城乡建设用地增减挂钩项目实施探讨——以宝鸡市香泉镇项目为例

吉亚飞

（陕西省土地工程建设集团有限责任公司，陕西西安 710075）

耕地是社会稳定的基础，坚守18亿亩耕地红线具有十分重大的意义，城乡建设用地增减挂钩项目能增加有效耕地面积，对国家的粮食安全、社会稳定具有保障作用[1-3]。城乡建设用地增减挂钩政策的实施是为了促进节约集约用地、统筹城乡发展和改善农村生产生活条件，通过土地整治等工程手段、旧宅基地腾退等措施，在保证区域内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积、提高耕地质量、节约集约建设用地、改善农民居住环境、提高农民生活质量、促进土地资源的高效和可持续利用的目标[4-6]。通过开展增减挂钩项目，充分发挥国土资源政策对地方经济发展及扶贫开发的支持促进作用[7-8]。增减挂钩项目的实施，对城镇化进程有明显的促进作用，可有效改善拆旧区农村生产生活条件，推动农村城镇化大发展，落实国家乡村振兴战略，有利于改善农村居住环境、农村基础设施建设和交通条件等[9-10]。本文以宝鸡市陈仓区香泉镇增减挂钩项目为例，对项目区土地利用现状、拆旧区复垦条件、拆旧区复垦潜力、复垦后经济效益进行了分析。该项目通过对旧宅基地复垦，形成了“田成片、路配套”的农田结构，改良了开垦地块的生态环境，营造了优良的区域环境。

1 项目区概况

香泉镇地处宝鸡市陈仓区西部山区，地理坐标介于东经 106°39′26″～106°52′06″、北纬 34°24′57″～34°40′40″之间。项目区地处中国西北内陆，地形地貌为陇山山系关山余脉深山区丘陵沟壑地带，海拔在850～1 850m之间，属南暖温带半湿润季风气候，年平均日照时数2 000 h，年平均气温10℃，年降水量600～650mm，全年无霜期 180～250 d，土壤 pH 值为7。截至2019年末，项目区辖15个行政村、64个村民小组，共3 029户、12 056人。全镇农民人均纯收入3 155元。全镇大家畜存栏2 753头、猪3 997头、羊1 214只、家禽41 400只，私营和个体工商户共378户，从业人员1 102人。本文按照“整村推进、尊重民意、符合规划、规模控制”原则，通过对农村建设用地潜力的调查，结合各镇实际情况，确定陈仓区香泉镇麻池村、康家沟村、七一村、陈家沟村、刘家沟村、孙家村、各河口村、硖里村、三泉村的78个地块作为拆旧区，涉及12个行政村，共58.67 hm2。

2 拆旧区土地利用现状

项目区总面积58.67 hm2，由78个拆旧地块构成，涉及搬迁群众896户、2 297人。拆旧地块分布相对零散，拆旧区住宅多为土木结构，旧宅建筑为土坯外墙，已严重风化，建筑质量差，住宅结构不合理，实用性差。同时，宅基地周边附属设施占地面积较大，拆旧区土地资源利用粗放，严重影响村庄整体面貌。公建配套设施不足，村级小学、党员活动室建筑质量较差，村内缺乏文化站、休闲广场等公共基础设施。道路交通条件差，部分路面尚未硬化，遇雨雪天气道路泥泞不堪，道路两侧杂乱，环境较差。当地居民在搬迁后已得到政府妥善安置，拆除废弃房屋后住房有保障。根据2018年陈仓区土地变更调查成果和现场核查确认，本次城乡建设用地增减挂钩项目拆旧区所涉及的相邻镇、村土地权属界址清楚；拆旧地块权属为集体所有，集体建设用地所有权归各村集体经济组织所有，四至清楚，无争议。

3 拆旧区复垦条件

在对拆旧区进行复垦时，针对拆旧地块实际情况进行适宜性分析，使得项目区内土地利用结构更加合理。

3.1 拆旧区工程施工条件

拆旧区建设用地复垦具备工程施工条件。首先，交通条件相对较好，复垦的农村居民点用地和采矿用地都有道路相通，虽然多为土路，但是能够满足车辆机械进入，进行机械化复垦。其次，复垦工程难度较小，本次复垦的农村居民点土层较厚，平整地块可以内部挖填平衡，外运土方需求量较少；最后，项目区通水通电，可满足施工要求。

3.2 拆旧区复垦地块土地利用条件

拆旧区建设用地复垦为耕地，具有很好的利用价值。复垦地块可种植农作物或经济作物，与周边地块连接成大片，便于机械化耕作和田间管理。项目区拆旧区所在地气候条件较好、降水充沛、土壤肥沃，适合作物的生长。实施此项目，可以大大提高土地的利用率和产出率，对于改善当地的旅游环境、改变生产条件、防治自然灾害、绿化美化环境等都具有重要意义。

4 拆旧区复垦潜力

按《土地整治项目规划设计规范》（TD/T 1012—2016）关于农村居民点复垦新增耕地潜力测算方法，经实地抽样调查及典型样本估算，并结合当地土地复垦项目基本情况进行综合分析后，确定本次拆旧区可复垦面积58.67 hm2，预计可新增耕地52.66 hm2，新增耕地率89.76%。通过土地平整、翻耕、道路工程，增施有机肥，可以改善新增耕地质量、提高项目区土地利用效率、增加耕地有效面积。根据《陈仓区农用地分等成果》和耕地等别补充完善工作成果，结合拆旧区周边耕地实际情况，采用多因素综合评价方法综合评价，复垦后经过5年培肥耕种，可以确保新增耕地等别达到11～12等，实现与周边耕地质量相等。

5 复垦后经济效益

项目区拆旧地块复垦后，其经济效益表现为土地复垦后作物产量增加带来的经济效益。拆旧地块面积58.67 hm2，复垦后预计新增耕地面积52.66 hm2，种植的农作物以小麦和玉米为主，耕作制度一年两熟。根据复垦后作物预计产量和单价（冬小麦产量约6 t/hm2，单价 2.4 元/kg；春玉米产量约 7.5 t/hm2，单价2.2元/kg），可测算出拆旧区规划复垦后年均可增加直接经济效益162.72万元。

6 项目优化措施

6.1 建筑物拆除与生态处理工程

在项目实施前，结合生态优先的原则，提前规划拟拆除的建筑物垃圾，并结合实际情况进行生态循环处理。针对陈仓西山地区土地紧缺的现实情况，对拟拆除的土坯房墙土拆除后进行捣碎，就地碾压作为耕作层，并施加有机肥料、保水剂以及生物炭，完成废弃土坯房墙土的再利用。针对其他废弃建筑材料，将废弃砖块、瓦块等材料分选和破碎后，充当路基原料进行筑路，不仅可以对废弃建筑垃圾进行回收处理，还可以提升道路的整体强度，从而提升道路的整体质量。

6.2 土地平整工程

建筑物拆除后，依据项目区地形实际，对局部不平整、地势低洼地带就近挖高垫低，挖土深度在0.4～0.8m之间。实施客土回填后，使项目区地块土层厚度达到0.5m以上，田面高差控制在15 cm以内。根据实际情况，在地面坡度较大的地块内布置田坎，田坎坡度控制在63°～70°。田埂高出田面0.4m，上宽0.3m、下宽0.5m，田埂应修筑成等腰梯形状。

6.3 灌溉与排水工程

本项目主要对旱地进行土地整治，田块设计时，保留1/500～1/300的比降，以满足排水需要，且周边耕地已配套排水设施，无须另外布设。

6.4 田间道路工程

项目区复垦地块分布零散且周边道路系统相对完善，对原有田间道进行整修，根据项目区实际情况新建部分生产路，田间道路以泥结石路面为主，生产路以素土路面为主，基分层压实，压实度不小于0.94。结合项目区实际情况，项目区田间道比田面高出0.3m，路面宽度为3m，路肩宽0.5m，横向坡度3%。生产路比田面高出0.3m；路面宽度设计为3m，路肩宽0.5m，横向坡度2%。

6.5 农田防护与生态环境保持工程

在保护项目区田埂、边坡原有植被的基础上，选择表土裸露区域播撒易成活、多年生的苜蓿草籽，并定期浇水养护，在进入项目区的现有道路或泥结石道路两侧做好农田防护措施。该类工程措施能减弱风蚀、水蚀，提高该区域水土保持效益。