化解邻避效应的中国经验：基于复合治理的田野考察与理论建构

王 琼 吴 佳

内容提要 中国场景下的邻避事件处置，呈现出典型的复合治理经验。文章通过对G区反垃圾焚烧事件完整历程的田野考察，尝试对复合治理的基本要素和运行机制进行探讨。G区综治领导小组协调联动各部门，吸纳了多方社会力量构成复合治理结构。“单位+社区”的联结机制覆盖了焚烧项目的多元利益主体，党政部门依据其行为诉求进行分类，制定多重策略并根据情境变化进行动态调适，打破了“一闹就停”的治理困境。研究发现，邻避事件的复合治理在要素上包含了多主体的治理结构、多层次的治理资源以及复杂的互动策略。运行机制方面，党领导下的基层治理体系具有刚性集中和柔性适应相融合的制度优势，并通过整合多层次治理资源及动态组合差异化治理策略，实现制度优势向治理效能的转化。本文的田野研究在治理体系的有机性、治理过程的动态适应与治理效能的本土经验三个方面为复合治理的理论建构拓展了讨论空间。

问题提出

在公共项目的决策和实施中，邻避效应(Not In My Back Yard)是人类公共事务面临的重要症结。尽管邻避纠纷的相关议题已经被学界广泛讨论，但邻避事件仍然时有发生。研究显示，诸如PX化工厂、核电站、垃圾焚烧发电厂等公共环境项目，往往因为利益与风险分配的公平问题遭到当地民众的抵制，导致项目推行成本上升，甚至被迫中止。①近年来，“统筹发展与安全”②“满足人民美好生活需要”③等理念的提出为邻避效应的治理提供了新的标准。在美好生活需要的维度上，环境类项目的处置方式，不再是简单的上马下马，而应在民众公共福祉、政策认同与社会秩序的综合目标中进行治理策略的创新与完善。

实际上，当一些项目设计在合乎科学标准的情况下，项目的实施和运行不仅可以助推当地经济社会发展，也能促进社会总体福祉的增加。而在现实的基层治理情境中，多元的利益关系和风险感知差异所带来的复杂性远非任何单一的、线性的治理思维和策略足以应对。不同矛盾要素的交织，不同诉求的叠加或冲突，不同价值理念和行为逻辑带来的隔阂与对立，都给现有治理体系提出了新的要求。

因此，如何回应这种治理环境的复杂性成为提升邻避治理效能的重要问题。基于上述关切，本文以G区反垃圾焚烧事件为例，进行田野考察，以期为邻避治理的理论建构提供本土化的实证依据，也尝试拓展基层治理体系与能力现代化的讨论空间。

文献回顾

中国的邻避治理在英文文献中占有较高的热度，一些理论观点从不同角度映射了基层政府丰富的策略选择及其逻辑。如O’Brien④认为，在中国，基层政府会运用多重社会关系应对邻避纠纷。Cai⑤将环境类社会矛盾的应对策略归纳为忽视、施压、妥协与施压、妥协并满足不同利益相关者的需求等类型。此外，通过影响主流媒体报道、“决策-宣布-辩护”等方式说服民众退出参与事件，也被认为是政府应对邻避事件的策略。⑥近年来，中文文献也提出诸多富有见地的解释框架。大致来看，主要聚焦于两大类：一是依托正式制度的应对方式，如司法调解、环境信访、公众听证会、公众信箱、走访等；二是非正式制度的运用。有研究发现，随着中央对基层政府依法行政的要求越来越严，一些强制策略的运用越来越少，⑦基层政府发展出了多样化的治理策略。具体来说，当对某些参与者缺乏直接有效的约束时，基层政府就会倾向于通过多元的社会关系，选择动员与参与者有关系的成员参与到应对工作中，使其利用人际关系、心理调适和人的情感化等策略对参与者开展思想工作，劝说其停止或不参与相关纠纷。⑧此外，变通应对、⑨物质补偿、同居民多次协商议价⑩等也是基层政府的常用策略。与早期的应对实践相比，基层政府的应对不再是“刚性-柔性”简单的二分法，也不是“正式-非正式”的单一类型选择，而是既会选择正式制度，也会借助非正式制度；软策略与硬手段都会成为事件应对的方式。换言之，基层政府会根据具体任务和情境的需要，选择不同的应对策略。那么，是否运用多元策略就一定能有效应对突发事件？有研究发现，运用彼此独立、对立或与治理对象线性对应的多元策略，在增加应对成本的同时，可能会因为无法回应事件的不确定性和复杂性而失效。可以说，邻避效应的复杂性决定了不仅需要多种手段进行“对症下药”，这些治理方式之间还应该形成有机的策略组合，即遵循特定逻辑形成治理体系层面的创新和完善。

基于上述研究中提到的多任务并存、多风险叠加的治理现实，以及政府单一主体难以有效适应治理需要的难题，诸多学者借鉴西方理论，如风险治理、多中心治理、整体性治理等探索应对机制，并提出相应的转型路径，如：由事后应对向事前防范的理念转变，通过谈判、协商、合同的达成形成危机应对的行为复合体等。还有学者尝试运用本土理论回应上述治理情境，如由党委、政府、社会(组织)和公众等多元主体所构成的“政府协调治理”体系被认为是重大突发公共事件的重要治理机制。由此可见，邻避效应的治理既需要政府迅速做出回应，也需要以复合的方式应对不同利益主体的差异化诉求。这些实践经验的总结与理论探索，都与“复合治理”的关怀十分一致。复合治理最早是杨雪冬分析中国改革过程所提出的概念，他认为改革过程中多种风险叠加共振，导致非预期的后果层出不穷，单一的治理机制难以应对，因此需要建立国家与社会合作互补关系下的复合治理机制。随着复合性危机的出现，加之传统机制应对难度的不断加剧，治理机制做出系统性调整的需求日益凸显，复合化日益成为探索治理机制创新的一个方向。刘超认为，应当通过法律、行政、社会、市场等复合手段共同治理邻避冲突。此外，复合联动、复合体系、复合结构等也是与复合治理研究相关的重要范畴。尽管上述概念的理论渊源不尽相同，但核心思想都认为，在党的领导下，集中统一的治理结构同时包含了多种治理机制与策略，形成了复合化的治理功能。这种功能的实现依赖于不同行动者的介入与具体行动的动态调整。

已有研究显示，复合治理为进一步解释和创新邻避事件的处置方式提供了具有整合性的理论思路。但这些研究侧重从“策略”层面提炼和构建解释框架，对包含对象、主体、资源、策略等要素的综合作用的治理机制缺少充分提炼。从邻避事件的应对主体及其关系入手，探索应对过程中形成的治理机制，是该领域研究可能的拓展空间。

案例考察：G区反垃圾焚烧事件应对

本文以G区反垃圾焚烧事件为例，旨在通过实地考察该事件的演化过程，挖掘和归纳其不同于以往事件“一闹就停”背后的应对逻辑，刻画邻避效应中复合治理的运作过程。

(一)事件回顾与资料收集

从2016年10月上旬到2017年5月下旬，G区反垃圾焚烧事件经历了一个从生成、演化再到平息的完整过程，由于其历时久、声势大，成为一起典型的邻避事件。事件经过具体如下：

2016年10月初，在G区拟建垃圾焚烧发电厂的消息传开后，当地民众通过微博、天涯论坛、微信等自媒体平台表达了担忧环境污染和反对修建的态度。随后，项目选址区域的部分民众持续表达担忧和政策诉求，促使区政府发布告市民书，宣布“不经群众同意项目不开工，法定手续不齐全项目不开工”，并全面开展应对工作，最终平息了相关抵制行为。半年后，G区垃圾焚烧厂建设工作再次被提上日程，成为不同于以往垃圾焚烧设施选址“一闹就停”的典型案例。

本研究的田野资料来源于笔者在2016年11月24日—2017年10月7日期间对G区反垃圾焚烧事件应对的实地考察和深度访谈，以及持续搜集的文件档案、新闻报道、网络媒体信息等。其中，访谈对象包括与X市应对反垃圾焚烧事件直接相关的区政府工作者、街道办事处工作人员、媒体工作者、当地村民等，文中对出现的人名均做匿名化处理。

(二)事件应对的结构与行动

1.综合治理领导小组(以下简称综治领导小组)协调联动下的多方力量参与

2016年10月16日，在区党委的领导下，成立了综治领导小组，其中，区委书记任组长，区长、副区长、区公安局、区环保局等部门的十几名领导干部任副组长，各乡镇干部及相关部门的40多名领导干部作为成员参与其中。综治领导小组协调联动上下级政府和部门，将领导小组各成员单位承担的政治任务转变为分工明确、权责清晰的由各成员单位负责的行政任务：

区里连夜召开会议成立了领导小组，把党政各部门的领导，还有镇街的一把手都叫进来了，分了任务，出了问题首先找我们，大家都很重视。(访谈资料：LY街道办事处主任S1-20170604)

在这次事件应对中，G区的基层党组织推动政府各部门响应和配合，组织动员村委会，吸纳各事业单位和参与竞标的本土企业参与其中，整合来自各方的治理资源。2016年10月13日，G区政府通过政府网站发布《致G区全体共产党员的公开信》，号召全区共产党员“充分发挥先锋模范作用，带头强化法治思维、以法治方式解决问题……不断增强党员意识，引导群众理性客观地认识各种问题”。因此，党员成为分解矛盾的先锋力量。此外，基层政府还依托专家提供的可行性报告与环境评估报告，通过媒体报道论证选址的科学性，缓解民众对修建垃圾焚烧厂的担忧情绪与反对态度。综治领导小组邀请X市应急管理专家参与其中，就反垃圾焚烧事件进行评估、研判，并就应急预案的制定提供对策建议：

一直参与，大到事件走向，小到闹事，给对策建议供参考，小组讨论完拍板，他们考虑得更多，给的对策大部分被采纳了。(访谈资料：X市维稳专家W-20170410)

而作为完成可行性评估、环境评估和社会稳定风险评估的社会组织，在安全宣传和风险沟通方面发挥了基础作用：

国家规定垃圾焚烧厂建之前做环评和稳评的，有些人闹事的时候就拿这说事儿，告示后，就没人再提这了。(访谈资料：第三方环评机构工作人员Z-20170506)

事件发生后，地方媒体也接到X市委市政府的文件，要求就反垃圾焚烧事件积极有效地引导舆论走向，避免网络谣言的传播蔓延。在对地方媒体工作者M的访谈中得知：

在现场才知道，煽动群众闹事的一些人和垃圾焚烧厂并没有什么关系，而是有组织、有蓄谋的行动。看到我们拍摄，他们反倒收敛很多……很多自媒体，为了吸引眼球误导社会公众。所以，地方媒体的报道很重要。(访谈资料：媒体工作者M-20170208)

综治领导小组动员各单位各部门的主要负责人参与其中，在不打破原有机构格局的情况下，利用单项任务的显著性带来的激励，将注意力集中于应对邻避事件这一突发任务中，组织部署各单位在职责范围内开展应对工作。尤其是在整合各方力量、协调联动跨部门间的合作、综合各主体意见、推动事件的快速回应等方面，发挥了积极作用。

2.“单位+社区”联结机制下的民众覆盖与分类

G区处于X市城市化进程中工业扩展的城乡接合部，加之农转非导致人户分离，人口结构比较复杂。参与反垃圾焚烧事件的群众规模庞大、构成复杂、诉求多元，如何识别参与民众的信息成为危机处置的首要任务。一方面，传统的“单位制”可以成为当地民众的识别机制；另一方面，通过社区开展对外来人口的识别与管制。将传统的“单位制”与“后单位时代”的社区相结合，全面覆盖参与群体，并根据其行为水平和诉求差异予以分类。在G区反垃圾焚烧事件应对中，单位是分解抗议群众的关键机制，而本土企业又是分解矛盾的重要单位。

单位开了会，传达了区里的精神，让大家好好工作，不要因为这事影响单位的形象；不服从组织的，责任自负。领导带头签同意(不参加抵制行动)协议书，我们也就签了，一天就把情况摸清楚了。(访谈资料：在本土企业工作的市民C1-20170606)

同时，基层政府嵌入社区，依托居委会对外来人口展开排查工作。位于MJW乡的车城温泉花园是由大型国企员工、工业园区中的农转非人口以及商品房业主等外来人口构成的大型社区。2016年10月16日，区政府组建了由JE街道社区委员会、治安联防队、流动人口办、警务室等部门组成的综治工作中心，对该社区实行统一归档、统一协调和统一监督的复合排查调处机制。以“楼”为单位，选出邻居中的熟人作为“楼道调解员”，通过每天早晚各一次的“串门排查”方式，排查参与苗头，将矛盾纠纷的排查防控工作嵌入各楼栋中。如住在车城温泉花园社区的居民C2说：

这儿离选址的地儿10公里，可是，因为我们小区住的不是在当地工作的外地人，就是拆迁户，闹事的人也不少。所以，居委会挨家挨户地查，和我们说有啥诉求可以向居委会和街道办事处反映，几天下来也就消停了。(访谈资料：TJW村民C2-20170606)

通过考察，综治领导小组将参与事件民众的行为划分为动员、示威、参与和观望四种类型，分别由无业人员、老弱闲群体、当地民众和社会公众所构成。采取相同行为的民众，其目标诉求并非一致，除反垃圾焚烧外，还包括谋取私利、发泄情绪、凑热闹等不同目标。同时，其诉求和行为均可能随时空的变化而动态调整，呈现出多面的特征。在“单位+社区”的联结机制下，基层政府在短时间内便收集到参与和可能参与行动的群众的信息，为其开展深度沟通和矛盾化解工作提供了信息基础。

3.分类化策略匹配及其动态调适

根据对参与事件的民众诉求的划分，综治领导小组协调联动各部门召开会议，制定出应对策略：将显性的行为水平与隐性的目标诉求相结合予以分析，实行分类处置。

(1)程序公示。项目决策实施前是否完成评估工作，以及环境设施的环保性、安全性、可行性，往往是导致民众质疑甚至是引发群体性事件的重要原因。事件发生后，区政府随即通过政府网站发布第三方完成的环境评估、可行性评估、社会稳定风险评估的报告。提供环境评估、可行性评估、社会稳定风险评估的第三方组织的工作人员在访谈中提道：

选择在G区东北角的ZP村作为垃圾焚烧厂，是市政府、专家们和我们商讨了很多次做出的选择，距离X市中心的车程、交通运输情况、冬天的西北风向和夏天的东南风向都决定在这里建垃圾焚烧厂是最优的选择。X市的垃圾填埋场地已经饱和，垃圾焚烧厂环保又高效，这些信息传递得还是远远不够……(访谈资料：第三方环评机构的工作人员Z-20170506)

此外，G区政府还通过发布《吿广大市民书》，向当地民众承诺“群众不同意不开工，项目法定手续不齐全不开工。”呼吁民众“不信谣、不传谣、不造谣，不参与非法活动，依法合理反映情况、表达诉求”，并通过指向性和针对性较强的话语，如“区委、区政府维护G区发展环境与人民群众的意愿是一致的……爱G区就要维护G区和谐稳定大局，爱G区就要珍惜G区健康发展局面而共同奋斗”等，尝试与当地民众取得情感共鸣，缓解矛盾，进而统一思想，凝聚共识。这一举措，在事件平息中起到了显著效果。

(2)治安维护。仅仅依托行政制度的程序公示向社会层面说明决策情况，并不能确保民众不参与或退出抵制行为。公安机关依法处置制造谣言、扰乱社会秩序、误导民众等违法行为，对于及时恢复社会秩序至关重要：

有几个男的在政府门口挑事打砸警车，被带走了，看到的人也就不敢怎么闹了。(访谈资料：XS街道市民C3-20170603)

有人上纲上线，打砸抢，必须依法制裁，还有些人借题发挥……依法拘留对迅速维持社会秩序起到了重要作用。(访谈资料：区政府干部G1-20170502)

在处置过程中，无人机监控发挥了重要的技术作用：

(无人机)拍摄到闹事的，街道办事处和村长确认，叫去谈话，什么时候认识到错误什么时候再上班。(访谈资料：NX街道办事处工作人员S2-20170503)

由此可见，依法开展治安维护，成为应对突发事件、维持社会秩序的重要策略，有效防止了违法行为的蔓延。

(3)关系劝解。在这次反垃圾焚烧事件中，组织动员者鼓动老人、孕妇和孩子等群体(简称“老弱闲”)有偿(200元/天)参与其中，借其“弱势”身份作为抵制行动的“武器”，以避免因违法行为而被依法拘留。对此，乡镇干部T1说道：

喊口号的是六七十岁的老人，拿宣传单的都是六七岁的小孩，谁敢动？只能劝退，但是也没人听，尤其是那些老人，不懂法。区长带领区政府的领导干部尝试回应民众，一开口，下面吵成一片，根本没人听，更不用说沟通了。(访谈资料：乡镇干部T1-20170304)

在中国，尤其是相对落后的地区，基于亲缘、地缘、业缘形成的人际关系网络处理涉及自身利益的公共事务，常常是民众重要的生存法则。实际上，人际关系网络可以影响甚至形塑人们看待和处理社会问题的重要准则，同时是政府治理社会的重要资源。在这次事件应对中，基层政府通过多方社会力量提供的资源、信息与关系网络，与参与抵制行动的当地民众进行沟通。10月14日，区政府下发《关于做好G区维稳工作的纪律规定的通知》，要求党委政府、各乡镇全体党员干部带头配合区政府做好维稳工作。

我女儿在TY镇上工作，那段时间经常开会，半夜也开，任务很重，回来匆匆忙忙吃饭还给我们讲这个项目对我们来说有多重要，批评我们不理解政府，还闹事……孩子工作不容易，不能再添乱。她也会给小区里的人说说实际情况。(访谈资料：TY镇村民C4-20170604)

此外，区政府还通过单位体制对“单位人”施以福利，建构其单位身份、资源依赖和组织认同，以此引导说服“单位人”不参与或退出抵制行动。如G区第三幼儿园的幼师C5说：

园里开了几次会，园长晓之以理，动之以情。担心归担心，知道(垃圾焚烧项目选址的科学性和安全性)后，也就没情绪了。(访谈资料：市民C5-20170604)

依托党员干部、单位机制和社区熟人关系劝解参与事件的体制外群体，使“老弱闲”等群体获知选址决策的详细信息，同时促使更多具体诉求被决策机制掌握，对缓解冲突起到了积极作用。因此，正式的程序公示和非正式的关系劝解这两种应对方式并行运用，为矛盾的调处化解和秩序稳定奠定了群众基础。

(4)补贴激励。作为工业园区的G区因涉及征地拆迁、劳资纠纷、环境补偿等利益分配问题频频引发矛盾。因此，G区的维稳经费远高于其他区县。ZP村个别村民基于以往的经费“行情”，相互串通配合，达成索要高于补贴标准的金额的共识，并利用熟人关系鼓动村民参与抵制行动，试图以此与政府“讨价还价”。针对这部分群众，区政府通过ZP村支书和ZP镇干部对其进行思想教育，并就经济补贴的标准进一步沟通说明。老家在ZP村的ZP镇干部T2说：

提到补贴标准，告诉他们左邻右舍也同意，都同意了，村民才接受，私下“买通”一家一户想也别想，农村人讲的是情分。(访谈资料：ZP镇干部T2-20170408)

同时，垃圾焚烧发电厂承诺，设施运行后，利用设施的热能补贴当地用电量，修建向当地民众免费提供的生活设施；通过与垃圾焚烧发电厂项目配套的本土投资企业，向附近民众提供就业岗位。这就建立起和当地民众之间的信赖关系，为眼前的事件应对和长远发展提供了必要的沟通空间。对此，ZP镇干部提道：

地占了，靠什么吃饭？给个工作，在家门口工作，当个门卫也行。解决长远问题，实在，老百姓会觉得可能是好事儿。(访谈资料：ZP镇领导干部T3-20170408)

经济补贴、岗位提供、电价补贴、设施修建等多种激励措施的运用，加之安全宣传工作的开展，ZP村村民不但同意在附近修建垃圾焚烧厂，而且对设施的态度也由反对逐渐转向支持，为事件平息和决策重启提供了重要支撑。

(5)参观疏导。为了进一步推进垃圾焚烧设施选址的重启工作，参观疏导成为区政府的策略选择。2017年2月8日，G区区长带领G区副区长、区政府办、区信访局、区城管局、区农业科技产业园管委会、LY街道、TY镇、ZP镇及相关行政村负责人，前往浙江湖州市德清县莫干山五四村垃圾资源化利用站考察其整体规划、产业发展与运营模式。2017年6月下旬，组织ZP村的30多位村民前往四川省成都祥福垃圾焚烧发电厂参观，考察垃圾焚烧发电厂的安全运营情况与环保效果，并且在地方的网络媒体上报道了参观考察的情况。垃圾焚烧发电厂的重要性得到当地民众的广泛关注和认可。

程序公示、治安维护、关系劝解、补贴激励、参观疏导等分类化策略的运用覆盖了参与抵制行为的绝大多数民众，反垃圾焚烧事件也得到了一定控制。然而，民众的行为还会依据变化的情境而在不同的行为水平之间动态切换。例如，当区政府认为事件已得到控制时，10月13日，部分初高中学生放学后围观并参与到抵制行动中，还有个别学生成为行动的主要人员。对此，区政府先前的“程序公示”策略被切换为“治安维护+关系劝解”的组合策略加以应对。

学生下课都是家长接回家的，就怕学生因为认识不足出现违法行为。一方面我们有责任教育好学生，另一方面也通过和家长深入沟通对矛盾化解起到积极作用。(访谈资料：ZP中学教师C6-20170603)

此外，垃圾焚烧设施选址附近的ZP村村民在得到补偿的情况下，因个别村民散布补偿金额低于标准的谎言，导致ZP村再次出现反对的声音，甚至有个别村民动员民众抵制。对此，关系劝解、参观疏导，并辅之以思想教育的多种举措成为基层政府应对的策略选择。

本来没事了，这个时候不得不让调解员天天家家户户地排查，一早一晚。也就是对这些人的调解工作就加大了力度，带他们看设施，给他们家人也做工作，必要的时候一对一谈话我们也做了不少。总体效果是不错的，事在人为嘛，好好跟人家说，同时补贴的规矩不能乱了套，都是和大家一样事先就定好过了。(访谈资料：ZP村村干部V-20170606)

通过对分类化策略的动态切换、组合与调适，垃圾焚烧设施选址工作最终一改以往“一闹就停”的结果，得以重启。

(三)小结

由田野调查可知，反垃圾焚烧事件的应对在主体和过程上体现出复合治理的典型特征，即党领导下的多主体合作共治和分类化的策略运用。具体来说，结构上，在基层党委的引领下，综治领导小组成立并协调联动各部门，吸纳本土企业、专家、官方媒体、地方精英，以及完成环评、稳评、可行性评估的第三方组织等多方社会力量参与其中。同时，充分发挥党员干部的先锋带动作用，分工合作，优势互补，形成“综治领导小组协调联动下的全员参与”，呈现出以党领导下的政府、市场、社会组织、专家、公众等多主体合作共治的治理结构。在行动上，运用“单位+社区”的联结机制对可能参与事件的当地民众全面覆盖，并依据人口特征、行为水平和参与诉求对民众进行分类，据此制定相应策略进行匹配。同时，依据变化中的治理情境在多策略之间进行动态切换与组合，以回应不同的抵制行为与诉求，呈现出分类策略的复合化运用特征(参见图1)。

图1 反垃圾焚烧事件的应对框架

基于田野调查的复合治理要素与机制

(一)要素：党领导下的多主体合作共治

为了实现对事件的全面准确认识，邻避效应应该被置于与环境决策相关的多元利益主体的互动过程中来讨论。不少学者借鉴西方的公众参与、风险沟通、政策网络等理论，探索本土的邻避事件应对机制。然而，要将上述理论启示转变为现实举措，就需要立足于变化中的本土应对情境，阐释其具体机制，即哪些主体，以什么样的角色和关系参与其中，并如何应对事件的发生与演化。

在本土制度情境下，作为执政党的中国共产党十分重视加强基层组织建设，发挥党组织对基层治理的引领作用。实证考察发现，党建引领不但推动政府与社会的合作，为二者的良性互动搭建桥梁，而且还有助于推动社会自治的有序发展。因此，加强党对社会的引领，理顺党与社会的关系，对于实现社会治理的现代化至关重要。本土情境下的邻避事件应对理应发挥“党建引领、政府负责、社会协同、公众参与”的结构优势，并吸纳多方社会力量参与其中，形成多主体合作共治的复合结构，为事件的复合应对提供基础。因此，在结构上，邻避事件的复合治理是以党政为主导，专家、非政府组织、公众等多方社会力量共同参与，多主体合作共治的治理结构。这种治理结构为邻避事件的应对储备了多层次的治理资源，而在多大程度上将这些治理资源转化为有效的治理策略，则成为衡量邻避事件应对效能的重要标尺。综上，结构、资源和策略构成了复合治理的基本要素，在具体治理情境中准确识别和提炼出这些要素，是有效处置突发事件的先决条件。

(二)机制：资源整合下的多策略灵活运用

中央政府对“运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”的强调，使得早期相对“有效”的体制外方式面临越发高昂的代价，拼凑应对的效果也在逐渐下降。如何在制度规范内运用相应措施治理邻避效应，成为基层治理中的重要议题。对此，依时空变化动态调整策略被认为是应对策略转型的一个方向。在对上述治理结构的分析中，由于多元主体合作共治基本格局的存在，便于整合不同层次的治理资源，形成新的治理合力以有效应对矛盾风险的产生与扩大。这些要素层面的优势反映在治理机制中，实际上体现为党建引领的刚性统一与柔性适应的结合。一方面，在所谓法治框架、正式制度和处置速度等角度，党领导下的基层治理体系能够形成有力的统一局面，及时处置突发事件；另一方面，多元主体在治理体系中的嵌入，又使得这种治理结构内蕴着丰富的策略选择。

本文的田野考察显示出，邻避事件的处置在刚性的策略运用中，“程序公示”和“治安维护”是主要的表现形式。一方面，在法治的框架下做到程序上的公平公开，保证政策实施的合法性。另一方面，当出现威胁社会稳定的非法行为时，则需要严格依据法律合理管控社会秩序，形成对非法活动的有效威慑。在柔性策略的运用中，个案中的基层政府通过多重社会角色带来的潜在社会资源，以“人情”为突破口，将基层矛盾逐渐分解，表现出较强的治理效能。基层政府以强化政策认同为目标，通过组织利益相关居民进行实地参观，不断提升政策沟通的成效以降低当地居民的风险顾虑。同时，地方政府提供了健全的补贴方案，较大程度取得了当地居民对于项目选址和建设的理解或者妥协。值得一提的是，经济层面的补贴实际上并非单一的刚性或柔性策略。地方政府依据国家规定明确补贴标准。在划定补贴标准之后，又经历着复杂的博弈过程。具体补贴金额的选择仍然是在多重治理策略的运用中得以实现的。这种根据情境任务和治理对象动态切换组合不同策略的治理机制，真正将体制内外的多种可能路径结合起来，超越了一般意义上线性的、孤立的甚至静止的回应模式，推动治理体系创造出更大的治理效能(如图2)。

图2 邻避效应的复合治理结论与进一步讨论

本文借鉴已有研究，构建出邻避效应的复合治理解释框架，即在党的领导下，多元主体形成相互合作的治理结构，并通过资源整合与策略调适实现矛盾化解。对G区的案例研究显示，结构上，综治领导小组协调联动各部门，动员整合多方社会力量参与其中，形成合作共治的结构；行动上，应对模式不再是“体制内”或“体制外”手段的二元对立，也不是由“控制”向“参与”的线性转变，而是依据参与事件民众的差异化诉求和行为，运用分类策略，并根据情境变化在多种策略间动态切换、组合与调适。从治理结果来看，该案例有效处置了围绕项目上马出现的稳定风险，重启了垃圾焚烧设施的选址工作，一改多数案例中“一闹就停”的现象。这种治理效能的根源在于党领导下的基层治理体系塑造了具有多样性和动态调适的复合治理机制。需要强调的是，不管是程序公示，抑或治安维护、关系劝解，还是参观疏导，都无一例外是矛盾发生后的被动回应行为，而非事前对风险的主动预防及化解。这种集中资源进行事后处理的方式成本高，也可能加剧事件应对的复杂性。案例中，虽然项目最终得以上马，并在群众中达成了较高的政策共识；但中间引发的大规模行政资源投入、产生的社会动员成本、造成的社会稳定压力等，使治理体系为之付出了不小代价。虽然情理法的并用为治理效能的实现提供了多种策略组合，但由于法治水平偏低，大量法治手段以外的调解策略进一步增加了治理负担。回顾这些经验得失，如何降低治理成本、提升事前预防能力应当构成危机学习的重要面向。

反思G区的邻避事件的治理过程，这一典型案例无疑为验证复合治理的有效性提供了素材。同时，个案也提供了环境冲突治理的本土经验，为拓展复合治理理论内涵提供了空间。其中，积极经验源于党领导下的多元共治结构，通过多方社会力量的整合动员、“单位+社区”联结机制对事件参与者的覆盖以及对分类策略的动态调适，可以将“刚性集中”与“柔性适应”相融合的制度优势转化为治理效能。同时，既有的复合治理也面临成本过高、前瞻性不足等问题，需要进一步创新风险的预判、控制和消解机制。总体上，本文的田野研究在以下三个方面可以进一步拓展复合治理的有关讨论。

一是治理结构与行动的复杂性和有机性。对于“复合”，已有的文献都关注到了治理环境的复杂性，以及由此带来的应对策略的多样化。实际上，复杂性本身所产生的治理需求并不止于策略体系的多样化。首先，复合治理需要多种策略有机组合，在充满不确定性的治理环境中形成有益互补，而不仅是扩大治理方式的可选项以及割裂式地回应特定问题。其次，这种组合效应在本土化的治理实践中，蕴藏着更深层次的治理逻辑，即党在基层治理体系中的领导地位及其领导方式。案例研究显示，在正式制度的意义上，党的领导通过各种制度手段和机制建设，为多元主体参与风险化解提供了平台和途径。此外，在“先锋队”的党性规范和政治要求下，充分发挥党员干部的多种角色特征(大多数党员干部既是垃圾焚烧项目的利益和风险相关者，也是参与抗议表达群众的家属)，将这种角色优势作为治理资源，同样是实现冲突化解的重要途径。这些正式和非正式的制度和机制，使得不同的治理资源得以有效地黏合起来，构成有机的治理体系。

二是治理过程中的反复性与动态适应。复合治理实践方式和理念的出现，其必要性不仅在于治理情境涉及的要素日益复杂，更在于治理过程中所体现的结构不良。真实的公共管理世界很难绝对地按照制度设计的剧本发展变化，“摁住葫芦起了瓢”常常是治理体系面临的真实困境。同时，对某种公共事务困局“对症下药”，并不意味着一劳永逸地解决问题，随着时空场景变化出现的反复和曲折，既有的策略创新仍然会面临新的考验。本文的案例研究也显示，虽然特定的治理结构孕育了丰富的“武器库”，但具体的匹配并非只是一时一景的单次且静态的博弈关系，因为在风险演化的具体场景中，会不断衍生出新的治理环境与需求。面对这种充满不确定性和复杂多变的治理任务，需要在理念上真正从过程的角度理解和创新复合治理。这意味着需要充分重视事件的动态演化，从全过程策略调适、组合与转换的意义上不断创新复合治理的体制机制。

三是基于治理效能的本土经验与理论演进。围绕治理体系与治理能力现代化的文献，在党的十八届三中全会之后，呈现出井喷式增长的趋势。其中，大量西方经典的治理理论和新的实践规范一度成为学界热词，诸如善治、多中心治理、没有政府的治理等经典概念成为解释尤其是优化中国治理的重要选择。从比较研究和经验借鉴的角度，这无疑具有明显的学术价值和实践意义。但在不同文化背景、政治传统和社会生态情境下，尤其是在当代中国发生的大量超越西学传统的治理故事面前，这套范式其实呈现出了难以避免的解释困境。中国场景下的复合治理所能提供的重要理论突破，就在于以“治理效能”为导向的治理体系与能力现代化。效能的价值基准使得治理体系和能力的现代化具备了多种可能，这种高水平的治理韧性将实践场景中多元甚至冲突的治理需求和策略予以融合，实现治理体系的创新和政策共识的凝聚。这种复合化的治理方式，不是诸如从一元到多元、从集权到分权、从人治到法治、从管制到服务等概念所能阐述的。作为一种重要的中国经验，复合治理在理论上有助于超越多种价值预设甚至话语陷阱，形成一种真正基于治理效能的体系创新和能力提升路径。

①国务院发展研究中心“中国民生调查”课题组：《中国民生满意度继续保持在较高水平——中国民生调查2019综合研究报告》，《管理世界》2019年第10期。

②参见《习近平主持召开十九届中央国家安全委员会第一次会议并发表重要讲话》，新华社，http://www.gov.cn/xinwen/2018-04/17/content_5283445.htm。

③参见《习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民网，http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html。

④Kevin J. O’Brien, Yanhua Deng ,“Preventing Protest One Person at a Time: Psychological Coercion and Relational Repression in China”,ChinaReview, Vol.17, No.2(2017), pp.179-201.

⑤Cai Y. S.,CollectiveResistanceinChina:WhyPopularProtestsSucceedorFail, California: Stanford University Press, 2010, p.25.

⑥He B., Warren M. E., “Authoritarian Deliberation: The Deliberative Turn in Chinese Political Development”,PerspectivesonPolitics, Vol.9, No.2(2011), pp.269-289.

⑦郁建兴、黄飚：《基层政府在社会抗争事件中的“摆平”策略》，《政治学研究》2016年第2期。

⑧Deng Y. H., O’ Brien, “Relational Repression in China: Using Social Ties to Demobilize Protesters”,TheChinaQuarterly, No.215(2013), pp.533-552.

⑨严燕、刘祖云：《地方政府应对“环境冲突”的现实策略及其路径选择》，《中共天津市委党校学报》2016年第1期。

⑩田先红：《从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架》，《开放时代》2010年第6期。