基于OMC管理思维下的全面预算管理模式的探究

吴 洁 河海大学财务处

学校预算是根据学校教育发展目标和计划制定的年度财务收支计划，体现的是学校的战略和政策，反映的是学校的活动范围和方向。科学有效的预算管理体系是提高学校治理能力和服务水平的重要支撑，是推进内涵式发展的重要手段。2019年3月，国务院发布了关于进一步深化预算管理制度改革的意见，希望通过完善预算管理手段加强财政资金统筹，保证财政资源的可持续性。2022年6月，财政部开始全面运行预算管理一体化系统，把单位基础信息、预算编制、预算执行、会计核算、决算和财务报告全部纳入一体化系统中，提高预算管理的科学化、规范化和标准化。在这样的背景和指导思想下，高校亟需建立一套既可以加强统筹力度、提高资源使用效率，又可以衔接财政部预算一体化系统的预算管理体系。基于OMC管理思维对高校全面预算管理模式进行优化，一方面可以弥补预算职能部门统筹资金力度不足的弊端，另一方面可以将战略目标和预算单位具体行动相结合，建立衔接战略目标和日常行为、年度预算和中期规划、财务指标和业务指标的全新预算管理体系。

一、OMC管理思维

(一)OMC管理思维含义

OMC管理思维指目标、量化、协同。“O”指目标，包括学校的战略目标，部门的中长期规划目标和年度工作目标，学校顶层、各个层面部门的活动必须有目标导向且各目标间达成共识；“M”指围绕学校战略目标，部门年度目标、项目工作目标的衡量指标必须可以量化；“C”指工作协同，包括学校工作、部门工作和科室工作的纵向协同，对同一项目多方投入实施有效统筹的横向协同以及项目目标与行动方案、短期目标与长期规划的因果协同。

(二)OMC思维对于高校预算管理的适用性

一方面，理论上的适用性。OMC管理思维是以目标为出发点，量化目标值，协同信息传递和部门衔接，这样的核心思想符合2021年国务院下发的深化预算管理制度改革意见，使改革意见的落地具有可行性。首先，改革意见的基本原则是坚持目标引领，以目标导向为抓手完善管理手段，推进预算管理的现代化，OMC管理思维也是以战略目标为切入点量化战略衡量指标，所有的目标值、实施方案、资源匹配都是围绕战略目标进行的；其次，预算管理实际是对财政资源的管理，预算编制、执行、评价、分析整个流程需要量化指标体现，和OMC的量化要素不谋而合；最后，改革意见中提出在预算管理中存在统筹力度不足的问题，高校的预算职能部门对于国家、地方和自筹资金的多方投入缺少有效统筹，资金使用效益不高，OMC管理思维中目标协同和部门协作可以有效解决这一问题。

另一方面，实践上的可行性。目前，OMC管理思维广泛应用于医院的预算编制和绩效管理，有效提高了医院预算管理工作的科学化、精细化和系统化程度。高校和医院在单位性质、公益属性和管理模式上有相同之处，二者都属于非营利型事业单位，改革分类为公益二类，必须承担一定的社会责任，在收入来源上都包括财政拨款和自筹经费，管理模式上都是从传统经验型向科学精细型过渡。所以医院引入OMC管理思维的成功案例对高校探究全新的预算管理模式具有重要的借鉴作用。

二、传统预算管理体系现状

(一)直线型组织结构

大多数的高校组织结构采取的是直线型组织结构，即人事、财务、后勤、教学、科研等各级部门自上而下垂直领导，每个部门接受分管校长管理，每个分管校长对所属部门的发展规划负责。在申报预算时各级部门需要充足的内部资源发挥其工作职能，实现部门规划目标，财务处在编制校内预算时，因为对各部门业务不熟悉，缺乏顶层战略指导，对高校资源配置的过程实际上是和各部门讨价还价的博弈过程。向预算管理委员会上报预算编制结果时，也会出现分管校长为了所属部门的发展各自为政的局面，缺少对学校整体发展的系统思考，这样不利于资源在基层单位的组合和整体效益的发挥。

(二)多方投入统筹不力

国家对教育的发展方向指导着高校的内涵建设的发展方向，对于学校重点发展的学科建设、人才培养、科学研究等方面是国家、地方和学校重点扶持的方向，这就使与之相关的二级部门、重点学科的二级学院存在国家、地方、学校自筹资金多方投入的现象。由于各部门、各学院缺乏绩效意识和成本意识，在资源配置到手后，缺少有效的资源统筹，可能造成资产闲置或重复购置的问题，或是多方投入的绩效目标使用同一个产出成果，导致资源配置效益低下，成本没有达到最小化。

(三)信息共享平台缺乏

目前，财务、资产、人事、采购等高校内部资源大多数局限于单业务流程，这些数据信息分散在各职能部门，未能有效地进行集中整合利用，形成一个个信息孤岛。这些资源被分配到各部门、学院、专业，因为信息共享平台的缺失，不同数据间的筛选、整合、使用将无法完成，造成管理流程上的脱节和信息盲点，形成了资源独享机制，很难形成共享平台，不利于提高资源的使用效益。

(四)绩效考核缺失

现阶段，大多数高校尚未完成全面预算绩效的管理体系，在范围上仅包括财政项目和非财政项目的绩效评价，没有涵盖学校的各项业务及所有预算资金，绩效管理缺乏全局性和整体性；在评价的结果上仅对这些项目的完成情况进行评价，没有和部门及负责人的奖惩制度挂钩，对发现的问题没有限令整改措施或是对整改的项目没有进行后期的验收，没有达到绩效管理的目的；在与预算管理的内在联系上，绩效管理没有贯穿预算管理的整个过程，和预算管理是脱节的，绩效评价的结果没有衔接上一年度的预算结束和下一年度预算开始，没有嵌入预算管理的闭合环节。

三、优化全面预算管理体系

目前，高校的预算管理还停留在预算申报、预算分配和决算编制阶段，没有充分发挥预算的监控和引导作用，预算管理只有预算没有管理，资源分配局限于部门收支计划而缺乏全局战略的引导。本文以OMC的管理思维为理论基础，分析传统预算管理模式的现状和不足，从制度建立、预算编制、预算监控、预算评价及应用几个方面探究全新的全面预算管理体系的建立，形成预算“闭环”的全过程管理。

(一)建立预算制度体系

建立预算管理制度是预算管理体系的保证，为后续预算编制、预算监督、预算评价铺平了道路，使一切的预算行为有理可依，强化了预算的权威性和严肃性。现阶段大多数高校的预算管理制度规定了预算管理委员会、财务处、归口管理部门及预算执行部门的主要职责，作为最高权威的预算管理委员会，主要职责是审议预算草案、追加及调整预算方案、组织年终绩效考核工作等。这种传统的预算管理委员会职责，符合预算自下而上编制的特点，虽然预算管理委员会根据学校发展方向对上报的预算草案进行补充调整，但没有根据其发展战略的重点领域和扶持方向进行精确的资源分配。

基于OMC管理思维，建立自上而下的预算管理制度和组织体系，预算管理委员会作为最高决策机构，不再对上报的预算草案进行调整补充，而是担任顶层设计的角色。预算管理委员会由学校书记、校长担任主任，主要成员包括各分管校长，主要职责是围绕学校战略目标和年度发展计划，分解为多个战略衡量目标，量化成相应的内部资源，由分管校长和归口管理部门按照分工认领，归口管理部门根据预算管理制度，落实衡量目标，对所分配到的资源进行二次分配。分管校长和归口管理部门领导对认领的战略衡量目标实行问责制，落实分管校长和归口管理部门的主体责任，落实“花钱必问效，无效必问责”的工作要求。

这种自上而下的预算编制方式一方面避免了战略目标与预算绩效目标相脱节的问题，高校每一项业务的展开，每一次资源的分配都紧紧围绕战略目标进行，加强了中长期规划对年度预算编制的约束力，提高了战略规划准确性和精准度，另一方面从一定程度上解决了业财融合的困境，分管校长不仅了解分管的业务需求，还清楚学校目前的财务状况，将学校的业务活动和财务活动相结合的预算编制，各预算单位更容易达成共识。

(二)优化预算编制流程

预算管理委员确定了战略衡量目标后，由分管校长和归口管理部门认领各自的战略目标，然后协同相关单位商讨明确每一个战略衡量目标的衡量指标及指标值，遵循“目标、指标、指标值、预算、产出、信息协同”的逻辑编制预算。第一步，从学校战略主题出发，细化成若干个具体的战略年度目标，这一环节，战略主题得以明确，实现中长期战略目标“O”与年度目标“O”的协同“C”；第二步，由归口管理部门认领年度目标后，组织专家及相关预算执行部门确定可实现年度目标的衡量指标，并明确合理的指标值，这一环节，由归口管理部门牵头，体现了部门之间横向的协同“C”；第三步，承担衡量指标的预算执行单位编制指标释义、实施方案、工作量、预算金额、指标产出值，由归口管理部门组织申报和论证，构建项目库和预算汇总编制报财务部门审核,这一环节，将目标“O”量化为“M”；第四步，财务处根据战略年度目标和任务，对上报的预算进行初审、统计分析、整理汇总后，与归口管理部门沟通结合有关意见进行修改，修改无异议报预算管理委员会审核；第五步，预算草案通过后，财务根据本年度收入预算，梳理出预算收入来源，将国拨专项、地方拨款、学校自筹经费统筹安排到各个战略年度目标，由归口管理部门分配预算，实现了统筹多方经费投入的协同“C”。

OMC管理思维下预算支出的编制，一是解决了战略目标和年度预算目标脱节的现象，从战略目标出发细分为各个衡量目标，所有的绩效指标、业务活动、资源分配都是围绕实现战略目标进行的；二是强化了归口部门和预算执行部门的责任意识，从学校整体发展出发，“先谋事，再谋钱”，在资源紧张的背景下保障重点工作；三是有效统筹了国家、地方、自筹资金的多方投入，从衡量指标分配方案明确了目标产出值的资源投入途径，解决了一个目标值重复投入的问题，提高了资源的使用效益。

(三)健全绩效评价体系

首先，健全绩效评价的范围，将所有的预算资金纳入绩效评价系统，并以项目库的形式申报、监督和评价，分为人员类项目、运转类项目和特定目标类项目。人员类项目包括工资性支出、福利费和奖助学金等；运转类项目包括维持学校日常运行的水电物业、设备购置、维修经费以及学生培养、招生就业、国际交流等业务费用；特定类项目就是用于特定用途的项目，包括六大专项、基本建设类、业务专项等。将人员项目和运转类项目纳入绩效评价系统，有利于整体反映学校办学质量，提高全员绩效意识，弥补管理流程中出现的漏洞，提高学校的管理水平。

其次，加强绩效评价结果应用，将绩效评价结果运用到资源分配、预算安排、奖惩考核上，提高预算闭环管理的有效性。一是将绩效评价结果运用到资源分配和预算安排上，人员经费和运转类项目根据绩效评价结果增减下一年度的预算安排，特定类项目，绩效评价优秀的，下一年度优先保障该项目的预算，评价合格的，延续该项目的预算，绩效评价差的，责令整改并进行后期验收，验收合格后可以延续该项目的预算，仍未整改的调减预算或是取消预算；二是将绩效评价结果和相关部门和负责人的年度考核挂钩，强化预算执行单位和负责人的主体责任，把绩效奖励和绩效问责结合起来，提高预算执行主体的积极性。

(四)建立信息共享平台

建立信息共享平台，将年度预算流程及战略指标的分配方案依托信息化平台进行信息的传递和共享，在共享平台能够清晰地看到每个步骤的信息来源和传递去向，明确每个步骤的主体责任。预算执行不再是财务处单一的责任，而是相关预算执行部门的主体责任，预算执行由被动变成主动，执行部门由协助财务处办理向主动思考、全程跟进的工作作风转变。此外，通过共享平台可以实现财务信息和其他部门的信息共享，这样可以解决重复投入资金、重复购置资产的问题，强化资源的统筹力度，提高资金的使用效益。

四、结语

本文针对当前国家财政和高校财务的现状，从组织结构、统筹问题、信息共享、绩效评价等方面对高校预算管理的问题和难点进行了深入的剖析，基于OMC管理思维的理论基础，从建立预算制度体系、优化预算编制、完善预算监控、健全绩效考评、加强绩效结果应用等方面优化当前全面预算管理模式，从而加强高校资源配置、提高使用效益、推进高校高质量内涵式发展。■