渐进决策理论视域下我国高校创新创业教育政策的历史演进与未来趋向

张瀚文

(东北师范大学 国际合作与交流处,吉林 长春 130024)

致天下之治者在人才，成天下之才者在教化。2021年9月27日，习近平总书记在中央人才工作会议上部署了打造大批科技领军人才和创新团队的工作任务，并提出应加快建设世界重要人才中心与创新高地，“人才”与“创新”的重要作用可见一斑。作为创新人才的有生力量，高校大学生创新创业能力的培育与养成既是我国深入推进落实创新驱动发展战略的强大动能，也是从人力资源大国转型为人力资源强国的关键引擎，而这均离不开高校创新创业教育政策的宏观引导。有鉴于此，本研究在渐进决策理论的学理支撑下，梳理了我国高校创新创业教育政策的历史进阶脉络，结合实际，提出了优化高校创新创业教育政策的现实路径，以期为未来的政策调整提供方向性参考。

1 渐进决策理论的理论阐释

决策理论肇始于20世纪30年代，最早盛行的是完全理性决策论。完全理性决策论的基本假定：人是始终追求最大价值的“经济人”，能够在决策前全面衡量一切行动及其所带来的影响，进而为促进组织与个人目标的实现作出最优选择[1]39-43。20世纪50年代，人们逐渐意识到，建立在经济人假设之上的完全理性决策论仅仅是一种理想的理论模型，对实际决策的指导意义极为有限。由此，美国经济学家、政治学家赫伯特·亚历山大·西蒙(Herbert Alexander Simon)提出了有限理性和满意标准的观点，强调人的具体行动并非完全理性的，决策者无法精准预判一切结果，因此仅能在决策中争取达致“满意标准”，而非“最优标准”[2]181-186。

美国政治经济学家查尔斯·爱德华·林德布洛姆(Charles Edward Lindblom)在批判完全理性决策论和吸收有限理性观点的基础上，提出了渐进决策理论。该理论的核心观点是决策的最终形成是具备有限理性的，当时间、经费、信息等政策成本较大，新政策存在较高风险，即当政策投入过多时，决策者应对“元政策”进行边际性变革[3]，在“有偏袒的相互调整中”作出最终决策[4]。进言之，决策的演进变迁应遵循以下几项基本原则：一是按部就班、循序渐进。决策过程具有鲜明的连续性特质，应综合考量历史经验与现实情境等多重影响因子，逐步修补与优化既往政策，而非完全重新制定。二是积小变大、由量到质。决策过程本身是一个由量变提升至质变的逐层累积的过程，看似缓慢的渐进决策的现实变化速度很可能快于直接进行重大性变革的速度。三是关注稳定、稳中求变。决策过程应注意保持政策系统内部不同组成部分的平衡协调，在保障社会稳定的前提下，持续加大政策微调所附带的增量利益，进而实现巩固与强化制度改革的政策目标[5]。

以实际应用价值观之，渐进决策理论为探究高校创新创业教育政策提供了宝贵的学理支撑，其既有利于较为全面地呈现该项政策在不同时期的微观差异，同时对深入挖掘政策的内在演变逻辑也具有积极作用。

2 我国高校创新创业教育政策的历史演进脉络

政策是指在特定时期内，公共权力机关经由政治过程，选择与制定为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案[6]110-111。纵观二十余年的发展进程，我国颁布了诸多政策以稳步推进高校创新创业教育工作的有序发展。这些政策既涵盖与高校创新创业教育紧密关联的专门性政策，也涉及内嵌于更为宏大的政策主题范围内的综合性政策。

2.1 酝酿萌芽期(1998—2001年)

高校创新创业教育进入国家政策视野始于1998年出台的《面向21世纪教育振兴行动计划》。为面对创造性人才数量亟待提升的客观挑战，我国明确提出要将高校作为国家高层次创造性人才培养与知识创新的重要基地，切实加强高校、科研院所与企业在加速科技创新、促进高科技产业发展方面的结合，鼓励校企之间构建从立项到投产的全链条合作。这标志着我国已意识到高校创业教育在国家创新创业发展中的突出地位，并开始主动探索开展校企合作、推动成果转化等举措。2000年1月,《教育部关于贯彻落实〈中共中央、国务院关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定〉的若干意见》正式印发。该意见要求高校全面推进素质教育，关注培养人才的创新与创业能力，并加快建设大学科技园区，将其逐步发展为高新技术企业孵化基地与创新创业人才培养基地，这为进一步发挥高校的科技与智力优势起到了积极的带动作用。

综合来看，我国的宏观政策制定开始将注意力转向创业领域，并尝试以政策为导向，鼓励学生自主创业，推进校企之间的互惠共赢。需要言明的是，处于这一历史分期的政策文件跨度较大，内容较为零散，且政策内容主要聚焦于创业，尚未形成对创新创业教育的系统性理解，与高校创新创业教育相关联的具体措施也存在不足。

2.2 成长聚焦期(2002—2007年)

2002年，教育部等多部门印发了《关于进一步深化普通高等学校毕业生就业制度改革有关问题的意见》，要求工商与税收部门简化审批手续，主动给予支持，为高校毕业生自主创业提供良好的政策生态环境。同年4月，教育部召开创业教育试点工作座谈会，将上海交通大学、南京财经大学、武汉大学等九所高校确定为“创业教育试点”。政府在推动高校创新创业教育发展中的主导性地位有所显现。在2003年5月发布的《国务院办公厅关于做好2003年普通高等学校毕业生就业工作的通知》中，我国对高校加强毕业生正确择业观和创业观教育作出了明确指示，决定给予自主创业的高校毕业生以税收优惠政策；与此同时，鼓励有条件的地区在既有渠道内为高校毕业生提供创业小额贷款与担保。2004年，《关于在部分高等院校开展“创办你的企业”(SYB)培训课程试点的通知》的颁布为有关部门开展工作提供了方向性指引，即劳动保障部门要在当地创业培训规划中增添高校创业培训相关内容，教育部门要强化大学生创业工作宣传，试点院校则承担包括创业意识培养和创业计划设计等课程在内的培训工作。其后，为进一步提升高校在就业指导中的服务水平，教育部办公厅于2007年12月28日出台了《大学生职业发展与就业指导课程教学要求》，鼓励高校完善师资队伍建设，更新教学内容与方法，在最大程度上保障相关课程取得实效。这一时期我国已经开始为高校开展创新创业教育提供有针对性的建议，并重点关注课程建设问题，从根源上增强政策的可操作性。

概而言之，我国逐渐修正了以往高校创新创业教育政策中存在的部分不足，通过给予高校毕业生以税收优惠、推进高校创业教育试点工作、细化高校职业发展与就业指导课程的有关规定等方式，在很大程度上促进了政策的落地生根。然而，在这一阶段,我国高校创新创业教育政策的落脚点仍主要集中在创业教育上，创新就业和创业就业处于相对分离状态，尚未实现深度的交叉与融合。此外，企业这一行动主体也被排除在政策落实的议程之外，因此创业教育的纵深发展亟须有关平台的强大支撑。

2.3 融合发展期(2008—2011年)

为及时回应党的第十七次全国代表大会提出的“提高自主创新能力，建设创新型国家”的战略构想，以创新创业教育为核心的系列政策陆续出台。2008年，《中华人民共和国就业促进法》开始施行，创业问题被提升至国家法律层面加以推进。2010年4月7日，人力资源和社会保障部等六部门颁布了《关于实施2010高校毕业生就业推进行动大力促进高校毕业生就业的通知》，决定实施“创业引领计划”，通过专项计划的示范引领效应推动高校毕业生自主创业的整体发展。这也标志着我国高校创新创业教育政策的供给主体已由教育主管部门拓展至其他行政管理系统。同年5月，《教育部关于大力推进高等学校创新创业教育和大学生自主创业工作的意见》出台，部署了实践活动安排、质量检测跟踪体系构建、理论与经验交流、创业基地建设、创业扶持政策支撑等核心任务；更为重要的是，该意见首次使用“创新创业教育”的概念代替“创业教育”，在政策表述上将创新教育与创业教育联结在了一起。此后，其他专门性政策呈现快速增长的态势，有效拓展了高校创新创业教育政策的主题范围。譬如，在《关于实施大学生创业引领计划的通知》中，除了为大学生创业提供政策扶持与指导服务外，人力资源和社会保障部还提倡积极汇聚政府、高校、企业、社会团体等多方力量，建设大学生创业园，为大学生创业提供便利的企业孵化服务，在客观上推动了创新创业教育的实施路径由高校单一的课程教育向校企联动的协同培养机制转变。

这一阶段最显著的变化在于高校创新创业教育政策的法律位阶有所提升。相关政策关注到在创业教育中融入涵养大学生创新精神与创业能力的必要性，政策的实施形式也更为多样，为创业教育延展了新的发展路向。但从执行效果来看，高校中仍不同程度地存在着创新创业教育的配套基础设施相对薄弱、课程体系建设有待完善、师资力量储备存在不足等问题[7]。推动形成高质量的高校创新创业教育政策成为未来改革的重点。

2.4 提质增效期(2012—2017年)

随着创新创业教育实践的推进，“提质增效”成为时代话语进入政策制定领域。2012年8月，教育部颁布了《普通本科学校创业教育教学基本要求(试行)》，要求高校将创业教育教学效果作为本科人才培养质量的重要指标，主动接受社会监督。举例来说，在2015年出台的《国务院办公厅关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》中，国家发出了“鼓励高校与有条件的教育培训机构、行业协会、群团组织、企业联合开发创业培训项目”等号召，政府、高校、企业、社会组织等主体协同参与的创新创业教育管理体制雏形初显。同年6月，《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》中提出，要强化创新创业制度供给，释放相关主体的内在活力，增强地方与部门政策的联动耦合，在全社会范围内形成创新创业的良好氛围，促进实现“以创业带动就业、创新促进发展”的目标。同年11月，《教育部关于做好2016届全国普通高等学校毕业生就业创业工作的通知》对深化创新创业教育改革作出了一系列规范性说明，强调高校要落实“一把手”工程，将就业与创业工作纳入重要议事日程，并鼓励推进复合型、应用型、技术技能型以及科技创业人才培养工作，使其更好地契合产业结构升级与经济社会转型发展的客观需要。

总的来看，我国创新创业教育政策的宏观导向已由最初的“以创带就”发展为“大众创业、万众创新”。换言之，创新创业教育的内核延伸为以创新为根基的创业，支持创新者创业，使创新成为驱动经济社会发展的强大引擎[8]，这也为高校创新创业政策的深入落实创设了有利的外部空间。同时，我国更多地引导政府、高校、企业等不同主体参与加强大学生创新、创业、创业教育、创新创业教育之间的联动耦合，使政策综合效能有所提升。但彼时，我国创新创业教育的体系构建并不健全，如何生成系统化的高校创新创业教育政策体系有待进一步探究。

2.5 体系建构期(2018年至今)

2018年3月27日，《教育部办公厅关于做好2018年深化创新创业教育改革示范高校建设工作的通知》被正式出台，就优质课程建设、教师能力提升、“青年红色筑梦之旅”活动开展等问题作出了政策指示，提倡深入推进创新创业教育和专业教育、职业道德教育、思想政治教育之间的链接互动。同年9月，《国务院关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的意见》颁布，提出应着眼于创新创业环境的优化与创新来带动就业能力的升级，探索拓展创新创业教育的国际化维度，促使创新创业教育成为一项全社会的改革行动得以推进。2019年3月，《教育部办公厅关于做好深化创新创业教育改革示范高校2019年度建设工作的通知》正式印发，首次提出“五育平台”的概念，即全力打造体育、美育、专业教育、劳动教育、思想政治教育与创新创业教育之间的有机融合。此后，面对大学生创新创业存在的融资困难、经验不足、服务缺欠等现实问题，国务院办公厅于2021年10月出台了《国务院办公厅关于进一步支持大学生创新创业的指导意见》。此文件比较系统地提出了加强大学生自身创新创业能力养成、优化创新创业环境、完善服务平台建设、助力科技成果转化等一系列综合措施。

综上所述，基于既往经验的逐层累积和问题导向的思路导引，我国高校创新创业教育政策的演进呈现日益成熟的发展趋向。一方面，现代化信息技术的迅猛发展为高校创新创业教育的纵深推进注入了鲜活血液；另一方面，“五育平台”的打造使得高校创新创业教育政策体系更富层次、更具内涵。在这一阶段，政府的指导工作更加细致与规范，高校强化了创新创业人才培养体系建设，企业提供的创业平台也趋向多样，政策建设朝着体系化、科学化、专业化的方向稳步迈进。

3 我国高校创新创业教育政策的未来发展趋向

历经二十余年的发展，我国高校创新创业教育政策建设收获了较为丰硕的阶段性成果，政策内容在既有基础上得以不断充实，这与渐进决策理论的精神内涵是高度契合的。同时可以看到，目前，高校创新创业教育政策仍存在着一些问题，比如创新创业政策制定不完善、执行不彻底、评估不科学、监督不到位等[9]。这也为未来高校创新创业教育政策的优化与升级指明了发展路向。

3.1 健全多元共治制度，增强高校创新创业教育政策的协同性

渐进决策理论认为，科学的决策过程是直接决策者与影响阶层之间一种复合性的互动过程，两者并不认可通过权威来节制利益的表达，而是选择在竞争中传递自身诉求，在冲突中寻求可能的一致方案，最终达至均衡，形成决策[10]。进而言之，任何决策的确定都应兼顾多方主体的利益诉求，不同主体的广泛参与能够有效缓解可能产生的利益矛盾，进而对削减变革阻力、维护政策的延续性与稳定性起到促进作用[11]。

具体到我国政策制定这一特定场域，创新创业教育工作的有序推进离不开高校及企业所建构的综合环境的催化与刺激；高校的制度安排与企业的广泛参与有利于促使创新创业教育工作真正发挥实际效能。因此，决策者在政策设计时要注重权力与资源的配置与使用方式，避免在某些方面管得过严过死，削弱创新创业教育工作关联主体中内蕴的强大活力。在运行过程中，政府通过颁布政策文件引导高校创新创业教育工作的开展，为高校创新创业教育的深入推进提供有力的政策性支撑；作为实施创新创业教育的主阵地，高校应积极在理论教学中融入创新创业知识，设置顺应市场需求的专业，同时在教育环境中引入市场机制，释放产业的教育功能[12]；企业亦在创新创业教育中扮演着重要角色，主要承担为大学生拓展创新创业活动搭建广阔平台的职责。只有政府、高校、企业三者深度参与到高校创新创业教育政策的制定过程中，政府指引、高校主导、社会参与的和谐共生关系才能得以深化，多元共治的创新创业教育治理体系方能成为可能。

3.2 建构政策评估机制，确保高校创新创业教育政策的与时俱进

在渐进决策理论框架下，“政策不是一经制定就一劳永逸了的，它必须要永无止境地加以制定和再制定，制定政策是一个对某种期望目标的逐次接近过程”[13]。也就是说，政策的制定是一项充分汲取历史经验的、断续渐进的、动态平衡的系统工程，政策制定者有责任也有义务消解路径依赖的逆向张力，分步骤、分阶段地推动固有政策的转型与升级。由此，加强高校创新创业教育政策体系的现状评估，切实保障政策的与时俱进属性，便成为新时代背景下稳步推进创新创业教育工作的前提要件。

高校创新创业教育政策评估机制的建立和完善同样是一项动态的系统工程。在此过程中，厘清政策评估的责任主体边界尤为关键。结合利益相关者理论，创新创业教育政策评估主体的确定，应既能够兼顾多方利益，彰显评估的公平性，同时又能确保各评估主体具备极强的专业性。立足我国现实国情，通常情况下，创新创业教育政策的评估主体可以涵括公共权力组织、社会中介组织以及公众三类。其中，公共权力组织评估包括各级政府自身所辖的部门自评和互评；社会中介组织相对具有独立性，兼备技术过硬和反应迅速两大优势，能起到方向性引导、全局性把握和宏观性调控的作用；公众评估涉及各类专家委员会、专业性评估机构、综合性委员会和高校评估机构等。综合多方主体的评估结果，持续完善现有高校创新创业教育政策，将对保障政策的先进性，提升政府决策的公信力，科学指引学校内部创新创业教育工作的开展发挥举足轻重的作用。

3.3 强化差异化的政策内容建设，提升高校创新创业教育政策运行的可操作性

以高校创新创业教育政策演进过程中内隐的动力要素观之，最初的政策发展主要是一种以政府主导为主、自上而下的制度安排，伴有强制性制度变迁的特点。在后续政策变革过程中，决策者应秉持差异化发展思路，以经济结构的升级调整和高新技术产业自主创新能力的现实需求为落脚点，根据不同的专业特质、就业方向、培养目标等，分门别类地出台更具地区特殊性的政策，在最大限度上规避政策的同质化倾向[14]。与此同时，决策者应赋予高校更多自主权，充分发挥高校在参与制定和执行创新创业教育政策中的重要作用，以利于提升政策的合理性与适切性，加快实现培养具有很强创新型思维、创新性实践操作能力以及较高研究水平的综合型人才的教育目标[15]。

此外，科学立法所强调的法治并不是原则之治，而是规则之治。所有政策条文的叙述应尽可能严格细密，具有较强可操作性，否则政策将形同虚设。事实上，所有国家层面的政策指导都应是宏观性方向意见和具体性落实方案的有机结合。高校创新创业教育政策体系的完善应将政策的细化与落实作为未来重点改进方向。一方面，国家应尽快出台与指导文件相关联的配套性政策，为政策执行者提供明确的方法论指导，缩小原有政策理解与实践空间；另一方面，国家应明晰有关支持部门的权责范围与职能边界，并将国内不同省份、地区政策的衔接性问题纳入政策制定的考量范围之内，保障出台政策能够切实落地。

3.4 延展管理链条，完善高校创新创业教育政策监督机制

政策的落实需要有相应的监督机制，健全的高校创新创业教育政策监督机制是保障高校创新创业教育稳步开展的关键环节。由此，我国创新创业教育政策可考虑在以下几个方面有所作为：第一，搭建网络监督平台。国家应积极利用互联网技术构建运行高效、沟通顺畅的网络监督平台，鼓励高校师生、企业员工、社会大众等参与监督，将反馈信息作为政策调整的事实支撑与数据支持。第二，确保监督过程的程序正义。政策监督不仅是检视有关部门工作成效是否符合预期的手段与方式，还蕴含着对部门自身发展的潜在的促进作用。为更好地发挥监督的指挥棒作用，国家应在政策设计方面更多地支持各有关部门的程序性权利，尊重其在切身事务中的参与权与知情权，鼓励透过持续的沟通反馈，促进有关部门的行为调整，使之向更实际、更高效、更贴合组织目标的方向发展。第三，实行与监督结果相挂钩的奖惩制度。政策监督机制的完善需要同时关注正向激励的资源分配与反向激励的要素融入。

4 结语

在我国高校创新创业教育政策的发展历程中，无论从政策主体、政策客体，还是从政策目标、政策内容的维度来看，每一阶段不同政策的出台均伴有高度的稳定性与连续性，同时也依据现实需求变化，适时地进行了渐次的调适与修正，呈现一定的发展性与创新性。展望未来，国家仍需从健全多元共治制度、建构政策评估机制、加强政策内容差异性、优化政策监督机制等几方面入手，切实加快高校创新创业教育政策的体系化建设，从而更好地发挥其在提升学生创新创业能力、提高高等教育质量、服务国家及区域经济发展中的动能作用。