关于加强行政事业单位国有资产管理的思考

李鑫

（国家体育总局自行车击剑运动管理中心，北京 100049）

随着经济的发展和国际地位的提升，当前我国的内外部环境也在发生着急剧的变化，行政事业单位处在深化改革的前沿阵地，其所承担的职能和面对的任务日趋复杂多变，行政事业单位的国有资产管理所面临的风险和挑战也随之增加。近年来，我国在财经领域的整体改革已经取得了很大的成绩，但作为其重要组成部分的国有资产管理的体制机制改革仍相对滞后。当前，国际局势加速演进，全球经济受到冲击，政府部门过紧日子的要求凸显，如何提高国有资产的使用效率成为行政事业单位的重要课题。

一、行政事业单位国有资产管理的重要意义

行政事业单位国有资产是指由行政事业单位占有、使用的，在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和，是行政事业单位履行政府职能的物质基础，加强行政事业单位国有资产的规范管理，是提高国家治理能力的必然要求，也是整合财政资源、提高政府运行效率的重要手段，对进一步深化财政改革，科学、合理和安全、规范地使用财政资金和资产意义重大。

（一）是行政事业单位履行职能的重要保障

国有资产是全民共同所有的财富，数十年积累下来的巨量国有资产要通过规范有效地管理和监督制度进行有条不紊、科学合理地管理利用，以提升行政事业单位履职能力，为社会提供更好的公共服务，取得更大的社会效益。

（二）是保证国有资产安全性、完整性的基础

行政事业单位的国有资产来源于国家财政资金购入或无偿划拨，国家对其拥有产权，单位有管理、使用权。在国有资产的保管和使用过程中，存在着遗失、损毁和流失等风险，加强对国有资产保管、使用过程中的风险因素的管控，形成制度化的约束和监督，可以对国有资产的流失、贬值、损毁等风险进行有效的规避，同时也可以保护国有资产的管理者远离失职等危险。

（三）优化国有资产资源配置，实现保值增值

通过高质量的管理，可以规范行政事业单位资产购入、保管、使用、处置等行为，按照满足工作需要、兼顾结构合理的配置原则，谨慎配置、资源共享、调剂使用、及时处置，使国有资产尽可能做到物尽其用，促进勤俭节约型政府机关的建立。

二、行政事业单位国有资产管理存在的问题

（一）国有资产管理制度体系不健全，缺乏系统性和整体性

现行的国有资产管理制度主要以财政部为主制定发布，政策法规层级较低，难以有效地对不同的主管及监管部门进行协同，在具体执行中容易出现权责不清晰的情况。如财政部105号令，财政部门审批资产配置纳入部门预算，而党政机关的公务用车等国有资产同时又由机关事务管理部门负责统筹管理，存在政出多门、多头管理的情况，造成批复手续、处置权限等具体执行中的混乱。

目前行政事业单位在资产管理制度上存在管理环节制度缺失、政策法规依据不充分、制度之间的衔接不足等问题，以及国有资产管理前瞻性不够和碎片化的现状。国有资产管理涉及配置、使用、处置等多个周期环节，各级部门与单位之间相互关联，对制度的修修补补难以从根本上解决问题，只有从顶层设计上对制度进行系统化建设，建立层次分明、规范科学的制度体系才能从根本上解决问题。

（二）制度落实不到位，执行过程不规范

1．资产配置管理不严格

有些单位在资产购置前未进行存量检查，随意进行资产重复购置，造成浪费；有的单位超规格、超标准配置资产，违反中央厉行节约、反对浪费的要求；甚至有的单位上任领导刚配置的资产，新任领导因为个人喜好推翻重来，造成资产闲置，难以处置。

2．资产处置程序不规范

部分行政事业单位在转让、报废、有偿使用重大资产时，未按照“三重一大”制度进行民主集中制决策，或未按照规定上报审批；部分单位存在资产处置收入未及时上缴财政专户，资产处置与财务管理未有效衔接，财务账目不完备，出现账实不符的情况。

3．资产监督机制不完善

有的单位内部监督制度不完善，内控机制与资产管理脱节，内部监管流于形式，存在随意定价、手续不全等现象；有的单位部门、岗位设置不合理，甚至没有专门的资产管理部门负责资产管理工作；有的监管部门对所辖单位停留在月报、年报上，没有深入调研，尽到外部监管责任。

（三）资产管理基础薄弱，资产使用效率不高

1．资产管理整体水平低

很多单位存在会计处理不规范问题，比如，将应该单独计价的土地、软件计入固定资产进行核算；未及时将已经达到使用状态或完工的工程进行固定资产转入；存在未进行会计核算甚至未进行任何登记的账外资产等。有的单位资产管理的意识、责任心不强，“重购置、轻管理”，新购置的资产未及时登记，报批资产处置后未及时处理，长期挂账未核销，造成账实不符。有的单位重资产价值管理，轻实物管理，购置的资产未及时使用、养护，失去使用价值。

2．重复投资购置、闲置浪费现象严重

首先，行政事业单位的国有资产统计信息不准确、不完善是普遍现象，薄弱的管理基础造成资产账目失真，资产配置决策难以具备科学性。其次，烦琐的资产处置程序造成资产处置不及时、不作为的现象普遍存在，导致资产长期积压占用房产资源。最后，很多单位部门间的资产互通与共享尚未实现，不同单位之间的资产整合与利用更加困难。

（四）行政事业单位的特殊属性造成的其他客观问题

1．思想观念陈旧

行政事业单位国有资产没有经济效益的考核，仅局限于合法合规，对国有资产的制度、流程优化，提高效率和降低成本方面缺乏明确的考核机制。造成管理者对国有资产管理的认识不足、重视不够，资产管理主动性不强。

2．特殊性导致管理难度大

行政事业单位国有资产的属性、品类、领域和资产的形成过程都比较复杂，从配置到处置涉及的主体多、管理链长，这都对事业单位国有资产的管理制度体系的建立，对资产与财务、预算和绩效管理的协同与衔接带来挑战。

3．官僚制本身存在效率不足的顽疾，绩效考核的难度大

官僚制体系下单位之间协调难度大，各单位的资产情况难以及时互通、调剂或共享。政府机构的绩效考核是世界难题，行政事业单位的绩效管理起步较晚，还很不健全，难以对国有资产的使用效率起到督促作用。

三、加强行政事业单位国有资产管理的对策建议

（一）加强国有资产管理制度的顶层设计和体系化建设

提高国有资产管理制度立法立规层级，将行政事业单位国有资产管理制度上升到立法层级，让各部门制定规章制度时做到有法可依。改革目前行政事业单位国有资产的管理架构，建立财政部门、业务主管部门与使用单位的三级管理架构，财政部或财政部门与业务主管部门分别履行综合管理和监管职能，各使用单位实施具体管理、使用、处置及核算，并承担主体责任。

提高行政事业单位国有资产管理制度建设的整体性、系统性，要统筹考虑、全面涵盖和划清各相关主体的职能、职责、和边界，建立层次分明的制度体系。行政事业单位国有资产管理需要多方协作配合，加强同预算、投资、采购、财会等相关制度的衔接，针对制度衔接、配合方面的薄弱环节，坚持以问题导向，提升可操作性。

资产配置的科学性是节约资源、提高使用效率的源头，使用制度建设应当以效益为核心，针对使用效率建立问责制度，在全体干部职工的思想认识中树立无效问责观念。建立规范、便捷的处置制度，鼓励处置可以提高资产的周转率，解放占用的房屋资产。

（二）强化与绩效管理制度、内控监督机制的有机结合

一是构建和完善国有资产的绩效管理制度，树立绩效管理、效率优先的理念，明确绩效管理对象，制定绩效管理目标、绩效评价体系和绩效监控机制，充分发挥绩效管理在国有资产配置、使用、处置全过程中的监督、激励作用。强化绩效考核结果的反馈应用，与资产配置和调剂、年度考核评优等直接挂钩，形成直接反馈互动关系，促进管理者主动提升管理水平。

二是强化国有资产管理制度的内控机制要将行政事业单位国有资产管理的全流程嵌入到单位内控体系中，梳理、分析资产管理各环节的风险因素，进一步明确管理部门和岗位的职责，严格约束机制，做到有规可循、有据可查。建立部门间沟通协调机制，及时配合完成系统工作流程，审计部门应当会同财务、资产管理部门等定期或不定期地开展资产盘点、清查工作，将账实相符落实到日常管理工作中。

三是建立和完善各项内、外部监督机制。单位的内部纪检监察部门应全过程跟踪国有资产管理工作，不仅要对本单位国有资产配置、保管、使用、处置等开展定期地检查、监督和审计，更要将监督、检查工作常态化，确保各项流程合法合规、可追溯。财政部门和上级主管部门也应肩负起监管责任，常态化对所辖单位履行监管、审计职能，做到国有资产监督的全覆盖。

（三）加强信息化建设，努力实现资源共享

国有资产信息化建设的基础工作首先要进行全面清查核对工作，摸清家底，对资产账目进行细致的清查核对，保证各账目记录的准确性，确保账实相符。资产管理和使用部门应定期对国有资产进行盘点，对报废、转移、损毁等的资产及时进行处置并做好账务登记核销处理。其次要更新观念，摒弃过去传统低效的管理方式，充分利用软件系统对国有资产进行信息化管理，建立符合工作实际需要的资产管理信息系统，国有资产的信息动态管理功能可以及时实现对资产存量与现状统计分析，对资产的配置、处置、调剂、共享提供科学、准确的数据支撑。可以建立资源配置与预算管理挂钩、单位之间资源共享共用的联动机制，探索建立“公务仓”制度，对各单位的闲置资产统一由财政部门或独立机构进行归拢，集中调配、调剂使用，促进国有资产的共享利用，充分利用交易平台的客户资源优势对闲置资产进行及时处置，避免实物资源和占用房产资源的双重浪费。

（四）提高认识、多措共举，实现国有资产科学管理

各行政事业单位的领导及各级管理者首先要提高政治站位，从国家治理体系和治理能力现代的大局中来认识国有资产管理工作，提高国有资产管理意识，真正将其作为一项常抓不懈的日常重点工作抓实抓细。要转变观念、更新理念，彻底摒弃过去重购置、轻管理，重资产价值、轻实物管理的落后观念，对固定资产和无形资产做到全口径规范管理，对资产配置、使用和处置做到全周期、全流程规范管理。要加强宣传示范引导，提高行政事业单位人员对国有资产管理的认识和觉悟，单位负责人应带头组织学习，作为第一责任人参与国有资产管理工作，通过组织会议、学习等方式宣传国有资产管理的重要性，提高全体干部职工的责任感。要重视资产从资产配置、使用保管、处置报废、会计核算等各个环节和流程的规范管理，提高对实物资产管理的重视程度。要创造良好的学习氛围，通过请进来、走出去，组织培训、加强交流，不断学习国有资产管理知识，通过学习、实践提高管理知识和技能，成为适合本职岗位的高素质管理人才，真正实现国有资产管理的科学有效。

四、结束语

行政事业单位国有资产管理是一项复杂的系统性工作，是长期而持续的艰巨任务。各级政府部门和单位应提高认识、更新观念，做好应对困难的准备，充分重视起来，各负其责，加强协作，不断完善国有资产管理制度的顶层设计和系统化建设，将国有资产管理制度与预算管理、财会管理紧密联系起来，将国有资产管理制度与绩效管理、内控监督等制度机制进行有机结合，不断优化管理体系，提升管理效率，不断开拓创新，积极拥抱互联网与现代化科技管理手段，建立信息化、动态化管理系统，探索创新模式，充分利用交易平台处置闲置资产，最大限度地提高国有资产的使用效率和效益，在确保安全、完整的基础上实现国有资产的保值增值。