欧盟进出口商品检验鉴定机构监管与我国情况比较研究

李许 闫杰 索彦彦 王刚 邹丽恒 陈宏中

（深圳海关 广东深圳 518045）

1 前言

进出口商品检验鉴定是指在国际贸易活动中，对进出口商品的质量、数量、包装和相关安全、卫生指标等进行检验、鉴定，以确定其是否符合相关技术标准或合同规定的要求的活动[1]。16世纪初，欧洲最先出现了从事商品检验的第三方检验机构。1664年，法国政府建立了出口商品检验管理制度。19世纪，意大利、英国等西方国家纷纷设立了各种类型的商品检验机构[2]。第二次世界大战后，全球经济迅速发展，进出口商品检验鉴定机构发展迅速。

进出口商品检验鉴定机构作为政府监管的重要补充，在一定程度上充当政府摆脱“信任危机”的有效抓手，同时凭借其先进方法和设备，能够为企业产品出口提供“背书”，为产业发展提供强有力的服务平台。然而，由于进出口商品检验鉴定机构的专业领域繁杂，从业人员数量庞大，管理水平参差不齐，导致未经检验检测或以篡改数据结果等方式出具虚假检验鉴定结果等违法违规现象时有发生。因此，本文通过对欧盟进出口商品检验鉴定机构的政府监管，特别是其在第三方合格评定机构的市场准入、监督管理及方式、法律责任等方面的内容进行研究，对照分析了我国与欧盟在对检验鉴定机构监管方面的异同，并提出完善我国在进出口商品检验鉴定机构监管方面的相关建议。

2 欧盟对进出口商品检验鉴定机构的监管情况

合格评定机构是指开展合格评定活动的机构，合格评定活动一般包括检验、检测、认证和校准。在欧盟的法规体系中，由于某些合格评定程序要求由合格评定机构开展，并且经由成员国向委员会通报。但是研究数据表明，符合部门立法要求的合格评定机构并不能在欧盟内部保持高度的一致性。因此，欧盟在新方法指定体系建立后，由成员国通报机构根据新方法指令对开展合格评定的机构进行认证、评估和监督，考核通过后，合格评定的机构就成为了公告机构。至此，欧盟建立了公告机构制度。

合格评定机构和公告机构二者的区别在于，只有成为公告机构的合格评定机构，才能提供欧盟型式检验证书（含有公告机构的名称和编号），且该公告机构在任何时间都不得发布超出其被赋予的检测范围的检测报告。公告机构的清单由欧盟委员会予以发布。按照欧盟规定，在权责方面，公告机构对公众利益负有责任，应在成员国的领土上设立法人实体，并向成员国国家主管机构负责。

2.1 法律法规情况

由于在以新方法指令为代表的技术协调体系的实施过程中，逐渐发现了市场监管能力不够、立法水平和执法力度不一、公告机构技术能力参差不齐等问题，为解决这些问题，欧盟制定了768/2008/EC《欧洲议会和欧洲理事会关于产品市场营销共同框架的决定》和（EC）No 765/2008《制定产品营销的认可和市场监管要求的条例》。

条例（EC）No 765/2008对国家认可机构及认可体系、欧共体市场监管框架、产品市场准入控制、CE标志的使用通则及欧共体资助等进行了具体规定。特别是在合格评定机构的认可体系方面，条例规定各成员国应指派其国家认可机构承担管辖范围内公告机构的认可和监管工作。

在决定768/2008/EC中，欧盟对各经营者的责任、合格评定机构的公告、合格评定模式等做出了规定。特别是在公告机构的管理方面做出了详细规定，包括对公告监管机构和公告机构的要求、各方的信息报告义务、公告机构的分支机构及分包、公告申请、公告程序、公告变更及责任承担等。

2.2 市场准入情况

在欧盟层面，768/2008/EC《欧洲议会和欧洲理事会关于产品市场营销共同框架的决定》和（EC）No 765/2008《制定产品营销的认可和市场监管要求的条例》2个技术法规规定了营销产品对框架要求，各成员国负责执行操作，即由成员国的通报机构负责具体认可公告机构并对其实施监督。从成员国的国家层级上，由法规监管机构、通报机构和市场监管机构三方的国家机构构成了保障产品安全的基础。其中，通报机构负责监督成员国的认可机构，市场监管机构负责控制市场销售产品（包括来自欧盟境外的第三国）的安全性。此外，海关和市场监管机构有职责和权利基于风险管理检验来自第三国的产品，保证产品在欧盟市场上自由流通前可以得到适当的干预。

合格评定机构可以按照规定的程序，向成员国通报机构提出申请以获得通报。申请时，应提供合格评定活动、合格评定程序和产品的描述，以及成员国认可机构颁发的认可证书等资料。若申请时不能提供认可证书，则必须向通报机构提供所有能证明其技术能力符合要求的文件证据。

通报机构核实后，经由新方法通报和指定系统（简称NANDO系统）向委员会和其他成员国披露申请合格评定机构的情况，包括合格评定活动、合格评定程序和产品的描述，以及再次评估或审核监督的日期。从官网公布之日起，可在2周（针对认可情况下）和2个月（针对非认可情况下）内提出异议。

欧盟的公告机构清单包括公告机构的识别代码、业务范围等内容。此外还有一些特殊情况，由于《欧洲经济区协议》的生效，新方法指令和其他欧盟层面立法的实施和应用也适用于列入EEA EFTA的国家（如冰岛、列支敦士登和挪威）；欧盟和土耳其签订了一项新的协议，承认土耳其的公告机构及其出具的测试报告和证书。

2.3 监管方式情况

欧盟公告机构一般由各成员国指定的通报机构进行监管，并使用统一的电子信息平台向欧盟委员会和其他成员国进行通报，欧盟统一分配公告机构的识别号，并在欧盟官网上按照类别将相关信息予以公布。各认可机构负责对公告机构进行监督管理，以保证其始终符合被批准时的条件。若发现某一公告机构不再符合被批准时的条件，则可以撤销该公告机构的资格，并按照与批准相同的程序向欧盟和成员国进行通报[3]。

欧盟通过对市场上流通的商品进行市场监督，确保流通环节的商品符合新方法指令的要求，同时，市场监督也是监督管理公告机构的一个有效方法。因此，市场监管机构可以要求公告机构提供对产品合格评定的相关信息。市场监管机构一旦提出相关要求，公告机构必须提供EC合格声明，若不能按照要求提供产品合格评定的相关信息，则可作为充分证据对其产品是否符合新方法指令的要求提出合理质疑。

此外，在NANDO系统进行通报的5年内，需对公告机构的持续符合性监管信息进行更新，包括与认可有关的新数据。若是经由非认可流程纳入的，应包含通报机构的监管信息，尤其是评估报告，如文件审查、现场评估、系统性的监管描述（包括现场访问、技术能力说明）。若5年内未更新通报，则委员会有理由质疑公告机构业务能力的持续性，欧盟委员会和成员国有责任采取以下行动：（1）欧盟委员会通知成员国通报机构，要求其提供有关通报和证明能力的书面证据。若某个成员国不能提起此类信息，则委员会可以提示其他成员国注意此信息并进行讨论，或依据欧盟条约（TFEU）的258条启动针对成员国通报的程序。（2）当确定公告机构不再符合条件时，通报机构需要立即暂停或撤销通报，并立即通知委员会和通报其他成员国。相关公告机构可以提起上诉，此上诉是否推迟或取消通报取决于成员国的法律。

常规的定期监督由通报机构或认可机构进行，以评估公告机构获得通报后其能力的连续性。针对跨国公司类型的合格评定机构的多站点或分公司（分站点）的认可、监督，可由所在地的成员国认可机构与总部所在地的成员国认可机构合作实施，或由所在地的成员国认可机构实施。分公司（分站点）不得拒绝由所在地成员国认可机构开展评估、重新评估和监督的行动。

2.4 违法责任情况

依据条例（EC）No 765/2008第41条的规定，成员国应制定对经营者的处罚规则，对严重违反条例规定的行为可采取刑事处罚。如果有关经营者曾有违反条例的行为，可从重处罚。

因此，对公告机构的违法处罚主要由各成员国自行制定法律法规进行确定。在欧盟层面，市场监管机构若发现产品经过公告机构的合格评定程序仍然不合格，则应对其提起诉讼，同时对在不合格产品上使用CE标志的人员提起诉讼。若公告机构不能满足要求或不能履行义务，则通报机构必须撤销其批准，并按照与批准相同的程序通报欧盟委员会及其成员国，并发布机构撤销的消息。若欧盟委员会确定公告机构不符合或不再符合其通报时的要求，则应将此情况向成员国进行通报，要求采取纠正措施，必要时撤销通报。如部分国家规定，当出现未经认可的CAB发证或不经检测出具报告等情况时，可裁定其违反《2008年商业保护免受误导性营销条例》，并依据其中第7条规定定罪：遵循简易程序定罪，可处以不超过法定最高限额的罚款；或遵循公诉程序定罪，可处以罚款或不超过2年的监禁，或者二者兼施。

3 与我国进出口检验鉴定机构监管情况的比对

2001年中国加入WTO后按照承诺逐步对外开放检验鉴定市场，允许符合条件的检验鉴定机构从事检验鉴定业务。我国《中华人民共和国进出口商品检验法》及其实施条例，赋予了海关部门对进出口商品检验鉴定机构进行行政许可和监管的职能[4]。目前我国主要以《进出口商品检验鉴定机构管理办法》（总局令第180号）[5]、《中华人民共和国海关实施〈中华人民共和国行政许可法〉办法》（海关总署令第117号公布，根据海关总署令第218号修改）等文件为指导，对进出口检验鉴定机构实施监管。

我国对进出口商品检验鉴定机构的监管，主要包括行政许可和监督管理。海关总署负责机构许可，日常监督管理工作由各直属海关负责。日常监督管理的模式主要有机构年报审核和日常检查（包括例行检查和现场跟踪检查）和违法违规行为的处理。一般情况下，例行检查按照每年至少1次的频次安排，由海关监管人员按照监督管理程序，对检验鉴定机构开展全面检查。检查内容通常包括遵守检验鉴定法规情况、检验鉴定管理要求、质量管理体系情况、机构人员情况、检测场所和检测设备情况、检验鉴定方法、业务经营状况和安全作业情况等；现场跟踪检查则是对检验鉴定业务活动的专项检查，一般针对现场检验活动中出现的问题进行监督整改。此外，自2015年起，开展检验鉴定机构工作质量检查和违法违规行为调查的专项行动。

欧盟对进出口商品检验鉴定机构的监管主要通过对产品进行监管的方式实现。市场监管是欧盟对产品实施安全管理的一个重要手段，其主要目的是利用法律手段保证投放到市场的产品符合新方法指令的要求，以保护消费者的健康和安全[6]。欧盟的市场监督由各成员国的主管部门负责，为避免利益冲突，将其明确划分为合格评定和市场监督工作，使二者形成互补。

欧盟的市场监督活动主要包括2项：由欧盟成员国检查其是否符合“新方法指令”中相关条款的要求：采用必要的一致性措施。针对监督投放市场的产品，主要检查CE标志及其加贴情况、EC合格声明、合格评定程序的符合性等。主管部门通常采用统计和风险评估，对市场监管的信息进行分析，之后重点核查危险性较高、出现不符合要求情况频次较高的产品。

欧盟市场监督的作用既包括阻止不安全产品在市场上流通，又为倒查存在问题的合格评定程序和机构提供了可能。就市场监管的模式而言，除每年在欧盟层面上的例行联合行动外，条例（EC）No 765/2008第27~29条规定，成员国的市场监管机构应与海关进行合作，如法国竞争、消费和反欺诈总局与法国海关签署了合作协议，该协议涉及信息交流、共用检测实验室、联合执法，在发生危机时建立跨部门的指导小组等。

4 对于我国进出口检验鉴定机构监管的借鉴意义

4.1 建立跨部门合作监管机制

欧盟通过决定768/2008/EC《欧洲议会和欧洲理事会关于产品市场营销共同框架的决定》和条例（EC）No 765/2008《制定产品营销的认可和市场监管要求的条例》，规定成员国在国家层级上由法规监管机构、通报机构和市场监管机构三方的国家机构，构成保障产品安全的基础，其中通报机构负责监督成员国的公告机构，市场监管机构负责控制市场销售产品（包括来自欧盟境外的第三国）的安全性。此外，各成员国海关和市场监管机构有义务和权力，基于风险管理检查来自第三国的产品，保证其在欧盟市场上自由流通前能够得到适当的干预。在我国，各地直属海关负责对进出口商品检验鉴定机构的日常监督管理工作，必要时，可会同地方商务主管部门和市场监督管理部门或其他有关部门进行监督检查。但是在当前对机构的监管工作中，仍然存在条块分割的问题，各监管部门之间的联合监督检查、通报及信用档案共享等工作机制未能得到有效开展[7]。因此，我国进出口商品检验鉴定机构的监督管理可借鉴欧盟的管理经验，建立多部门多层次的合作监管机制。

4.2 加强对进出口商品检验鉴定机构的事中事后监管

欧盟NANDO系统在公告机构通报的5年内，会对公告机构的持续符合性监管信息（如文件审查、现场评估、现场访问、技术能力说明等）进行更新。若未更新通报，则委员会有理由质疑公告机构持续开展业务的能力，欧盟委员会和成员国有责任采取暂停或撤销公告机构的通报行动。长期以来，我国有关部门对进出口商品检验鉴定机构的的监管力度有待提高，应从宏观质量管理管理的角度，加强事中事后监管、重点检验监管[8]。为调动进出口商品检验鉴定机构的积极性，更好地发挥政府监管职能，可以借鉴欧盟对进出口商品检验鉴定机构的监管经验，对进出口商品检验鉴定机构的流程、人员、检测结果等方面的合规性进行持续性事中事后监管[9]。

4.3 建立完善进出口商品检验鉴定机构的信息披露和通报制度

在欧盟，NANDO系统负责向委员会和其他成员国披露申请合格评定机构的细节，包括合格评定活动、合格评定程序和产品的描述，再次评估或审核监督的日期，并持续更新对公告机构的文件审查、现场评估、现场访问、技术能力说明等符合性监管信息，以便受检者及利益相关方了解进出口商品检验鉴定机构的经营状况、能力范围及人员资质。当前，我国在进出口商品检验鉴定机构的信息披露方面还需进一步提升[10]。为此，我们可借鉴欧盟的管理经验，在公共服务平台公开进出口商品检验鉴定机构的相关信息和资料，如授权范围、授权时间、人员资质，以及能够对其进出口商品检验鉴定业务产生重大影响的其他信息，使其接受社会公众的监督，保障公众利益。

4.4 在进出口商品检验鉴定机构监管领域推动关检融合

目前，全国获得进出口商品检验鉴定资质的机构已达800余家，这些机构掌握着我国进出口企业的大量质量安全数据，这些数据可能会对对我国的外贸和贸易安全产生一定的影响。另外，行业发展不均衡，机构管理水平参差不齐，篡改数据和虚假报告等违法违规现象时有发生；国内市场商品检验鉴定与进出口商品检验鉴定业务存在分工不明的情况，海关对未获得许可资质的机构开展监管时存在执法难的问题。

因此，本文建议进一步加强对进出口商品检验鉴定机构数据安全情况的监管，明确相关的管理措施；将进出口商品检验鉴定机构的日常运作情况纳入海关企业信用管理，并根据企业信用实施精准监管，同时也便于广大进出口企业选择信用度高的机构开展商品检测[11]；全面拓宽举报投诉渠道，加大宣传力度，加强对通报召回案例的排查，以及对违法违规检验鉴定机构的查处力度，进一步完善检验鉴定机构的退出机制。