《突发事件应对法》的立法不足与完善

魏 静

(中共闽清县委党校，福建 福州 350800)

作为应急管理领域基本法的《突发事件应对法》自2007年实施以来，在应对各类突发事件中发挥了一定的作用，但从近年来的实际适用效果尤其是应对2020年以来的新冠肺炎疫情来看，其遂暴露出立法上的短板和不足。因此，探讨《突发事件应对法》的立法完善空间并提出相应修改建议，当属优化国家应急管理法律体系的应有之义。

一、《突发事件应对法》的立法及修订背景

我国自20世纪末把灾害防治纳入立法规划以来，制定了一系列特定灾害领域的单行立法，遵循的是根据事件类型进行划分的“一事一法”模式，但却始终缺乏一部能统一协调各类专门领域的应急管理“龙头法”。2003年“非典”疫情的爆发，让当时我国应急管理体制立法分散、实践中跨部门综合协调能力不足的短板暴露无疑。为了回应在应对“非典”过程中的立法、修法需要，先是于2004年的修宪中把“戒严制度”修改成了“紧急状态制度”，后又把“紧急状态法”的制定提上了全国人大常委会当年的立法日程。但随着起草研究工作的深入，立法机关认为相比起构建紧急状态法制，眼下我国在应急领域面临的主要问题应该是规制好常规突发事件的处理。因为尚未达到需要宣告紧急状态程度的突发事件，其处理同样需要获得法律上的根据，而此类常规突发事件相对来说占了绝大多数。为了更有效地配置立法资源，立法应该首先着眼于最急迫的现实需要，[1]因此起草立法机关便将重心偏向了调整常规突发事件的应对，进而把“紧急状态法”更名为“突发事件应对法”，在之后出台的正式稿中也只保留了一个和紧急状态相关的衔接条款(即第69条)。

自2007年11月1日起正式施行的《突发事件应对法》，针对各种突发事件的处理工作制定了相对全面、具体的法律依据，其所构建的突发事件应对体系主要包含有预防和应急准备、监测和预警、应急处置和救援以及恢复和重建等几部分内容，标志着我国应急法律制度实现了从“一事一法”分散应急向跨灾种综合应对的转变，对于有效提升全社会应对突发事件的能力具有重要意义。但在施行实践中，尤其是从这些年我国发生的多次重大突发事件的适用效果来看，也折射出该法本身的一些瑕疵和不足。在此次新冠疫情大考下，其作为应急管理领域的基本法更是受到了集中检验，并引发了广泛的关注和讨论。为应对新形势的挑战与冲击，进一步完善我国应急管理体系，全国人大已将该法的修改任务正式提上了日程。因此，反思《突发事件应对法》的立法问题，可为应对今后可能出现的新挑战预先做好制度准备。

二、《突发事件应对法》立法上的不足

(一)对公民权利的保护不足

在应对突发事件时，政府往往会依据现行立法为其设定的行政应急权而采取一系列应急措施，以保证尽快、有效地减轻突发事件对国家和社会可能造成的不良影响。行政应急权力的行使，不可避免地会致使私权受到一定程度的限制，甚至是侵害。如在之前的疫情防控中，某些地方政府所采取的应急措施便出现了像“禁止人员进入特定辖区”“擅自设卡封村封路”“进门砸麻将桌”等“硬核”行为。这些行为超越了公权力的必要限度，侵犯了公民的生存权、人身自由权、人格尊严等基本权利。虽然某些地方政府采取这些措施的出发点是为了防止疫情扩散，但包括疫情防控在内的任何应急状态，都并不必然意味着要抛弃法治。尽管应急状态是作为社会常态的一种特殊情形，可也不该变成法治的真空地带。[2]

《突发事件应对法》中对保护公民权利作出规定的条款严格意义上来说只有第11条(比例原则)和第12条(征收、征用补偿条款)。比例原则作为行政法的基本原则，实践中限权规范过于抽象，不具有较强的可执行性。而第12条一定程度上可以说是《宪法》第13条征收、征用补偿条款的复述。可见《突发事件应对法》在公民权利保障条款上存在不足之处：一是没有明确权利受限的范围、程度、方式和期限等。在应急处置时，公权力的扩张难免导致私权受限，但有些公民基本权利即使在应急状态下也不应被限缩。二是针对公民权利的救济规定不完备。为应对突发事件，政府所采取的各类行政应急措施有时难免会简化程序或是超出必要限度，对公民权利造成的侵害较于以往也可能更加严重。而该法只在第12条规定了政府为应对突发事件而征用公民财产，在被征用财产毁损灭失后公民拥有补偿权，可见针对公民权利救济的规定还不够细致完善。

(二)应急预案的有关规定不够完善

在我国由“一案三制”(即应急预案和应急法制、体制、机制)所构成的应急管理体系中，应急预案的地位可以说是举足轻重、不容忽视。科学有效的应急预案可以作为行政机关在应急处置中制定具体行动方案的依据，有助于提升其应对危机的能力。但在实践当中，现行部分应急预案的实施效果却不尽如人意，大多流于形式，照搬照抄现象较为突出。目前《突发事件应对法》中有关应急预案的规则还有待完善，不足主要体现在以下两个方面：

一是忽视了预先的风险评估在制定应急预案过程中能起到的考量作用。《突发事件应对法》中有关风险评估的规定过于单薄，并且错误地将其放置在应急预案制度之后。现行预案往往脱离实际，不能很好地发挥其预防、减少突发事件所带来的损失的效用，一个很重要的原因便是风险评估和预案编制的逻辑关系存在混乱，即编制应急预案时并没有将风险评估视为关键的前置步骤，从而忽视了评估结果的重要考量作用。二是《突发事件应对法》中缺乏应急预案演练制度的相关规定。应急预案的事先演练能够帮助相关部门和人员在实操中进一步熟悉应对措施，明确各自职责，也有助于判断应急预案在“落地”之后是否存在问题，是否需要进行适时的修订。

(三)紧急状态立法缺位

《突发事件应对法》本质上是为了应对常规突发事件，其中规定了当发生难以处置的特别重大突发事件时，由全国人大常委会或者国务院根据宪法与其他法律规定的权限和程序来决定是否有必要宣布紧急状态。随着“紧急状态法”的夭折，使得宪法上尽管已经有紧急状态的相关条款，但因为规定得过于粗泛概括，尚缺乏一整套可供操作的完整制度体系，从而让宪法紧急状态长时间内被束之高阁，也对国家依法宣告紧急状态产生了制约。

在新冠肺炎疫情防控中，我国多地启动了一级响应，甚至宣布进入语境上更为严峻的“战时状态”。理论上看已经满足可以宣告紧急状态的情势需要，但因为紧急状态的立法缺位问题，使得我国一直没有宣布进入紧急状态(实际上就算宣布也将面临无法可依的困境)。可以说此次疫情将当年“非典”之后未能完全解决的遗留问题再一次摆在了我们面前，促使理论界对我国紧急状态法制的重新反思，进而更加深刻地认识到了弥补紧急状态立法缺位问题的紧迫性。

三、《突发事件应对法》的立法完善建议

针对《突发事件应对法》立法上所暴露的不足，应抓住此次修改契机，完善相关制度规定，以加快推进我国应急法律体系的健全。

(一)加强对公民权利的保障

在非常状态下，不仅要让公权力在适宜的限度内延伸以更好地集中资源应对危机，还要保证私权在适度受约束的同时不会被过度克减，即要明确好应急处置中公权和私权新的边界。[3](P9)为应对突发事件，公权力扩张使公民权利受到一定程度的限制是符合宪法规定的，但只有把握好限制的“度”，同时加强对“扩张”的程序性控制，才能协调好行使行政应急权和保障公民权利之间的矛盾。笔者建议，修法可从以下三个方面入手：

一是要明确公权力限制私权利的边界、限度和手段。立法机关可借鉴《公民权利和政治权利国际公约》中的最低人权标准，确立最低权利保障思维，设定应急状态下公民权利克减的底限，如生命权、人格权等基本权利作为人生存和行使其他权利的本源和基础，应该受到重点保护，即使在应急处置中也不能被克减。二是要细化行政紧急权力行使的程序性规定，规制其运行，加强对权力滥用的监督并进一步完善追责机制。三是要健全应急情形下对公民权利的救济制度，实现对公民权利更有效的保护。

(二)完善应急预案的有关规定

建议在《突发事件应对法》的修改中应进一步厘清应急预案的法律性质，细化其制定的依据和程序，完善其关于如何公布、如何实施、如何根据实际需要进行适时调整等一系列规定，以增强应急预案的可行性和适用性。尤其是应遵循风险评估在前、预案编制在后的原则，将风险评估结果视作制定、修正应急预案的重要参考要素。依靠风险评估的动态特性来弥补应急预案的规定有时过于原则僵化、脱离实际、针对性不强的缺陷。还可借鉴英美等国的做法，在编制应急预案的时候尽可能多地预想出会出现的情况，并尽量细化对应急状态下风险状况的全局性描写和场景性描写，[4]以此缓解预案和现实危机形态脱节的问题。此外还应在《突发事件应对法》中补充应急预案的演练机制，通过实操来检验应急预案的适用效果。演练中一旦发现预案存在的问题与缺陷，应及时予以修正，并做好详细记录报有关部门备查，以进一步提升应急预案的可操作性和科学性。

(三)弥补紧急状态的立法缺位问题

近年来的风险防控一直强调要坚持底线思维，故而为那些发生概率偏低、危害却极大的非常规突发事件预先设计好相对完善的制度体系和措施储备也变得十分重要。《突发事件应对法》的调整对象主要是常规突发事件，在应对那些达到紧急状态程度的非常规突发事件时，也许会面临心有余而力不足的困境。因此从健全我国应急管理法律体系的整体考虑，应尽快弥补紧急状态立法缺位的问题，以期为破坏正常社会秩序的极端危机留足制度设计。

在《突发事件应对法》的修改中弥补紧急状态的立法缺位问题有两种模式可供参考：一是借鉴如美国、俄罗斯等国的“分别立法模式”，在修改现行《突发事件应对法》的同时，另行制定一部专门的《紧急状态法》，为宪法上的紧急状态制度建立具体的执行机制。前者主要立足于调整常规突发事件，后者则用于规制非常规突发事件的应对问题。二是借鉴如日本、澳大利亚等国的“合并立法模式”，即可以考虑基于《突发事件应对法》的第69条加紧完善紧急状态有关机制。可制定专章就紧急状态的进入、应对措施、解除等问题建立一整套可供操作的制度体系，并且要能与宪法中有关紧急状态的规定紧密衔接，确保不再让宪法上紧急状态制度的实施失去依托。