大学生创业视角下的税收政策——以广东省为例

周 群，姚晓敏

（广州华商学院，广州 511300）

据国家统计局权威发布，2022年高校毕业生人数高达1 076万，创造历史新高。日渐庞大的大学生待就业群体与经济下行压力间的矛盾日益严重，就业难、创业难问题凸显。从世界经济发展的历程来看，创业对于促进经济增长、缓解就业压力和维护社会稳定有着不可替代的作用。近期，广东省制定了《2022年广东省高校毕业生就业创业十大行动方案》，积极拓展政策性岗位，进一步促进大学人员就业创业。据统计，广东省2022年高校毕业生人数约有71.3万人，相较2021年增加了7.1万人，加上外省求职人员和回国求职的留学生，在广东省求职的人员累计将超过90万人。在此背景下，创业不仅可以对求职的毕业生进行分流，也可以在一定程度上缓解就业压力。广东省在科技、信息、人才、资源等方面都占有优势。作为经济发达大省，广东省大学生创业群体的整体实力和素质都较高，但据权威数据统计，广东省大学生的创业率并不高，成功率也较低。究其原因，主要是政府对于大学生创业的扶持力度不足，无论从资金还是税收政策上。通过研究《2022年广东省促进创业就业税费优惠政策指引》并结合目前大学生创业现状，以发放问卷的形式调查在校大学生情况，分析现有税收政策的不足，并提出完善的建议。这对提高大学生创业率及成功率、更有效地促进大学生创业就业具有十分重要的意义。

一、大学生创业现状及必要性分析

（一）大学生创业现状

从表1数据可以看出，近13年来，本科毕业生的自主创业比例从2009届最低的0.6%一路上涨，最高峰出现在2015届和2016届，自主创业比例均达到2.1%，但却在之后逐年下跌，2021届跌至1.2%。以创业带动就业是国家的一个既定方针。然而现实情况是，发达国家、就业政策环境比较好的国家创业率大概能达到20%—30%，而我国的创业率仅为1%—2%，还是存在一定差距的。

表1 历届高校毕业生自主创业比例及增长率

根据麦可思调查研究显示：（1）2021届有1.2%的大学生在毕业后选择自主创业，并且大多集中在教育领域（占创业总人数的20.9%）。（2）自主创业群体的月收入水平较高且从业幸福感较强。2021届选择创业的大学生平均月入6 226元，就业满意度80%，均高于选择受雇工作的大学生（平均月入5 833元，就业满意度74%）。（3）大学生创业比例与毕业时间呈正相关。2016届本科毕业生在毕业半年时的自主创业比例为2.1%，到毕业三年后达到3.6%，毕业五年后自主创业比例进一步上升到3.9%。

这些数据表明，大学生毕业就创业的比率较低，成功的概率也比较低。创业并不是一蹴而就的，而是需要整合各方面的资源，包括人脉、资金、能力等。而这些都是需要时间积累的，一般毕业后3—5年创业的比率和成功的概率都能有所提高。

（二）鼓励大学生创业的必要性

1.高校毕业生就业形势严峻

2017—2022年高校毕业生人数由795万人增长到1 076万人（见表2）。

表2 2017—2022年高校毕业生人数与城镇新增就业人数 （单位：万人）

从以上数据可以看出，一方面，受2019年末至2020年初新型冠状肺炎病毒影响，2021年城镇新增就业人数开始增加；另一方面，高校毕业人数一直呈稳定增长趋势，并且历年的增长率都明显超过城镇新增就业人数增长率，可见我国高校毕业生的就业形势严峻。

2.大学生创业需要税收政策的支持

通过发放问卷的形式对在校学生进行调查，总计发放300份问卷，回收172份。调查结果显示，（1）31.4%的学生有创业的想法，55.23%的学生“偶尔关注”创业政策；（2）44.77%的学生认为政府政策支持力度是影响大学生创业成功的主要因素之一，65.7%的学生认为政府对大学生创业扶持最重要的是政策支持。从以上数据可以看出，一方面大部分学生对于创业政策不是很了解；而另一方面大学生普遍认为政策支持很重要，是创业成功的关键因素之一。

针对大学生创业，到目前为止我国已经颁布多项文件。随着鼓励大学生创业的政策日渐成熟和完善，大学生的观念也在逐渐转变，尝试将创业当做一种新的职业选择。但是，由于大学生自身及创业环境影响，我国的创业率和创业成功率一直较低，与发达国家还存在一定差距。因此，大学生创业需要税收政策的扶持。

二、现行大学生创业的税收政策分析

（一）广东省扶持大学生创业的税收政策

近期，广东省税务局发布了《2022年广东省促进创业就业税费优惠政策指引》。该文件主要包括三部分内容：一是鼓励高校毕业生自主创业；二是鼓励企业吸纳高校毕业生；三是鼓励社会支持高校毕业生创新创业。本文在此基础上对广东省大学生创业及相关的税收优惠政策进行归纳、整理，见图1和图2。

图1 专门针对大学生创业的税收优惠政策

图2 其他与大学生创业相关的税收优惠政策

（二）对广东省扶持大学生创业税收政策的分析

1.大学生创业税收政策具有临时性。

目前我国针对创新创业的税收政策主要以通知的形式下发，且出自不同的主管部门。立法层次不高，明显缺乏系统性和规范性，并且政策都倾向于创业初期，缺乏对促进大学生创业的长效机制。具体表现为以下两个方面。

一方面，大学生创业从开始做市场调研、确定商业方案、集资、组建创业团队到开发新产品、发展销售渠道，再到规模化生产，创业时间跨度远远不止3年。而现行创业税收政策，如《财政部税务总局关于明确增值税小规模纳税人免征增值税政策的公告》（2021年第11号）、《国家税务总局关于小规模纳税人免征增值税征管问题的公告》（2021年第5号），其有效执行期限不到2年。这种税收政策并没有考虑创业的时间跨度，具有临时性。究其原因，还是在于我国制定这些政策的主要目的是通过创业解决就业问题，不具系统性和规范性。

另一方面，根据《财政部税务总局人力资源社会保障部国务院扶贫办关于进一步支持和促进重点群体创业就业有关税收政策的通知》（财税〔2019〕22号）关于享受税收优惠的时间规定：毕业年度是指毕业所在自然年，即1月1日至12月31日（财税〔2019〕22号）。实际上，大学生毕业半年内首次创业一般很难成功。根据麦可思研究报告显示，自主创业群体在毕业3年内有超过半数退出创业。而再次创业一般在3年之后，所以就不能享受此项税收优惠政策了。因此，我国针对大学生创业的税收政策更多的表现为临时性，缺乏对大学生群体的整体规划和前瞻设计。

2.大学生创业税收政策优惠力度有待加强

现行以普惠为主的税收政策并不能满足大学生创业的特殊需求。例如，目前我国专门针对大学生创业的税收政策有且仅有一项，即《财政部税务总局人力资源社会保障部国务院扶贫办关于进一步支持和促进重点群体创业就业有关税收政策的通知》（财税〔2019〕22号）。而这一政策规定按每户每年14 400元为限额次扣减其当年实际应缴纳的各项税费，每月仅可扣除1 200元税费；与此同时，根据《财政部税务总局关于明确增值税小规模纳税人免征增值税政策的公告》（2021年第11号）、《国家税务总局关于小规模纳税人免征增值税征管问题的公告》（2021年第5号）规定，月销售额15万元按照3%的税率计算，每个月免征增值税额为4 500元。从以上可以看出，针对大学生创业的税收优惠力度不及普惠的税收政策，大学生创业税收政策优惠力度有待加强。

3.鼓励大学生创业的引导性税收政策存在空白

鼓励大学生创业需要良好的社会环境，而良好的社会环境离不开社会制度的建设。在创业的整个过程中都需要建立与之相应的配套政策。根据三螺旋理论，大学、企业和政府既是相互独立的个体，又能相互促进，呈现出螺旋上升推进创新活动的发展。因此，创业初期应该通过大学创新创业教育培养学生创业的兴趣和能力，创业中期依靠制度解决创业资金问题，创业后期解决企业持续经营问题。然而，现行税收政策中并没有相关规定。

首先，现行税收政策对大学生创新创业教育的支持存在不足。仅有一条针对孵化中心的税收优惠，并且只针对国家级、省级大学科技园。

其次，缺乏大学生创业资金引导的税收政策。目前我国针对大学生创业资金支持方面的税收政策还不够完善，虽然我国部分发达地区设立了大学生创业专项基金，但是申请条件都比较严格，只有极少数大学生创业者有机会申请得到。另外，创业基金受限于地方财政，往往规模都不大，因此大学生创业者申请到的金额也非常有限。

最后，根据《财政部税务总局人力资源社会保障部国务院扶贫办关于进一步支持和促进重点群体创业就业有关税收政策的通知》（财税〔2019〕22号）第2条、第4条、第5条，《国家税务总局人力资源社会保障部国务院扶贫办教育部关于实施支持和促进重点群体创业就业有关税收政策具体操作问题的公告》（2019年第10号），《财政部税务总局人力资源社会保障部国家乡村振兴局关于延长部分扶贫税收优惠政策执行期限的公告》（2021年第18号）中的规定，自2019年1月1日至2025年12月31日，企业招用建档立卡贫困人口，以及在人力资源社会保障部门公共就业服务机构登记失业半年以上且持《就业创业证》或《就业失业登记证》（注明“企业吸纳税收政策”）的人员，与其签订1年以上期限劳动合同并依法缴纳社会保险费的，自签订劳动合同并缴纳社会保险当月起，在3年内按实际招用人数予以7 800元定额依次扣减增值税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加和企业所得税优惠。此项政策意在鼓励企业吸纳高校毕业生，但是，一方面针对应届毕业的《就业创业证》，普通（民营）企业根本不作要求，一般只有国企或事业单位才会提出要求，政策的执行范围较窄，落实不到位；另一方面，某些企业为了减少税收负担，强制要求高校毕业生办理《就业创业证》，有恶意逃税之嫌，这条政策反而成为了“税收漏洞”。

三、进一步完善广东省支持大学生创业税收政策的建议

（一）延长大学生创业扶持期

促进大学生创业是一项长期工作，必须建立一套促进大学生创业的长效机制。

1.尽量延长优惠政策的扶持年限。由于大学生创业前两年一般处于亏损状态，根本享受不到相关的优惠政策，所以建议将《财政部税务总局人力资源社会保障部国务院扶贫办关于进一步支持和促进重点群体创业就业有关税收政策的通知》（财税〔2019〕22号）中大学生创业扶持期延长3—5年；如果是研究生毕业创业，可以考虑直接以年龄（例如，35岁以下都可享受优惠政策）为限进行创业扶持。

2.除了在创业期给创业企业提供长期的优惠政策，还要完善创业失败、医疗、养老等方面的保障制度，以解决创业者的后顾之忧。

3.提高立法层次。以立法的形式建立完善的鼓励创新创业税收政策的法律体系，以促进我国创业税收优惠政策的完整性和系统性。同时，加强各级政府及各主管部门间的沟通与协作，确保各项政策得到有效落实。

（二）加强大学生创业税收优惠力度

推动大学生创新创业，不仅可以减轻就业压力和维护社会稳定，也是富民之道、强国之策。为进一步加强大学生税收优惠力度，提出如下建议。

1.针对增值税、城市维护建设税、教育费附加等税种加大抵扣额度。为进一步鼓励大学生创业就业，作为唯一针对大学生创业的税收优惠政策——《财政部税务总局人力资源社会保障部国务院扶贫办关于进一步支持和促进重点群体创业就业有关税收政策的通知》（财税〔2019〕22号），税收优惠力度应该以不低于普惠税收优惠为宜。因此，应在现有“按每户每年14 400元为限额次扣减其当年实际应缴纳的各项税费”的基础上进一步提高优惠力度，与目前的普惠税收优惠政策《财政部税务总局关于明确增值税小规模纳税人免征增值税政策的公告》（2021年第11号）、《国家税务总局关于小规模纳税人免征增值税征管问题的公告》（2021年第5号）互为补充。

2.针对企业所得税，一是扩大税收优惠范围，凡是高校毕业生创办的企业都应纳入税收优惠的范围，尽可能减少大学生创业企业享受税收优惠的附加条件；二是实行差别税率、低税率，针对《财政部税务总局关于实施小微企业和个体工商户所得税优惠政策的公告》（2021年第12号）、《国家税务总局关于落实支持小型微利企业和个体工商户发展所得税优惠政策有关事项的公告》（2021年第8号）、《财政部税务总局关于进一步实施小微企业所得税优惠政策的公告》（2022年第13号）、《国家税务总局关于小型微利企业所得税优惠政策征管问题的公告》（2022年第5号）中的优惠政策，对于大学生创业企业，在第一个3年免征所得税，第二个3年减半征收所得税。三是允许大学生创业企业把研发阶段的亏损在未来几年内冲抵以后年度应纳税额[5]。

3.针对个人所得税。对创业企业中的个人由于技术转让而获取的收入实行减征或免征个人所得税；对创业大学生以科学技术、专利技术入股而获取的奖金、利息股息红利等，也可以实行减征或者免征。

（三）增加创业教育及大学生创业资金引导的税收政策

1.针对创新创业教育。针对《财政部税务总局科技部教育部关于科技企业孵化器大学科技园和众创空间税收政策的通知》（财税〔2018〕120号）中规定享受税收优惠的主体为国家级、省级大学科技园，笔者建议扩大税收优惠的范围，放宽享受税收优惠的条件，让更多的大学孵化中心能够享受到税收优惠，切实做到“大众创业、万众创新”。

2.针对大学生创业资金问题。首先，加大地方财政设立创业基金的力度，提高创业基金的额度；同时，放宽创业基金的申请条件，特别是家庭经济困难的大学生创业者。其次，借鉴国外经验，利用政府公信力为满足资格的大学生进行抵押贷款；同时，延长还款期限，减轻大学生创业时因为担心资金问题而创业失败的焦虑。

3.针对企业招用持《就业创业证》的高校毕业生就可享受税收减免这一优惠，建议将这项政策的范围限定为大学生创业企业。这样既可以促进大学生创业带动就业，又可以进一步减轻大学生创业企业的负担，可谓两全其美。