土地整治与土地整理的区别与联系探讨

陈丽垚 杨子生

（云南财经大学国土资源与持续发展研究所，云南昆明 650221）

土地作为生产和生活的载体，因面积有限，不能无限地开发使用，因而必须采用一定的手段来调整、治理，以实现土地用量的动态平衡[1-2]。为贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，实施可持续发展战略，最大程度上提高土地资源利用率，依据《中华人民共和国土地管理法》和《全国土地利用总体规划纲要》，国土资源部组织会同有关部门编制了《全国土地开发整理规划（2001—2010年）》《全国土地整治规划（2011—2015年）》《全国土地整治规划（2016—2020年）》。各个时期的《规划》都提出了规划目标及具体措施，是开展土地整治和土地整理活动的基本依据和行动指南。

很多学者致力于研究其他国家的土地整理和土地整治经验[3-6]，从而总结出完善中国土地整治制度的启示；也有学者对中国土地整理模式的分类[7-9]和中国土地整理的效益[10-11]展开了探讨。对于土地整治的研究，学者们多为宏观层面上的研究，如魏洪斌等[12-13]对我国“十二五”期间土地整治研究进展进行系统梳理，展望了“十三五”国内土地整治研究趋势；邱 杰等[14]提出了我国土地整治具有向综合化、智能化、生态化和信息化发展的趋势；吴次芳等[15]探讨了土地整治发展的理论视野、理性范式和战略路径；王 军等[16]探讨了土地整治工作中生态建设问题，并提出发展建议；杨建波等[17]分析了我国农村土地整治的发展态势与重点研究领域。

学者们对土地整治和土地整理的分析研究多为二者其一，而对二者间关系的探讨并不多。本文拟采用对比分析的方法，从理论层面上探索土地整治和土地整理的区别与联系，旨在清晰界定二者的区别，避免学科初探者对其产生混淆和误解。

1 土地整治与土地整理的区别

《市（地）级土地整治规划编制规程》（TD/T1034—2013）和《县级土地整治规划编制规程》（TD/T 1035—2013）中，将土地整治定义为以提高土地利用率、保障土地资源可持续利用为目的，对未合理利用土地的整理，因生产建设破坏和自然灾害损毁土地的修复，以及未利用土地的开发等活动[18-19]。土地整理的内涵，学者们多采用以下定义：在一定的区域内，按照各级土地利用规划确定的用途和目标，采取经济、法律、行政和工程手段及生物技术等，对土地利用中不合理、不充分的利用状况进行治理和调整，以促进土地合理有序利用，提高土地利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程[20-21]。

土地整治与土地整理二者的概念相似度较高，极容易混淆，但二者有本质的区别，同时也存在联系。土地整理是实施土地利用总体规划，落实土地用途管制的重要手段[20]。它与土地复垦、土地开发合称为土地整治。土地整理广义上是指农地整理和市地整理，狭义上仅指农地整理，整理的重点在农村地区。本文探讨的是广义上的土地整理。

1.1 二者的目的不同

从以上土地整治和土地整理的定义来剖析二者的目的，可以发现：土地整治强调提高土地利用率和保障土地资源可持续利用，突出长远的治理目标，以达到可持续发展的愿景，其目的是优化土地资源、增加有效耕地面积，提高耕地质量，促进土地增产、农民增收。通过采取生物措施和工程技术措施等，把“不好”或者“不太好”的部分调整、治理成一定限度上的“最好”，追求的是能力范围内的最好、最优解，以建立新的有利于人类生产、生活的生态系统，使得土地资源能永续利用。换言之，土地整治是对土地资源及其利用方式的再组织和再优化过程[16]。与之相比，土地整理强调的是结合土地利用的实际情况，采取一定的措施和手段，对土地利用结构和方式进行再调整，以及对土地资源重新进行合理分配。其目的是解决人地冲突，合理组织土地利用，以提高土地利用率和产出率，改善土地使用中数量、质量与生态的关系，促进土地集约化发展，表达的是“提高、改善、改进”的“比较级”之义，通过重新调整以达到更好、更优的状态。这种重新调整是为了使土地的利用方式、利用结构、利用布局等更加科学、合理，以适应特定发展时期的要求。

1.2 二者的范围不同

广义的土地整治包括土地整理、土地复垦和土地开发。其中土地整理的对象是农用地和建设用地；土地复垦对象是被破坏或遭损害的土地；土地开发的范围界定是至今尚未为人类所利用的土地。再结合《市（地）级土地整治规划编制规程》（TD/T 1034—2013）和《县级土地整治规划编制规程》（TD/T 1035—2013）中土地整治的定义来看，土地整治的范围可以表述为已利用土地中不合理或者低效利用部分、因生产生活建设破坏和自然灾害损毁的土地和未利用的土地。土地整理的范围和对象是已利用土地中的农用地和建设用地，需要特别指出的是，调整、改造碎片化的、零星的宜农荒地和农村建设用地属于土地整理，而对成片的宜农荒地和农村建设用地进行合理规划利用则属于土地开发。《中华人民共和国土地管理法》中，将土地分为农用地、建设用地和未利用地[1]。因此，可概括为土地整治的范围是包括农用地、建设用地、被破坏的土地和未利用地的所有土地，而土地整理的范围是已利用土地的农用地和建设用地，土地整治的范围广于土地整理。综上，土地整治是一个大概念，而土地整理是一个相对较小的概念，土地整治包含了土地整理。土地整理包括农地整理和市地整理，主要指农用地中的耕地整理；土地整治是针对所有的土地项目而言的，例如土地整理、开发、复垦、村庄和居民点整理等，其范围比土地整理广。

1.3 二者实施的手段不同

土地整治包括以下3个方面：调整、治理农村和城市中未合理利用的土地，改善土地利用结构和利用方式，促进土地资源合理配置；复垦被破坏的土地，采取一定措施将被破坏或损害的土地恢复到可利用的状态；开发未利用的土地，合理增加耕地和建设用地数量，保障土地占补平衡和耕地数量动态平衡。其中复垦和开发的土地都属于“增量”土地，用“增加土地”的手段来扩充可合理利用的农用地，挖掘适量的土地来进行城市建设，是一项扩大再生产的活动。相比之下，土地整理是通过提高土地利用率和土地产出率来完成的，这是一项可以在不增加土地面积的前提下增加土地利用经济收益的措施，也就是在“存量”土地的基础上进行优化利用的。综上，土地整治和土地整理不仅立足于当下对土地资源的需求，也追求长远的生态效益和社会效益目标，但土地整治一定程度上是通过“增量土地”来实现的，以保证足够的耕地面积和合理的建设面积；土地整理是在“存量土地”的基础上进行内部再组织、再优化的过程，这也是一个追求“更好、更优”的过程。但要注意的是，调整、改造碎片化的、零星的宜农荒地和农村建设用地等也属于土地整理，因此也不能说，土地整理是绝对的在“存量土地”上进行改造、调整的，它也有少部分的“增量”；只能说，土地整治的“增量土地”比土地整理的“增量土地”面积更多、“增量”的程度更深。

2 土地整治与土地整理的联系

2.1 土地整治包含土地整理，土地整理含于土地整治

《市（地）级土地整治规划编制规程》（TD/T1034—2013）和《县级土地整治规划编制规程》（TD/T 1035—2013）中，土地整治包括农用地整理、农村建设用地整理、城镇工矿建设用地整理、土地复垦和宜耕后备土地资源开发等[18-19]，是针对所有的（已利用和未利用土地）土地项目而言的，是一个相对大的概念。土地整理从广义上来讲，包括市地整理和农地整理，甚至更倾向于农用地整理；从狭义上来讲，特指对耕地的整理，但不论广义还是狭义，相较于土地整治来说，都是一个相对小的概念，其范围比土地整治窄。因此，得出结论：土地整治和土地整理是包含与被包含的关系，土地整理含于土地整治。

2.2 土地整治统率土地整理，土地整理服务于土地整治

土地整治作为一个整体，土地整理是其中一个部分，也就是整体与部分的关系，它们最显著的特点就是整体性。一方面，二者相互作用，整体协调、统领各部分向统一的方向发展，整体带动部分的发展。例如，在《全国土地整治规划（2016—2020 年）》中，第二章“指导思想与主要目标”中提出规划期土地整治的主要目标：高标准农田建设加快推进、耕地数量质量保护全面提升、城乡建设用地整理取得积极成效、土地复垦和土地生态整治力度加大、土地整治制度和能力建设进一步加强，这是一个“整体目标”，在之后的第三章 “实施藏粮于地战略 大力推进农地整理”、第四章“围绕美丽乡村建设 规范开展农村建设用地整理”和第五章“落实节约优先战略 有序推进城镇工矿建设用地整理”中，农地整理、农村建设用地整理、城镇工矿建设用地整理作为3个“部分”，都在围绕着第二章中土地整治的“整体目标”展开。因此，可以说，土地整治作为一个整体，协调、统领着各部分向统一的方向发展。另一方面，二者相互依存，整体由部分组成，离开部分就不存在整体，但要特别注意的是,整体不是部分的机械堆积，而是有机地组织起来，产生协同效应，整体以部分优化为载体表现出整体性的功能。比如：《市（地）级土地整治规划编制规程》（TD/T 1034—2013）和《县级土地整治规划编制规程》（TD/T 1035—2013）中，土地整治包括农用地整理、农村建设用地整理、城镇工矿建设用地整理、土地复垦和宜耕后备土地资源开发等[18-19]，其中前三者均属于土地整理，也就是说,土地整治由3个土地整理、1个土地复垦和1个土地资源开发这三大部分组成，离开这三大部分也就不存在整体，但它们并不是简单叠加构成的土地整治，体现出来的整体性既可以通过其中一个部分的优化带动整体的发展，也可以三者互相影响，产生出协同效应，共同带动整体正向发展，也就是土地整治的发展。

2.3 土地整治和土地整理共同促进土地资源的可持续利用

土地整治和土地整理是实现土地资源合理配置和可持续发展的有效手段，对提高土地资源利用率、社会生态效益和社会经济发展水平都有着不可忽视的作用。土地整治和土地整理的目标都是实现土地资源可持续利用，具体来说就是一种既满足当代人对土地资源数量、质量和生产生活环境的需要，又不对后代构成危害的利用[22]。通过土地整治和土地整理，对农村而言，能增加耕地有效面积、提高土地质量和改善生态环境[23]，达到增产、增收的经济目标，也可改善居住环境和生态环境；对城市而言，可整理城市用地、盘活闲置土地资源，营造建筑和设施布局合理、环境优美的城市环境，实现经济效益和生态效益“双开花”。土地整治和土地整理，二者相辅相成，相互联系，解决了“粮食安全问题”和“搞建设、提经济”的矛盾，简言之，就是解决了“吃饭”和“建设”的用地矛盾。土地整治与土地整理共同的目标都是在保证经济建设用地、追求经济效益的同时，实现土地资源与社会生态效益、经济效益的可持续发展，做到经济、社会、生态三者协调性发展，从而实现用地总量动态平衡和土地资源的可持续利用。

3 结语

土地整治和土地整理是使土地资源得到最大化利用的重要举措，是为了创造土地生态良性循环的具体途径，但二者既有区别也有联系，经常引起初学者的混淆。鉴于此，本文从理论层面上辨析了土地整治与土地整理的区别与联系。

区别：①土地整治的目的是优化土地资源，通过改变土地利用中的不利生态环境条件来提高土地利用效率；土地整理旨在解决人地冲突，对土地利用条件的改善和提高。②土地整治的范围比土地整理的范围广：前者包含低效、不合理利用和自然灾害损毁的土地，以及未利用的土地；后者只是已利用土地中的农用地和建设用地。③二者实施的手段不同：土地整治是用“增加土地”的手段来扩充可合理利用的农用地；土地整理基本上能称之为一项在“存量”土地基础上，通过一定的治理手段来增加土地利用效益的措施。

联系：①土地整治与土地整理是包含与被包含的关系，土地整治包括土地整理、土地开发和土地复垦，土地整理是土地整治的一个子集。②在地位上，土地整治统率着土地整理，起到全局作用；土地整理服务于土地整治。③土地整治和土地整理都是推进土地集约利用的重要手段，是改善生活、生产条件和生态环境的重要途径。