科研经费违规使用行为的刑事制裁体系检视与完善思路*

徐 暾

内容提要：调查表明，实践中司法机关对科研人员违规使用科研经费、横向经费以及小数额经费等情形都动用了刑法手段进行制裁，造成科研人员使用科研经费的刑事风险巨大。因此，唯有将刑事制裁作为科研经费管理的最后规制手段，并在此基础上严格把握科研经费违规使用行为“罪与非罪”的界限，明晰科研经费违规使用行为“入罪化”的三维适用标准，才能真正实现科研经费管理改革的法治化目的。

近年来我国科研经费支出不断增长，(1)我国每年的科研项目经费支出保持着持续的高增长率。据统计，2019年我国科研经费支出总量为21 737亿元，比上年增长10.5%；2020年科研经费支出更是达到24 426亿元，比上年增长10.3%。参见《全国年度统计公报》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/ndtjgb/，最后访问时间：2021年3月25日。科研人员因违规使用科研经费而被司法机关立案调查的案件频频发生。(2)姜涛：《科研人员的刑法定位：从宪法教义学视域的思考》，《中国法学》2017年第1期。围绕科研人员违规使用科研经费行为是否需要承担刑事责任这一问题，学界上存在两种观点：一些学者认为，对于科研人员违规使用科研经费的行为，虽然应严厉谴责，但不应当对其进行刑事追责，只要科研人员按科研合同的要求从事科研活动且完成了科研任务，就有权获得科研资助经费，即便采用虚假合同、虚假发票等违规方式获取与使用了科研经费，也不影响获取经费本身的合法性；(3)肖中华：《科研人员不当套取国家科研项目经费不应认定为贪污罪》，《法治研究》2014年第9期。另一些学者认为，在当前的科研经费管理体制下，科研经费由科研主管部门统一管理与使用，具有公款的性质，对于科研人员违规使用具有公款性质的科研经费行为，应当追究其刑事责任，可以为现行刑法中的贪污罪所评价。(4)孙国祥：《套取并占有科研项目经费的刑法性质研究》，《法学论坛》2016年第2期。不难看出，学界对于科研经费违规使用行为是否需要承担刑事责任的不同观点，给科研经费的管理与使用提出了新问题：对科研经费违规使用行为是否需要一律追究刑事责任？让科研人员对违规使用科研经费行为承担刑事责任是否能达到预期的效果？遗憾的是，法学界对科研经费违规使用行为是否需要承担刑事责任的问题虽有研究，但基本上是从刑法教义学的视角进行思考，并未立足于实证考察的角度来关注科研经费违规使用行为动用刑事制裁措施的实践效果。鉴于此，笔者以54份刑事司法判决文书为调查样本，采用数据统计、案例分析与调查访谈相结合的形式，对我国科研经费违规使用行为的刑事制裁实践进行整体考察，并就科研经费违规使用行为的刑事制裁问题进行制度检视，以寻求完善科研经费违规使用行为的法律治理体系。

一、科研经费违规使用行为的刑事制裁实践之考察

本文的研究数据来源于北大法宝的司法案例库，笔者以“科研人员”、“科研经费”为搜索词，以“刑事”为过滤条件，共搜索到124个案例，排除70个无效样本案例(与科研人员违规使用科研经费行为无关)，获取有效样本案例54个(被告人66人)。通过对这些刑事样本案例进行梳理分析发现，当前我国科研人员违规使用科研经费行为的刑事制裁实践呈现出如下几个方面的特征。

其一，在涉案经费方面，66名涉案科研人员中，涉案最高数额为3410.99万元，最低为1.69万元。(5)参见(2015)松刑初字第15号刑事判决书；(2014)乾刑初字第59号刑事判决书。具体而言，涉案数额不满20万元(含20万)的人数为24人，占比36.4%；涉案数额在20万元以上不满300万元的人数为32人，占比48.5%；涉案数额在300万元以上的人数为10人，占比15.1%。从涉案数额分布情况来看，相当一部分科研人员涉案数额较低，并没有造成严重后果。其二，在涉案主体方面，66名科研人员中有47名人员具有一定的行政级别，占比71.2%；其余19名人员为一般科研人员，占比28.8%。样本案例显示，科研人员担任行政职务主要是指担任高校校长、学院院长、科技处处长、研究所所长、实验室主任等行政职务。由于工作性质及职业领域影响力等方面的原因，相较于一般科研人员来说，担任行政职务的科研人员一般负责的课题项目更多，经费也更为充足。其三，在涉案项目方面，66名涉案科研人员都是因为违规使用纵向项目经费而受到刑事上的追责，其中有8名人员的涉案数额也涉及到了横向项目经费。一般而言，纵向项目来自于国家财政的拔款，因而在性质上属于公共财产，倘若科研人员在使用纵向项目经费时违反了相关法律的规定则需要承担刑事责任。然而，横向项目的经费来源于项目发布方即企事业单位的拔款，在性质上属于科研人员完成既定科研任务的“对价”，即只要科研人员按照项目发布单位的要求完成任务并提供科研成果，就可以获取相应的项目经费，(6)刘科：《套取国家财政拔款科研经费行为定罪中的疑难问题研究》，《法学杂志》2015年第7期。即使获取手段不正当，亦只需承担合同违约的法律责任，无须承担刑事上的责任。

通过前述考察发现，在科研经费违规使用行为的刑事制裁实践中，司法机关不仅对具有一定行政级别的科研人员进行了定罪处罚，也对一般科研人员追究了刑事责任；同时，司法机关还对涉案数额较低以及违规使用横向项目经费的科研人员动用了刑事制裁手段，反映出司法机关对于科研经费违规使用行为的法律治理实践偏离了正常轨道，甚至阻碍了我国科研经费管理的法治化进程。

二、科研经费违规使用行为的刑事制裁体系之检视

(一)科研经费违规使用行为的刑法应对效果“质疑”

根据最高人民检察院《关于充分发挥检察职能依法保障和促进科技创新的意见》(高检发〔2016〕9号)(以下简称《意见》)的相关规定，司法机关在审理违规使用科研经费案件时，应坚持比例原则，严格把握罪与非罪的界限，只有对那些以申报科研项目为名，但未实际开展科研创新活动，进而骗取、挥霍国家大额项目投资的行为，才可以进行刑事追责。据此可以发现，将科研经费违规使用行为作入罪处理，应当具备两个前提条件：一是科研人员并未实际开展科研活动，而是以科技创新为名骗取科研经费；二是采取欺骗手段违规使用了大额经费并造成严重后果。然而，从上述样本案例来看，大部分科研人员都从事了一定的科研活动，只是采取了违规的方式不当获取与使用了科研经费，且有24名科研人员涉案数额较低，并未造成严重后果。亦即，这一部分违规使用科研经费的科研人员并不具备上述两项特征，但是司法机关还是对其追究了刑事责任，导致科研经费违规使用行为入罪的正当性遭受质疑。

因此，针对科研经费违规使用行为动用刑法的手段来应对，应当坚持比例原则的指导。(7)比例原则是国家为实现公益目的而采取的手段与其所侵犯的合法权益之间的比例关联性，比例原则包含了三个具体性原则：适当性、必要性与均衡性原则。张明楷：《法益保护与比例原则》，《中国社会科学》2017年第7期。亦即，司法机关对违规使用科研经费的科研人员进行刑事追责时，应当检视使用刑法的手段是不是实现规范科研领域秩序目的的最适当手段。

其一，刑法只规制具有法益侵害性的行为，倘若某项行为不具有法益侵害性，但国家动用了刑法的手段进行应对，则违背了比例原则的适当性要求。一般而言，在判断行为是否具有违法性时，最基本的考虑是行为是否侵犯或威胁了法益。(8)张明楷：《新刑法与法益侵害说》，《法学研究》2000年第1期。只有某项行为可能引起法益的侵害时，才可以动用刑法手段进行规制。亦即，对于不存在法益的侵害或危险的场合，不能认定为犯罪行为。(9)〔日〕松原芳博：《刑法总论重要问题》，王昭武译，北京：中国政法大学出版社，2014年，第45—46页。根据《意见》规定，国家动用刑法手段规制科研经费管理领域的重点对象是“以科研立项为名，实为骗取、挥霍或违规使用国家财政拔款科研经费的行为”。据此，只要科研人员真实地从事了科研活动，只是在科研活动过程中出现了决策偏差或技术路线更改，从而采用了违规方式不当获取与使用了科研经费，以弥补科研支出“漏洞”的行为，就不能动用刑法手段给予其否定性评价。因为科研规律本身具有一定的未知性与不确定性，科研人员在从事科研活动的过程中，由于科研技术路线的调整或科研决策的更改，从而导致科研人员以违规使用科研经费的方式来填补真实的科研支出，这种貌似违规使用科研经费实为变通使用科研经费的行为并无任何法益侵害性。所以，司法机关在审理违规使用科研经费案件时，应当着重考量法益侵害性的本质，慎重动用刑法手段进行规制。

其二，刑法对犯罪行为的法益侵害性有“量”上的要求，倘若针对违规使用科研经费数额较少、未造成严重后果的行为动用刑法的手段进行应对，则违背了比例原则的必要性和均衡性要求。因此，对科研经费违规使用行为进行法律评价时，不仅要考量该行为是否具有法益的侵害性，而且要求该行为侵害法益的程度达到一定的“量”时，才有必要对该行为进行刑事制裁。(10)于改之、吕小红：《比例原则的刑法适用及其展开》，《现代法学》2018年第4期。样本案例显示，司法机关基本上对违规使用科研经费的科研人员以贪污罪进行定罪处罚。一般而言，就贪污罪的规范特性来看，数额要素是衡量贪污犯罪行为责任轻重的主要标准，这就要求司法机关在评价科研经费违规使用行为是否符合贪污罪的属性时，需要符合一定的数额标准。(11)立法上，我国1997年《刑法》对贪污罪规定了四档法定刑，其法定刑的主要依据是数额标准；《刑法修正案(九)》出台之后，对贪污罪则是采用了数额与情节并重的标准。实践中，有学者以贪污案件判决书的实证分析为基础，考察我国法院对贪污罪定罪量刑的实然状况，发现实践中法院在裁量贪污罪的基准刑时表现出明显的唯数额论倾向。由是观之，我国立法上以数额标准来确定贪污罪的法定刑幅度，实践中也是以数额为标准来决定贪污罪的定罪与量刑。王刚:《我国贪污受贿罪量刑存在的问题和完善建议——以200份贪污受贿案件判决书的实证分析为基础》，《湖北社会科学》2016 年第 11 期；张明楷：《贪污贿赂罪的司法与立法发展方向》，《政法论坛》2017年第1期。然而，前述样本案例表明，司法机关对24名涉案数额较低的科研人员也进行了刑事追责，在某种程度上他们的确违反了科研经费管理与使用规定，应当受到处罚，但是该行为真的严重到必须以刑法手段进行制裁吗？事实上，对科研经费管理领域进行法律治理的最终目的是为了规制科研经费使用的乱象，以实现科研经费管理与使用的规范化，这就要求司法机关在动用刑法手段治理之前，应当认真考量科研人员违规使用科研经费的“量”，以达到慎用刑法手段来规范科研经费管理的目的。一则，动用刑法的手段会抑制科研人员从事科研活动的动力与积极性。因为大部分科研人员在违规使用科研经费时根本就没有非法占有的故意，不具有违法性认识错误的可避免性，因此没有必要动用刑法手段予以规制。二则，动用刑法的手段处罚违规使用科研经费的科研人员是一种苍白无力的报应手段，在更多的情况下体现为一种对“行政管控无力”措施的“交代”，往往会起到“适得其反”的效果，会严重阻碍科技创新发展的步伐。

(二)科研经费违规使用行为的司法制裁存在“误区”

申言之，如若一律对违规使用科研经费的科研人员进行刑事追责，可能会带来两方面的误区：一是对于违规使用科研经费的一般科研人员动用刑事的治理手段，会导致刑事犯罪圈的不当扩张；二是对违规使用横向项目经费的科研人员进行定罪处罚，会导致刑法强势介入本属于民法规制的领域，致使科研经费管理中法律治理的功能配置产生异化。

1. 未区别对待不同的科研主体身份

前述样本案例显示，因违规使用科研经费而被定罪处罚的66名人员中，具有一定行政级别的科研人员有47名，一般科研人员有19名，这意味着司法机关在审理违规使用科研经费案件时，未区别对待不同的科研主体身份。事实上，根据违法性认识错误理论，对具有一定行政级别的科研人员进行定罪处罚具有一定的合理性。然而，让违规使用科研经费的一般科研人员承担刑事责任，则会造成刑事犯罪圈的不当扩张，即一般科研人员难以存在省察科研经费违规使用行为不法性的机会，从而阻却犯罪的成立。(12)刘科：《套取国家财政拔款科研项目经费行为定罪中的疑难问题研究》。关于这一主张的理由是：从违法性认识的机会来看，一般科研人员根本不可能清楚认识到科研经费违规使用行为会受刑法所规范，他们往往只专注于熟悉与钻研自己的研究领域，不太可能了解或精通法律领域方面的知识，所以一般科研人员不可能知道违规使用或变相使用科研经费的行为会被法律所禁止，不可能产生反对动机。(13)张明楷：《阶层论的司法运用》，《清华法学》2017年第5期。从违法性认识的能力来看，由于科研经费管理的法律制裁体系太过庞杂与混乱，一般科研人员根本就不可能准确区分合法与违法使用科研经费的界限。由于科研活动不确定性及科研预算的不合理性，对于一般科研人员来说，到底哪些费用与科研活动相关以及如何报销费用等很难作出准确判断，因而一般科研人员属于欠却违法性认识“能力”的行为人，不应让他们对科研经费违规使用行为承担刑事上的责任。(14)屈学武：《中国刑法上的免责机制反思——从违法性认识错误切入》，《法治研究》2018年第1期。事实上，从近年来国家立法部门出台的一系列科研管理规范性文件来看，(15)参见中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(中办发〔2016〕50号)、财政部、科技部、教育部、发展改革委《关于进一步做好中央财政科研项目资金管理等政策贯彻落实工作的通知》(财科教〔2017〕6号)、国务院《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》(国发〔2018〕25号)、中共教育部党组《关于抓好赋予科研管理更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》(教党函〔2019〕37号)、科技部等9部门印发《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案的通知》(国科发区〔2020〕128号)等。国家对于科研经费的治理政策已逐步由科研管制思维向尊重科研权利的进路转变。(16)蒋悟真：《科研管理政策改革释放的法治信号解读——以〈关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知〉为例》，《法学》2018年第10期。如2019年《政府工作报告》指出，应当赋予科研人员在从事科研活动更大的科研路线决策权以及科研经费自由支配权，逐步推进科研经费使用“包干制”改革；(17)《2019年政府工作报告全文》，http://www.gov.cn/zhuanti/2019qglh/2019Lhzfgzbg/index.htm，最后访问时间：2021年2月25日。2021年国务院办公厅《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》(国办发〔2021〕32号)更是明确强调要“扩大科研项目经费管理自主权”、“加大科研人员激励力度”和“改进科研绩效管理和监督检查”，其间释放出“建立以信用为前提的科研管理机制，在遵循科研伦理和诚信要求的基础上赋予科研人员自主决定项目经费的使用权”等明显的法治信号，这意味着国家对于科研经费违规使用行为的刑事政策方向是“去犯罪化”和“非刑罚化”。因此，司法机关在审理违规使用科研经费案件时，必须慎重考虑一般科研人员违规使用科研经费行为是否具有需罚性，即使有，也应进一步思考该行为是否可以用民事或行政制裁措施来替代。

2. 未区别对待不同的科研项目类型

样本案例数据表明，在查处的66名科研人员中有8名人员的涉案数额也涉及到了横向项目经费，这意味着司法机关在认定违规使用科研经费案件的数额时，将横向项目的经费也认定于贪污数额之中，这意味着司法机关在审理违规使用科研经费案件时，未区别对待不同的科研项目类型。一般而言，横向项目属于项目发包方(企事业单位)与承包方(科研人员)基于共同开展某项科技活动的法律关系而签订的科技项目合同，科研人员基于科技项目合同的约束力进行科研活动。基于这种特性，横向项目中的双方主体是平等的主体，其研究开发进程与科研经费的使用应由科研人员全权负责，只受合同法中的相关条款约束，无须用刑事法律中的条款加以限定。当然，有种观点认为，横向项目的科研经费即使来自于民营的企业单位，但只要进入国有单位进行管理，在刑法性质上应属于公共财产，据此，只要科研人员违规使用了科研经费，就应当承担刑事责任。(18)孙国祥：《套取并占有科研项目经费的刑法性质研究》。这一观点表明，判断一项财产是否属于刑法所保护的对象，其所有权并不重要，重点是该财产处于谁的管理与控制之下。笔者认为，这一主张看似合理，也能够迎合刑事司法的实践需求，但如果将处于国有单位管控下的横向项目经费也视为一种公共财产的话，则存在重大的“误区”。关于这一主张的理由是：将处于国有单位管控下的横向项目经费认定为公共财产的观点混淆了来自国家财政拔款的科研经费与企业单位通过科技合同划拔给特定科研人员使用的科研经费之属性的区别。申言之，纵向项目科研经费来自国家财政拔款，该款项在性质上属于国有财产，应当受到刑法的保护；然而，横向项目科研经费来自于企业机构，并基于民事合同的基础上划拨给特定的科研人员使用，因此科研人员是基于合同的条款而获得科研经费，虽然该经费处于国有单位的管控之下，但由于经费划拨不属于行政给付或国家财政拔款，所以横向项目科研经费不属于公共财产，而是科研人员基于科技合同完成特定科研任务而取得的“对价”。据此，司法机关在认定违规使用科研项目案件的贪污数额时，不应当包含横向项目经费数额。申言之，科研人员即使违规违规使用了横向项目的经费，也只需承担民事上的违约责任，而不能负担刑事上的责任。如若司法机关对违规使用横向项目经费的行为动用刑事制裁的手段，则会造成刑事制裁手段强势介入本属于民法规制的领域，人为地扩大犯罪化的范围，进而导致科研经费管理中法律治理的功能配置产生异化。

三、科研经费违规使用行为的刑事制裁体系之完善

(一)刑事制裁应作为科研项目经费管理的最后规制手段

针对科研经费违规使用行为的刑法应对效果“质疑”与司法制裁存在“误区”等问题，唯有将刑事制裁作为科研经费管理的最后规制手段，才能实现科研经费管理的法治化改革目的。申言之，国家在规范科研领域秩序时，不应只单纯强调刑事责任的追究，而是要为科研人员的科研权利提供更多的制度保障，应当在对违规使用科研经费的科研人员进行刑事追责之前设置民事、行政等前置的处罚程序，以保护作为国家重要智力资源的科研人员及其科研权利，从而构建和谐有序的健康学术生态环境。据此，科研经费管理的法律治理理念应当是“以事前预防监督为主，以民法、行政法为主要治理手段，刑法作为最后规制手段”的多元追责体系。

从比较法的角度来看，域外发达国家针对科研经费违规使用行为的法律治理一般都是以“事前完善的监督体系、事后多元化的制裁方式、刑法作为最后的规制手段”来规范科研经费的管理与使用的。如美国，对于科研经费的申请、分配、使用与评估有一套成熟的事前监督程序，即采用院系专门人员监督——校基金管理机构监督——审计监督的三道关口，并引入利益冲突防止办法于科研管理当中，以达到科研经费使用的全过程监督。(19)Barry Bozeman & Jan Youtie,Socio-Economic Impacts and Public Value of Government-Funded Research:Lessons from Four US National Science Foundation Initiatives,Research Policy,Vol.46,2017,pp.1387-1398；林小春：《美国怎样防范科研项目经费腐败》，《中国纪检监察报》2014年11月9日第4版。同时，针对科研人员违规使用科研经费的行为，根据不同的程度相应采取暂停拨款、书面承诺改正、终止资助资格、通报批评等多元化的制裁措施，只有数额巨大、情节恶劣的情形才移交司法部门。(20)Chapter IX-Reconsideration/Suspension and Termination/Disputes/Research Misconduct,https://www.nsf.gov/pubs/manuals/gpm05_131/gpm9.jsp, 最后访问时间：2021年1月20日。在德国，科研经费的管理与使用主要采取议会与联邦审计院的外部监督、科研经费监督检查委员会的审计监督、科研经费使用单位的内部审计监督等三大体系为科研经费的管理与使用保驾护航；同时，针对违反科研经费使用条款的行为，视情况分别采取撤销科研项目、收回全部或部分科研经费、要求科研单位返回经济收益等制裁措施，只有对虚报冒领科研经费等情节严重的情形才移交司法机关。(21)胡蕊：《德国是这样监督科研项目经费的》，《中国会计报》2015年8月14日第9版；孙国祥：《套取并占有科研经费的刑法性质研究》。因此，笔者认为，针对我国科研经费违规使用行为的法律治理，亦应当以事前监督约束为主，通过完善的科研监督机制促进科研群体道德自律的形成，实现学术共同体的自治模式。正如2021年国务院办公厅《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》(国办发〔2021〕32号)所规定的：“要加强审计监督、财会监督与日常监督的贯通协调，增强监督合力，严肃查处违纪违规问题，对尽职无过错的科研人员免予问责。”这一规定所凸显的事前监督精神及其制度建构无疑为我国科研管理制度的改革提供了依据，法治意蕴深刻。亦即，科研经费管理的重点在于建构完善的事前监督机制，通过明确审计监督、财会监督、日常监督的职责分工，建立协同性的监督机制，实现科研经费投入、分配到使用过程的精准监督。(22)蒋悟真：《科研项目经费管理改革的法治化路径》，《中国法学》2020年第3期。在监督的基础上，设计“阶梯式”的科研追责机制，将刑事追责作为必要的最后手段。具体来说，在监督过程中，若发现科研人员违反科研条款规定、违规使用科研经费的，应当先通过民事处理或行政处罚等途径进行追责，只有违规使用情节恶劣且造成严重后果的，才可以进行刑事上的追责。当然，在刑事追责的同时，还要强调刑法的谦抑性，建构尽职无过错之科研人员的免责机制，以实现对刑事责任追究的合理阻隔。易言之，刑事制裁作为最严厉的一种手段，决定了其介入的前提必须是具有一定行政级别的科研人员，且违规使用经费的数额巨大、情节恶劣。

一言以蔽之，司法机关在审理违规使用科研经费案件时，应当将刑事制裁作为科研经费违规使用行为的最后规制手段。亦即，在动用刑事的治理手段之前，应充分考量涉案人员特征、涉案项目性质及违规使用经费的行为性质等情形，严格区分科研经费违规使用行为“罪与非罪”的界限。在此基础上，再综合考量违规使用科研经费案件中的涉案数额、情节等具体情形，最终决定是否需要对违规使用科研经费的科研人员进行定罪处罚。唯有如此，才能使科研经费管理中的法律治理体系回归到正常的轨道。

(二)司法限缩：科研经费违规使用行为“入罪化”的重新解释

1. 严格区分科研经费违规使用行为“罪与非罪”的界限

与一般的贪污犯罪不同，科研人员违规使用科研经费的行为与目前我国科研经费的管理体制机制缺陷存在显著性的关联。(23)蒋悟真：《科研项目经费治理入法的机遇、难点与模式》，《法学杂志》2020年第7期。因此，司法机关在审理违规使用科研经费案件时，应当严格区分科研经费违规使用行为“罪与非罪”的界限，为营造健康的科研氛围提供有力的司法保障。具言之：其一，从涉案主体上加以区分。由于一般科研人员存在难以省察科研经费违规使用行为违法性的机会，据之而阻却责任，不构成犯罪。(24)刘科：《套取国家财政拨款科研项目经费行为定罪中的疑难问题研究》。因为根据违法性认识理论的观点，行为人对违法性的认识不应纳入犯罪故意的认识内容，而应归因于责任认定的范畴，倘若行为人缺乏对违法性的认识，则不影响故意的成立，但是会对行为人的责任产生影响，即当行为人没有认识到其行为有违法的可能性时，就不可以对其施加刑责的苛难。(25)王静、王志远：《刑事违法性认识中 “法”的涵义辨析》，《广东社会科学》2017年第3期；张玲玲、裴兆斌、胡宏涛：《违法性认识论》，《南京社会科学》2018年第2期。据此，司法机关在审理违规使用科研经费案件时，应当区分具有行政级别的科研人员与一般科研人员之间的不同身份特征，对于在科研过程中虽违规使用了科研经费但完成科研任务的一般科研人员，不应作为犯罪处理。其二，从涉案项目上加以区分。一般而言，纵向项目经费在性质上属于公共财产，对于科研人员在科研活动中违规使用纵向项目经费的行为，可以对其追究刑事责任。然而，横向项目经费不属于公共财产，而是科研人员基于合同条款而获得的“对价”，只要科研人员按照项目委托方的要求完成既定任务并提交科研成果，就视为合同履行完毕，至于科研人员以何种形式获取横向项目经费，则属于民法规制的范畴。换言之，即使科研人员违规使用了横向项目经费，也应当通过民法的手段予以规制，无须承担刑事责任，这就要求司法机关在审理违规使用科研经费案件时，应区分横向项目经费与纵向项目经费的不同法律性质，对科研人员违规使用横向项目经费的行为，不应认定为犯罪行为。其三，从涉案数额上加以区分。针对违规使用科研经费的案件，《意见》明确规定，司法人员在办理案件过程中，对于在科研活动中出现决策失误、偏差，没有造成严重后果的，不作为犯罪处理。实践中，科研人员违规使用小数额科研经费的行为，一般都是将一些不在科研预算编制之内的费用予以报销。由于科研活动具有不确定性与偶然性等特征，随着科研活动的不断深化，科研路线及经费支出范围也会随之产生变化，这就导致部分与科研活动相关的经费支出无法反映在预算编制之内，(26)张驰：《财政科研结余经费的类型化治理》，《政法论丛》2018年第4期。那么违规使用这部分小数额经费的行为并没有造成严重的后果，不具有任何的法益侵害性，不应视为犯罪行为。相反，违规使用大数额科研经费需要大量地伪造合同及开具虚假发票等手段，其违法性显而易见，该行为所侵害法益的程度达到了一定的“量”，因而有必要予以刑事规制。

2. 科研经费违规使用行为“入罪化”的三维适用标准

《意见》强调在查办违规使用科研经费案件时要慎重考虑科研经费违规使用行为对科研创新领域所造成的社会影响以及科研人员的主体特征等因素，但实践中往往难以彻底贯彻，其主要原因是司法机关在办理此类案件时往往会参照其他贪污类犯罪进行处理，而没有考虑到科研领域的独特性。据此，本文主张，欲优化科研经费违规使用行为的刑事制裁路径，应当确立科研经费违规使用行为“入罪化”的三维适用标准，将科研人员的主体特征、违规使用的经费性质及数额、科研贡献及违规使用情节等因素纳入考量之中，确保科研经费违规使用行为入罪具有合法性和正当性。

其一，司法机关在审理违规使用科研经费案件时，应重点考量被告人的主体特征。相较于一般科研人员，具有一定行政级别的科研人员在违规使用科研经费时存在省察违法性认识错误的可避免性，因而可以追究其刑事责任。具言之，不管是从违法性认识的机会还是能力来看，具有一定行政级别的科研人员认识到其科研经费违规使用行为的违法可能性要大得多，其理由是：一方面，在当前的中国政治文化背景下，担任一定行政级别的科研人员的职业领域与生活圈比一般科研人员要大得多，其对于法律知识的了解与熟悉度也是一般科研人员所无法比拟的，所以具有一定行政级别的科研人员在省察科研经费违规使用行为的违法性的可能性要大得多。(27)刘科：《套取国家财政拨款科研项目经费行为定罪中的疑难问题研究》。另一方面，行政级别对国家科研项目的申请与运行有一定的影响作用。样本案例显示，担任一定行政级别的科研人员违规使用科研经费行为的数额非常庞大，少则几十万，多至几百上千万，违规使用如此巨额的国家科研经费，其违法性是显而易见的。因而，司法机关在审理违规使用科研经费案件时，应当注意区分科研被告人的主体特征，可以对具有一定行政级别的科研人员违规使用科研经费的行为进行定罪处罚。

其二，在考量科研人员主体特征的基础上，重点把握违规使用的科研经费性质及数额。样本案例显示，基本上所有违规使用科研经费的被告人都以贪污罪定罪处理。那么，就科研经费违规使用行为被认定为贪污罪的逻辑来看，科研人员所违规使用的经费性质及数额应当是决定是否入罪的主要考量因素。对此，结合上文分析，笔者认为，鉴于科研规律的独特性，对于科研人员违规使用横向项目经费行为不应动用刑法手段进行制裁；同样，对于科研人员虽违规使用纵向项目经费但涉案数额较少的，由于造成的社会危害性较小，也不应作入罪处理。相反，对违规使用大数额纵向项目经费的行为作入罪处理具有一定的正当性。理由是：一是纵向项目经费来自于国家财政拔款，通过国家财政拔款的各项科研资金，在刑法性质上属于公共财产，因此该款项的使用与支出必须符合科研管理制度的相关要求。亦即，纵向项目经费的使用与支出应当受到科研主管单位的监督与审核，倘若科研人员不按照纵向项目约定的预算进行使用与支出，数额较大且造成严重后果的，应承担刑事责任。二是相较于小额经费报销来说，科研人员违规使用大数额的纵向项目经费需要大量地伪造虚假合同、开具虚假发票等，具备正常智力的人都能认识到该行为具有违法性。三是违规使用少则几十万、多至几百上千万大额纵向项目经费的社会危害性是显而易见的，如果司法机关认定违规使用大数额纵向项目经费行为不具有社会危害性恐怕难以服众。

其三，在综合考量科研人员主体特征、违规使用经费性质与数额的基础上，重点考察科研人员的尽职情况、科研成果完成程度、科研贡献、社会评价及违规使用情节是否恶劣等因素，最终作出是否入罪的认定。(28)卢建平、王晓雪：《论科研腐败的惩治与预防》，《刑法论丛》2015年第4卷总第44卷。具体而言，只要科研人员真实地从事科研活动，且尽职地完成了科研项目，只是在从事科研过程中出现决策失误或科研路线更改等行为，从而造成其通过违规使用科研经费以弥补真实支出的“漏洞”，并没有恶意使用或占有科研经费的行为，就不应当按犯罪处理，但可以依据民法或行政法的相应规定，对其作出民事或行政上的处理。然而，对于那些以违规手段获取或使用纵向项目经费数额巨大，恶意不完成科研项目，也拒不退回国家财政拔款的科研经费，情节较为恶劣的；或者那些并未真实地从事科研活动，而是以科学研究为名，实为骗取科研立项并挥霍、违规使用国家财政拔款的科研经费，严重扰乱科研秩序或危害科研创新发展的行为，可以按照贪污罪对其进行定罪处罚。

综上所述，根据科研经费违规使用行为入罪化的三维适用标准，本文得出三重呈递进关系的逻辑结构：一是对科研经费违规使用行为进行定罪处罚的前提是具有一定行政级别的科研人员；二是在确定主体身份的基础上，重点考察科研人员违规使用纵向项目经费的数额是否巨大；三是基于前述考量的基础上，根据科研人员的尽职情况、科研成果完成程度、科研贡献及违规使用情节等情形，最终作出是否入罪的认定。亦即，这三重逻辑结构决定着科研经费违规使用行为是否入罪的正当性与合法性。