自然资源资产管理体制下土地储备的实践与思考

胡志伟

（湖南省常德市汉寿县自然资源局，湖南 汉寿 415900）

前言

市场经济体制下，我国基础设施体系日益完善。与此同时，国家相关部门逐渐加强对土地储备的重视。随着土地储备制度的不断健全，土地资源的利用率有所提升。就现阶段自然资源资产管理现状来看，土地储备制度的完善，可使地方财政收入增加，进一步促进城市基础建设。从自然资源资产管理角度重视土地储备，可促进土地市场的公开与透明。但因土地储备尚处于初级阶段，发展期间依然存在不少问题，制约着土地储备的质量。结合土地储备发展实际情况，总结土地储备实践方案尤为必要。从此种角度来看，本研究有现实性价值和意义。

1.土地储备的发展现状

1.1 土地储备机构建设日趋完善

目前，土地储备发展过程中，机构建设日趋完善。从2012年的土地储备机构名录制实施至今，越来越多的土地储备机构进入到名录中。最初仅有1995家土地储备机构，现阶段已经上升到2500余家。其中，省级的土地储备机构数量为30余家，市县级的土地储备机构为2400余家，开发区土地储备机构为52家，国家级土地储备机构为12家，林区等特殊区域土地储备机构为9家。综合来看，土地储备机构涵盖了省市县的重点产业园区及有独立法人资格的事业单位，在职人员数量超过8万人。各地的土地储备机构日益完善，确定土地储备职能目标。

1.2 资金来源规范且区域结构差异大

土地储备发展期间，离不开充足的资金。现阶段，土地储备资金来源有所规范，且资金区域结构差异较大。最近几年，土地储备资金的支出以财政预算资金、专项债权为主，前者在资金总量中占比高达48%，后者占比达到30%。分析土地储备专项债权的发行数据，在土地储备资金支出总额中，专项债权资金低于40%。可以看出，当前土地储备资金来源相对规范。分析城市财政资金、债权资金的比例，能够了解到预算内资金在年度土地储备资金的总支出中，占比超过70%，其余均为专项债权，二者有明显的比例差异。各地区有明显的差异，资金充足区域多以预算内资金为主，占比不低于80%。

1.3 土地储备与片区收储模式为主

就土地储备实践的现状来看，片区收储是主要的收储模式。在土地储备时，比较关注土地生态文明建设，旨在科学规划国土空间，保障民生工程，促进社会经济高质量发展。比较常见的片区收储模式，包括甘肃的绿色发展收储模式、上海落实国土空间规划的收储模式、北京保障民生工程的收储模式、河南服务各产业的收储模式等。片区收储模式下，可以全面地掌握城市土地资源情况，科学调整空间布局，将城市土地资源的功能发挥出来，真正做到统一规划、开发、建设与管理。通过此种方式，形成相对完善的区域土地发展格局，提高土地储备资金的配置与使用效率，避免土地资源的无效开发。

2.土地储备发展过程中存在的问题

2.1 土地储备机构管理机制不健全

土地储备发展过程中，普遍存在土地储备结构管理机制不健全的问题。随着自然资源资产管理体制的不断完善，土地储备机构管理机制矛盾日益暴露出来。依据土地储备机构在名录管理方面的要求，土地储备机构归属于自然资源主管部门。但部分地区发展发展中，土地储备机构的归属仅从形式上有所表现，实际上仍采用地方政府直接管理的方式。此种方式，会导致土地储备过程中，土地资源管理偏离规范管理体系。分析其原因，主要是当前部分地区的土地资源管理部门在土地储备中，并未认识到土地储备的重要性，没有能够结合自然资源资产管理体制的发展现状，完善相应的土地储备结构管理机制。

2.2 土地储备资金缺乏有效的保障

通过分析发现，土地储备资金缺乏有效的保障是比较常见的问题。在土地储备工作中，储备资金是土地储备质量的前提。就当前地方的土地储备实践现状来看，2021年以来的土地储备专项债权保障储备资金比例在32%左右。从总体上来看，实际与需求有着较大的差距。在2017年之前，经济发展速度快且财政支持力度偏大的城市，其土地储备资金以金融机构融资为主，至少为财政资金的2倍。而从2018年开始，财政资金的支持力度逐渐上升。与专项债权资金相比，财政资金是专项债权的10倍之多。综合来看，地方财政不足，土地储备资金缺乏保障，部分地区在土地储备时以融资为主，可能会增加政府隐性债务的风险。

2.3 土地储备计划与执行效果不佳

土地储备发展期间，储备计划与执行效果存在不佳的现象。一般来说，土地储备计划编制包括两种类型，第一是年度计划，第二是三年滚动计划。依据要求，各地区在土地储备时，要按照国民经济及国土空间等相关信息，合理编制土地储备的三年滚动计划，提高有限土地的利用率。围绕土地储备三年滚动计划，对最终的土地储备年度计划加以确定。但在实际上，部分地区的土地储备计划并未与国土规划和年度土地供应衔接，致使土地储备工作的计划管理工作不完善，土地储备计划与执行效果并未有效的衔接起来，可能会降低土地储备效率。

3.自然资源资产管理体制下的土地储备实践措施

3.1 完善配套法律法规及土地储备计划

自然资源资产管理体制下的土地准备实践过程中，应结合土地储备现状，完善配套的法律法规及土地储备计划。其一，完善配套法律法规。我国关于土地征收、使用等规定，以《土地管理法》为主。虽然该项法律此种有相应规定，但是并没有明确解释城市土地储备制度、城市土地基金运作等相关内容。针对此种现象，国家相关部门要结合现有的土地管理法律法规，构建与土地储备相关的法规。在法律法规中，要对城市土地储备制度及其基金运作情况进行明确解释，补足《土地管理法》的缺陷，确定土地管理制度的地位，从法律角度上调控土地市场。通过此种方式，实现对土地资源的保护，提高土地资源利用的合理性。其二，完善土地储备计划。土地储备规范化的基础和前提，是有合理的土地储备规划。在此期间，要结合城市建设发展的规划情况，着重考虑国家对经济发展规划及地方财政投入现状，以三年为期，制定合理的土地储备计划，调整土地资源，使矿产资源的结构及规模得到有效的调整。以此，将土地资源的功能、作用充分发挥出来，使其能够满足城市建设的发展需求。

3.2 加强对土地资源技术开发的重视

自然资源资产管理体制下，对土地储备实践时要加强对土地资源技术开发的重视。土地资源管理质量，与土地资源数据的准确性程度密切相关。土地资源测量数据准确可靠，可作为土地资源规划的依据，从而保障土地资源质量。在此种情况下，土地资源管理部门要充分重视土地资源技术开发的重视。管理人员要自觉主动学习土地资源管理相关知识，明确土地资源技术开发对土地资源管理的重要性，提高自身的专业能力。在此基础上，通过定期组织召开会议的方式，向各部门负责人展开宣教，提高各部门负责人对土地资源技术开发重要性的了解，从上至下地实现对土地资源技术的了解。同时，土地资源管理部门要关注管理人员的能力。管理人员要转变传统的管理意识与理念，不断对管理技术进行更新，借助先进的数字化遥感技术，保障土地资源数据的准确性。除此之外，重视土地资源管理的信息化建设。通过对土地资源数据库的构建，整合土地资源信息，并合理规划土地资源，保障土地资源管理的效率。

3.3 完善补偿标准并强化土地资源监管

基于自然资源资产管理体制的土地储备实践，务必要完善补偿标准并强化土地资源监管。一方面，完善补偿标准。详细调查收储土地，并对具体的收储情况确定。结合城市既定的基准值，对土地的补偿标准加以明确。土地资源管理部门要及时将确定的补偿标准向公众公开，接受广大民众的检查与监督。与此同时，应编制详细的支付偿还计划，为减轻土地储备中心的财政负担，可选择分期付款的手段支付。偿还费用时，一般分为两个阶段。第一阶段，是土地购置回收；第二阶段，是土地利用。在此过程中，要对土地所有者展开宣传教育工作，使其对土地偿还费用的分配支付情况有所了解。土地服务中心，要支付相应土地利息。另一方面，强化土地资源监管。土地资源管理部门要重视对土地资源的监管，严格按照流程利用土地资源，提高土地资源使用的规范性。对于非法占用土地资源的行为，要严厉打击。监管土地收储工作，使土地收储工作能够有序开展，规范运行，通过严格会审、通报及考核，保障土地收储进度有质量，实现对土地收储的全程管控。

3.4 优化土地储备的全生命周期管理

在自然资源资产管理体制下，土地储备实践过程中要优化土地储备的生命周期管理。将土地储备项目，作为基本的单元，构建完善的土地储备全生命周期管理机制。从我国基本国情出发，参考国民经济发展现状、社会发展规划现状、国土资源空间规划现状，在土地储备年度计划中，依据土地的区域、宗地、时序与资金平衡等情况，纳入储备土地。在全生命周期管理中，要构建土地储备项目库，对储备各项环节的资金与业务内容展开综合管理，包括土地储备的收储、入库和供应。全生命周期管理下，要能够将土地储备项目的区域、名称及期限等相关信息，全面地反映出来。梳理土地储备的信息，包括预期土地项目成本、出让收入及政府净收益等，按照项目信息，对其进行配号，对储备的土地进行统一管理。也要做好地方政府的债务衔接，对于没有纳入到项目库中的土地项目，不可发放预算资金。

3.5 重视资产管理并探索资金保障方式

自然资源资产管理体制下的土地储备实践期间，重视资产管理并探索资金保障方式尤为必要。其一，重视资产管理。在土地储备前，要从系统的角度上对储备土地展开资产清查，借助先进的技术手段，总结调查结果，清查且核实政府储备土地资产的数量、资产的分布情况、土地质量及价值，对全民所有的储备土地资产加以了解。在此基础上，在各级政府向同级人大报告的全民所有自然资产中，纳入土地储备资金。其二，探索资金保障方式。通常来说，资金筹措方式对土地储备效果有较大的影响。在土地储备过程中，要进一步创新多元化的土地储备资金筹集方式，对财政资金、专项债权资金进行统筹使用，形成相对完善的资金机制，借助财政和专项债权资金，实现对土地储备金融风险的防范，提高资金配置的科学性与合理性。此外，要完善国有土地收益的基金制度，对其计提比例加以明确，确保土地储备中有足够的资金。对于经济发展较好的区域，可鼓励开展试点，构建公司制的土地储备基金，实现对土地储备资金来源的拓宽。

4结语

我国地大物博，自然资源丰富。在广袤的自然资源中，土地资源是十分重要的资源。若土地资源短缺，将会对社会发展造成影响。针对当前土地资源现状，合理开发并保护土地资源十分有必要。本文在明确土地储备现状及问题的基础上，分别从完善配套法律法规及土地储备计划、加强对土地资源技术开发的重视、完善补偿标准并强化土地资源监管、优化土地储备的全生命周期管理、重视资产管理并探索资金保障方式等方面，研究自然资源资产管理体制下的土地储备实践措施。期望在本文相关内容的探讨下，为日后提高自然资源资产管理体制下的土地储备实践水平提供建议。