购买兽医社会化服务的实践与思考

文│刘文（湖北省江陵县农业农村局）

周芳 黄芳 彭勇刚（湖北省江陵县畜牧兽医技术服务中心）

刘武（荆州市沙市区岑河镇农技推广服务中心）

兽医工作事关公共卫生安全、养殖业生产安全、动物产品质量安全和生态安全，是政府社会管理和公共服务的重要职责，也是农业农村工作的重要内容。兽医社会化服务是公共服务的重要组成部分，是提高我国兽医工作整体水平、构建现代化兽医卫生治理体系的基础。近年来，各地畜牧兽医部门不断探索了一些兽医社会化服务模式，取得了积极成效，但仍存在覆盖不全面、服务不专业、机制不完善等问题。

为创新和完善公共服务供给模式，湖北省江陵县从2016年开始，先后在病死畜禽无害化收集和处理、动物疫病监测采样、兽医实验室检测、兽医医疗废物无害化处理、产地检疫临栏检查等5个方面尝试了购买服务。购买兽医社会化服务实践过程中积累了经验做法，同时发现在主体、内容、制度及标准、绩效管理方面存在一些问题。笔者以购买动物疫病监测采样服务为例，分析了存在的问题，提出了健全服务制度、强化服务目录管理、制定服务价格指导标准、建立绩效管理机制的建议，以期对推动和规范兽医社会化服务有一定的借鉴作用。

一、购买服务的做法

购买服务分为五个阶段：

第一阶段为准备阶段。首先是确定服务内容能否购买。政府购买服务是由各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担。为防止出现政府购买服务内容泛化现象，《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号）列出了“负面清单”，明确6类事项不得作为政府购买服务内容。政府购买服务的具体范围和内容实行指导性目录管理，由省级财政部门制定本级政府购买服务指导性目录，各部门在本级指导性目录范围内编制本部门政府购买服务指导性目录。经查询湖北省人民政府办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务实施意见（试行）的通知》（鄂政办发〔2014〕1号）、《湖北省2018年政府购买服务指导性目录》（鄂财综发〔2018〕5号）文件，农产品质量安全监测服务、农民种养技能培训、农业公益性服务、农业社会化服务（含“养殖场户强制免疫”等）等已经纳入政府购买服务指导性目录。

第二阶段为采购计划编制阶段。首先，根据当年动物疫病监测工作方案，确定需要采样的种类和数量，例如动物免疫抗体和布病净化监测血清样品、动物疫病监测组织样品及环境样品、动物血吸虫病检测粪便等样品数量；其次，测算采样服务报酬。对兽医社会化服务项目有服务标准的，按照标准进行测算，在购买动物疫病采样服务中，借鉴了《南京市动物重大疫病防控专项资金管理办法》（宁财规〔2016〕16号）“禽类10元/只、猪或羊30元/头、牛50元/头”的标准进行了测算；对没有服务标准的产地检疫、临栏检查等项目，按照完成工作需要的人力、时间、交通等其他支出费用予以测算。最后，采购计划报批。将拟定的政府购买兽医社会化服务计划报所在地政府采购主管部门审批，批复采购方式为竞争性磋商。

第三阶段为采购实施阶段。采购活动按照发布竞争性磋商公告、磋商小组评审并推荐成交候选供应商、公告成交结果、接受质疑、发出成交通知书、签订采购合同等程序进行。

第四阶段为服务实施阶段。为提高兽医社会化服务的效率和质量，服务实施阶段采取了任务清单、过程监管和结果验收的方法。首先，购买方根据监测工作安排，提前2天向成交供应商下达《采样通知单》，告知被采样对象（养殖场、屠宰场及病死畜禽无害化处理场等）、样品种类及数量、任务完成时间等事项。成交供应商根据《采样通知单》进行采样并填写《采样登记表》，工作结束后上交《采样登记表》。其次，实行过程监管。购买方安排人员对每次采样过程实行全程监督，重点监督样品的来源和真实性、技术操作规范执行情况、工作作风和服务态度等。双方在《过程监管情况表》上签字确认，监管结果作为服务质量考核和扣减服务报酬的依据。最后，进行样品验收。成交供应商上交样品时，购买方检查样品种类、数量和采样信息填写情况。《采样登记表》和样品不符合技术要求的，由成交供应商重新填写和采集，检查合格的，双方在《样品接受单》上签字确认。《样品接受单》作为购买服务实际工作量完成情况及服务报酬兑现的依据。

第五阶段为兑现服务报酬阶段。服务活动结束后，购买方根据《样品接受单》统计任务完成数量，结合过程监管情况，按照采购合同约定兑现服务报酬。

二、购买服务的思考

1.购买服务的主体。政府购买服务的主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位，公益一类、暂未分类的事业单位均不属于政府购买服务的购买主体。李昂等研究结果表明，政府购买服务的购买主体为县级兽医主管部门、动物卫生监督机构、乡镇政府或乡镇动物防疫检疫站等。2018年新一轮机构改革后，大多数地方撤销畜牧兽医局，行政管理职能归并到农业农村主管部门，负责组织实施畜牧兽医规划，负责组织实施动物防疫检疫；动物卫生监督、动物疫病预防控制等机构不再具备行政管理职能，定性为公益一类事业单位，为动物防疫、动物卫生监督工作的具体实施单位，不能作为政府购买服务的购买主体和承接主体。因此，现有的政府部门职能定位和管理制度对兽医社会化服务的发展有所制约。

2.购买服务的内容。随着社会经济和畜牧业的快速发展，人民群众越来越关注食品安全、公共卫生安全，从养殖到屠宰各个环节都迫切需要高质量、多层次、多样化的兽医服务。政府购买兽医社会化服务，不能将本该由自己直接履职的事务通过政府购买服务外包出去，需要厘清服务内涵，解决“买什么”“什么不能买”等问题。《农业部关于推进兽医社会化服务发展的指导意见》提出，要聚焦服务需求，拓展服务内容，要鼓励社会力量参与检疫技术性辅助工作和小型屠宰场点肉品品质检验、病死畜禽和废弃兽药无害化处理以及兽医继续教育、咨询论证等多种兽医服务。天津、浙江等地将动物重大疫病和主要病虫害监测预警与防控辅助性工作、畜产品质量安全检测、动物防疫服务（强制免疫、疫情监测和报告，监测采样、协助应急处置等工作）、病死畜禽收集处置服务等纳入政府购买服务指导性目录，解决了购买内容泛化等问题。

3.服务价格和标准。《动物及动物产品检验收费标准》规定了血清学、分子生物学检验收费标准，南京市明确了动物疫病采样补助，值得各地参考借鉴。但兽医社会化服务内容众多，而明确服务价格的项目太少，购买服务定价的随意性较大。动物疫病监测采样、产地检疫临床检查等兽医社会化服务专业技术性很强，对人员、方法和技术都有特定要求，部分兽医社会化服务有技术标准，大多数项目没有技术标准。

4.服务绩效评价。兽医公共服务虽然由社会化组织承接，但监管责任没有发生变化，购买主体应当结合契约化服务权责清晰、结果导向、灵活高效的特点，加强服务项目履约管理，及时掌握实施进度和绩效目标实现情况，确保政府购买服务“买得值”。目前，政府购买兽医社会化服务绩效评估机制不完善以至于无法做出评判,一定程度上阻碍了该政策的发展。

三、建议

1.健全购买兽医社会化服务制度。一是完善相关制度。原农业部出台了《关于推进兽医社会化服务发展的指导意见》《关于加快发展农业社会化服务的指导意见》等文件，但是缺乏相关配套性文件，需要健全服务质量标准、项目定价、服务监管、信用制度、绩效评价等管理制度，引导兽医社会化服务有序、规范发展，不断丰富、完善发展兽医社会化服务的法律制度和政策措施。二是将购买兽医社会化服务经费调整到兽医主管部门预算。鉴于动物卫生监督、动物疫病预防控制等机构需要购买社会化服务又不能作为购买主体的问题，按照事权与财权相匹配、政府采购计划“应编尽编”和“应采尽采”的原则，由动物卫生监督、动物疫病预防控制等单位根据工作需要拟定购买兽医社会化服务计划，兽医主管部门负责将经费纳入本机关部门预算，负责实施政府采购和资金拨付工作，动物卫生监督、动物疫病预防控制等单位负责过程监管、绩效评价等工作。

2.强化兽医社会化服务目录管理。兽医社会化服务领域广、项目多、政策性强，需要制定兽医社会化服务指导目录，解决了“什么能买”“买什么”的问题。为确保政府购买服务顺利实施，要立足维护“四个安全”兽医工作定位，不断拓展兽医社会化服务领域，国家层面制定购买兽医社会化服务指导性目录，省级层面结合当地实际进一步细化指导性目录并建立动态调整机制。

3.制定服务价格指导标准。服务价格关系到政府购买服务是否“买得值”的问题，关系到承接主体参与的积极性和服务质量。新冠疫情发生后，各地及时制定了新冠病毒核酸检测费收费标准，并及时进行了调整。农业农村主管部门应当借鉴卫生健康部门的做法，结合业务活动成本、管理费用和税费等，合理界定成本，制定《政府购买兽医社会化服务价格目录》，并根据经济社会发展水平、市场价格及消费水平变动情况适时调整，为购买服务提供一个参照标准，提高财政资金使用效益，减少政府购买服务价格随意性行为。

4.建立绩效管理机制。目前，政府购买服务绩效管理工作普遍较为薄弱，购买主体应当开展事前绩效评估，定期开展绩效评价，加强评价结果运用，着力解决好“买得值”的问题，不断提高政府购买服务的质量和效益。