政社关系-服务关系协作视角下社工机构发展的路径选择

曲绍旭

内容提要 政社关系和服务关系对社工机构的发展具有一定推动作用。在政社关系和服务关系的共同影响下，社工机构可发展为制度依赖型、业务合作型、发展放任型、服务下沉型等类型。在政社关系视角下，社工机构发展类型的转化不仅会影响政社关系建构，而且会模糊社工机构的发展目标。在服务关系视角下，社工机构发展类型的转化会直接影响服务关系的发展，且会增加服务的难度。为解决社工机构发展的难题，社工机构需要在优化发展路径、完善多重关系的基础上改变自身的行为来适应政社关系。可以通过提高专业化水平，扩大品牌效应，拓展服务规模、增加网点数量，完善服务对接，提高专业化水平等方式完善服务关系。另外，还需要在服务下沉的同时优化信息沟通的方式，以此提高社工机构发展类型的转化效果。

一、问题的提出

党的二十大报告明确提出要健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，而社会工作在社会治理过程中发挥着重要的作用。促进社工机构的发展，不仅是完善社区治理的现实所需，更是推动社会进步的重要力量。为此，中共中央办公厅、国务院办公厅在2016年印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，以及民政部在2015年和2017年分别颁布的《民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》《民政部关于大力培育发展社区社会组织的意见》等文件，从构建法律体系、完善综合监管、加强培育力度等方面对社工机构的发展做了明确的规定。

以目前来看，虽然我国社工机构在开展专业化服务、维护弱势群体利益、提高居民社会参与动力等方面取得了一定成效[1]李建伟、王伟进、黄金：《我国社区服务业的发展成效、问题与建议》，《经济纵横》2021年第5期。，但仍存在诸多发展瓶颈，表现在：①组织类型偏少。从服务对象看，现有社工机构的服务类别多集中于养老服务、未成年人保护等，其他如残疾人服务、妇女保护等类别的机构较少。以助残社会组织为例，“我国的残疾人社会组织仍然面临着数量少、规模小、服务质量参差不齐、作用发挥有待提高、发展动力不足、发展前景不明等困境”[2]陈成文、陈静、王勇：《残疾人社会组织活力：测量指标构建及其政策意义》，《江苏社会科学》2021年第6期。，而以上困境势必会影响残疾人社会服务的整体效果。②服务质量不高。社工机构在发展过程中经常会受制于业务主管部门或服务管理部门的要求而开展多种服务内容，涉及服务对象的基本生活、医疗康复、教育就业、托养服务、扶贫济困、法律救助、文化体育、社会融入等方面，以上内容不仅庞杂且对专业化的要求越来越高（如医疗康复、教育、居家等）。在这种情况下，处于初期发展阶段的社工机构很难有效开展如此全面的服务，这必然影响服务质量的提升。③协调能力不够。虽然我国相关管理部门对社工机构建立了各司其职、协调配合的工作机制，并且设立了专门的协会（如中国社会工作联合会）加强业务指导与理论研究，但在实际运行中却存在相关协会业务指导效果不甚明显、相关管理部门协调力度不够等问题，进一步阻碍了社工机构的发展。

社工机构的发展亦引起了学者的关注，并从不同维度进行了研究。一是发展资源的探究。社工机构发展的资源主要涉及政策、资金、信息网络等内容[3]L.B.David,K.T.Rajesh,"Strengthening the Grassroots:Nature and Role of Support Organizations",IDR Reports,1990,18(7),pp.88-96.，有学者认为应在优化在数据服务平台、均衡资源配置政策的基础上提高社工机构的发展能力[4]马志敏：《大数据驱动下政府公共服务：创新机制及发展路径》，《经济问题》2020年第12期。，以此解决环境多变对自身造成的不利影响等问题。同时，有学者认为在提高社工机构环境适应能力的同时，还应实现组织的“资源内生”，以此提高其发展的动力[5]叶托：《资源依赖、关系合同与组织能力——政府购买公共服务中的社会组织发展研究》，《行政论坛》2019年第6期。。二是内在能力的分析。社工机构的内在能力主要包括自身治理能力、资源获取能力、公信力与专业服务能力等内容[6]王智、杨莹莹：《治理现代化进程中的新社会组织能力建设》，《社会主义研究》2017年第5期。。有学者认为若想发挥以上能力，就需要对社工机构进行有效的增权[7]周林刚、黄亮：《从无权到增权：社会服务组织成长问题探讨——以深圳S助残组织为个案》，《学习与实践》2012年第5期。，并且将增强组织服务能力、拓展服务空间作为分析社工机构内在能力的重要因素[8]陶书毅：《当前我国助残社会组织发展问题及其对策探析》，《社会福利（理论版）》2017年第1期。。三是模式优化的选择。社工机构发展资源与内在能力研究的主要目标在于优化服务模式。社工机构的发展在我国起步较晚，且没有经验可遵循，因此发展模式呈现出多样化的特点，相关研究也呈现出多视角、多元化的特色。其中，“他组织性”研究具有一定的代表性，有学者通过研究发现“他组织性”的特征及其产生的服务模式是制约社工机构发展的原因，需要在摒弃“他组织性”以及发挥“自组织性”的基础上，完善服务的供给模式，以此形成完善的发展模式[9]代明、宋慧：《兼具自组织性与保障性的助残服务供给模式探析——以深圳市为例》，《西北人口》2017年第2期。。

虽然以上研究对明确社工机构发展方向具有一定的参考意义，但多从社工机构本身之视角来探寻其发展路径，缺乏从外部、宏观及社会整体性的视角分析。社会服务机构发展是内外服务环境相互作用的结果[1]向静林：《结构分化：当代中国社区治理中的社会组织》，《浙江社会科学》2018年第7期。，社工机构亦是如此，因此当前需从外部环境的视角来分析社工机构发展的相关问题。社工机构外部环境的形成是其自身与制度、文化、经济等要素相互作用、相互关联的结果[2]王臻荣、赵辉：《中国非政府组织外部环境缺失的成因分析》，《经济社会体制比较》2008年第6期。，一方面，制度、文化、经济等要素的互动所形成的关系影响社工机构的行为，如在农村社区，受邻里互助文化以及经济发展水平较低等因素的影响，社工机构更倾向于通过建立互助型自组织的方式来达到服务效果；另一方面，社工机构又会通过与管理主体建立关系来影响服务要素的发展，如在与相关部门建立购买服务关系的基础上，社工机构通过开展精准化的服务来促进政策落地与制度优化。由以上分析可知，从外部环境的角度看，社工机构的发展离不开其自身建立的各种关系。基于此，本研究依托于社会服务机构发展的外部环境，从关系建构的视角出发，在分析其运行关系的基础上，构建完善的分析框架，以此探究社工机构优化发展的方式与方法。

二、政社关系-服务关系对社工机构的多重影响

政社关系和服务关系对社工机构的运行具有重要的影响[3]彭少峰：《依附式合作：政府与社会组织关系转型的新特征》，《社会主义研究》2017年第5期。。具体来说，主要包括以下几方面：

第一，政社关系类型不同，社工机构运行相关主体的行为方式亦有所差别。顾名思义，政社关系是指政府与社工机构之间的关系。从现实来看，社工机构与政府之间在权力配置方面存在一定的差异，而这种差异性决定了政社关系多元化的发展方向。社工机构在发展过程中需要与民政部门、卫生部门、就业部门、教育部门、残疾人联合会、妇联等多部门开展合作，不同部门对社工机构的要求及权利资源配置亦有所不同，因此会产生多样化的政社关系。民政部门负责社工机构的登记与管理，两者之间形成控制型或依附型的政社关系；相关协会负责社工机构的业务指导，与后者形成控制型或合作型的政社关系；卫生、就业、教育等部门负责服务资源供给，与社工机构之间容易形成合作型或独立型的政社关系。在不同的政社关系类型下，社工机构相关主体的运行方式亦有所差别，在控制型或依附性的政社关系下，社工机构不易发挥主观能动性，发展处于被动的状态，而社工机构运行的相关主体具有一定的主动权。因此，相关主体会通过政策约束、资金支持等方式监管社工机构的运行；在合作型或独立型的政社关系下，社工机构的自主性更强，发展的方式更加多元。在此情况下，相关主体会通过购买服务、委托运营等方式来加强与社工机构的合作。相关主体的行为关乎社工机构能否顺利运行以及运行的效果。由此可见，政社关系是社工机构运行的重要影响因素。

第二，服务关系专业化程度不同，社工机构发展的方向亦有所差别。服务关系是指社工机构在服务过程中与服务对象之间建立的关系。服务关系的形成受政社关系的影响，在政社关系的推动下，社工机构与服务对象间的服务关系也逐渐完善，但这种服务关系并非固定不变的，而是受专业化程度的影响。例如，围绕精神残疾人开展的服务对专业性康复要求较高（如用药），需要社工机构开展一些帮扶性工作（如资源链接、心理辅导、家庭帮扶），在这种情况下所建立的服务关系具有不稳定性、互动程度低等特征。同样，矫正对象、失业人员等对就业服务的要求较高，需要社工机构通过专业化的方式主导服务的开展，在这种情况下所建立的服务关系具有稳定性高、互动性强的特点。同时，服务关系专业化的程度会进一步影响社工机构的发展方向。服务关系对医学、护理、康复的要求越高，就越需要专业化的机构（如康复医院）来开展相关服务，社工机构也多处于辅助性地位，其发展的方向也愈加不确定。服务关系对社会工作相关服务（如就业帮扶、心理慰藉、社区工作、家庭社会工作等）的要求越高，就越有助于社会服务（或社区服务）类组织的发展。发展方向是社工机构发展的重要指引，因此，服务关系是社工机构运行的另一重要影响因素。

第三，政社关系与服务关系强弱不同，社工机构工作方式不尽一致。社工机构所面临的政社关系和服务关系是不断变化的。首先，社工机构政社关系具有可变性。社工机构在开展服务之初会与政府建立一定的关系，这种政社关系的强弱受组织独立性、政府管控力度、服务规则完善程度、公益服务环境等诸多因素的影响，关系的成熟程度有所不同。随着服务的开展，社工机构与政府之间的矛盾也会随之产生，如因服务内容的安排而产生的摩擦、因服务效果的评判而产生的分歧等。此时，社工机构处理相关矛盾的方式与方法会间接影响政社关系，处理得当与否，会影响原有的政社关系。其次，社工机构服务关系具有复杂性。社工机构的服务关系一般有3种表现方式：①亲密型服务关系。部分社工机构的服务年限较长且服务对象固定，因此能与服务对象之间建立起较为亲密的服务关系。②中立型服务关系。部分社工机构按照项目的节点完成任务，在开展服务时多表现出“理性化”的特征，与服务对象间的关系也更为中立。③疏远型服务关系。部分社工机构以完成任务为主要目标，较少考虑与服务对象增加情感的要素，服务结束之后服务关系也逐渐疏远。

第四，政策与服务关系良性发展的同时，社工机构制度环境也会得到优化。一方面，良好的政社关系能营造优化社工机构的发展环境。良好的政社关系对基层的社会治理和社工机构的发展都有一定的促进作用。在良好的政社关系下，基层政府能更好地与社工机构合作，进而减少社会治理的成本，社工机构也有一定的发展空间，能提供更为专业化、精准化、全面化的服务。由此可见，政社关系的发展与制度环境的建设是相辅相成的。另一方面，完善的服务关系能促进社工机构管理制度的完善。良好的服务关系能进一步加深服务对象与社工机构间的相互理解程度，进而提高基层社区服务的质量，客观上促进了制度的有效实施。此外，服务关系的良好建构也能增加服务对象对基层政府的认知，对促进政策有效落地、提高施政效率等具有重要的意义。综上所述，服务关系的优化对制度的发展具有一定的促进作用。

三、政社关系-服务关系互动下社工机构发展类型解析

社工机构的政社关系与服务关系并非孤立的，而是相互影响的。首先，政社关系决定服务关系的发展方向。政社关系主导着社工机构。长期以来，我国社工机构缺乏人文伦理、现实关怀的社会人文发展环境，而是“在中央政府的倡导下……出于要处理好国家与社会良性关系的需要”[1]陈友华、詹国辉：《中国社会组织发展：现状、问题与抉择》，《新视野》2020年第5期。成长起来的。这种扶持方式虽然考虑到了本土视域的制度环境要素，但却过多地强调外力推动而削弱了社工机构的自主性与内生性[2]马良灿：《农村社区内生性组织及其“内卷化”问题探究》，《中国农村观察》2012年第6期。，虽然部分社工机构扮演着“替代性治理主体”[3]杜平：《如何成为枢纽？一个社会组织探索内在性自主的个案研究》，《广东社会科学》2019年第2期。的角色，但依然难以摆脱“附属”“依赖”的工作定位，这在客观上就进一步凸显了政府在政社关系中的主导作用。在此政社关系下，政府在规范社工机构发展方向的同时，也会进一步影响社工机构与服务对象建立起来的服务关系，有学者认为正是由于受“公共服务资金筹集授权与服务实际提供”[4]张劲松：《政府关系》，广东人民出版社2008年版，第36页。的双重影响，服务关系建构的掣肘会越来越多，灵活性也会越来越低[5]杨敏：《当代社会变革中的“国家-社会”新型关系——社会学中国化视野下的社会建设与社会管理》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2012年第5期。。其次，服务关系影响政社关系的完善程度。社工机构在开展服务过程中的角色经常处于较尴尬的境地：一方面，服务者的身份要求社工机构必须站在服务对象的立场上来解决实际问题；另一方面，购买服务承担者的身份又要求社工机构必须尽可能满足服务购买方（政府）的需求。当政府的服务要求与服务对象的服务需求产生矛盾时，社工机构就很有可能会失去独立性[1]文军：《中国社会组织发展的角色困境及其出路》，《江苏行政学院学报》2012年第1期。，在摇摆中会因关系偏向一方而影响另一方的利益。由此可见，社工机构与服务对象建立服务关系的模式，以及该服务关系的完善程度，将直接影响政社关系的建构效果。

政社关系与服务关系的相互作用对社工机构也产生一定的影响，主要表现在：其一，影响社工机构的服务选择。社工机构所开展的服务是以项目化运作、政府资助、业务管理等为前提条件的，并通过以上条件与相关管理部门构建完善的政社关系[2]田毅鹏、苗延义：《“吸纳”与“生产”：基层多元共治的实践逻辑》，《南通大学学报（社会科学版）》2020年第1期。。在服务开展之初，购买服务项目管理方或给予资助的政府部门会对服务对象的安排、服务过程等做出明确要求，这在客观上会影响社工机构与服务对象间的关系。在这种情况下，社工机构的发展多处于被动状态，既要顾及与政府的关系，又要完善与服务对象间的关系。如若处理不当，则容易偏向于政府一方而形成依附型、控制型的发展模式，或者偏向于服务对象一方而形成合作型、独立型的发展模式，服务选择难以保持平衡。其二，影响社工机构的服务效果。在服务关系形成后，社工机构还要对政社关系的要求进行反馈。例如，对于开展服务项目的社工机构来说，它们还要接受来自政府或者政府委托的第三方机构对其服务内容进行评估，而这种评估可能会使得服务关系的建立更加趋于“功利化”，即为了迎合评估的需求而建立服务关系。当社工机构结束服务项目时，这种服务关系也会随之淡化。这种多变的服务关系也会推动社工机构朝两种趋势发展，一种趋势是转向维系政社关系忽视服务关系，另一种趋势是为了维系服务关系而忽略政社关系，但大多数社工机构都会在两种关系的推拉作用下维持自身的平衡，服务效果不能得到有效的保证。其三，影响社工机构的服务角色定位。社工机构在开展服务中的角色定位不仅会影响自身的发展，而且会提高服务对象对其的认知水平，但是在政社关系和服务关系的共同作用下，社工机构在服务角色的定位上经常处于较为尴尬的境地。例如，社工机构若扮演服务者的角色，服务对象就会关注于其服务的内容、方式、方法等方面，若扮演协调者的角色，服务对象就会关注于利益的配置等方面，若扮演政策倡导者的角色，服务对象就会关注于政策的落实情况等方面。诚然，社工机构可能是多种角色的协调者，服务对象也会根据自身的需求对社工机构产生不同的角色期待。在不同的角色期待下，服务关系的紧密程度亦会有所不同，因此就会产生成熟与不成熟的服务关系。

由以上分析可知，社工机构的政社关系和服务关系处于一种不确定状态，加之政社关系和服务关系的相互影响，社工机构的发展也会出现多种复杂的局面。因此，本文从政社关系和服务关系的成熟程度以及相互影响程度的角度，对社工机构的发展类型进行了划分，如图1所示。

图1 政社关系和服务关系作用下社工机构发展类型

第Ⅰ种类型：业务合作型。该类型的政社关系成熟，服务关系也较为成熟。这一组织发展类型的形成需要具备两个条件：一是社工机构与政府各取所需，并在此基础上形成长期互动且平等的合作关系；二是社工机构开展服务具有较高的精准性，并能与服务对象建立稳固且专业的服务关系。在业务合作的类型下，社工机构能得到基层政府较高的信任，并能获得相关部门的政府购买服务项目或者委托服务项目，同时又能有效地开展相关服务[1]田毅鹏、苗延义：《“吸纳”与“生产”：基层多元共治的实践逻辑》，《南通大学学报（社会科学版）》2020年第1期。。在这种情况下，社工机构通常会采取扩大服务规模、拓展服务区域等方式来获得更多的发展资源。但也应注意到，该类型下的社工机构要不断地平衡政社关系和服务关系的利益，以此才能长期有效地发展下去，这需要付出较多的管理运营成本，如果处理不当，则易转化成其他类型。

第Ⅱ种类型：制度依赖型。该类型的政社关系成熟，但服务关系处于不成熟状态。这一组织发展类型的形成主要是因为社工机构对政府过度依赖。依赖关系的形成一方面说明社工机构获取发展资源的方式较为单一，另一方面也说明政府对组织的管控力度较大。在制度依赖的类型下，社工机构为了维护与政府间的关系，通常会在服务过程中更加倾向于政府的政策规划取向，与服务对象间的关系也会愈加生疏。在此类型下，社工机构的发展方式受政府的影响较大，发展方向取决于政府的资源分配和政策规划。有的社工机构在完善政社关系的同时，也会不断完善与巩固服务关系，进而发展成业务合作型，而有的社工机构的政社关系会不断弱化，进而转化成第Ⅳ种类型。

第Ⅲ种类型：服务下沉型。该类型的服务关系较为成熟，但政社关系处于不成熟状态。这一机构发展类型的形成需要具备两个条件：一是该组织具有较强的专业性（主要体现在康复、教育等方面），能通过专业性的服务与服务对象建立起成熟的服务关系，并将该服务内容下沉至服务对象群体中。二是该组织与政府没有建立起完善的合作关系，组织的独立性较高。虽然该类型下的社工机构能较好地开展相关服务工作，但要注意组织亦有可能与服务对象间建立起紧密的利益共同体，以此加深政社关系不成熟的程度。此外，由于专业稳定性的原因，该类型社工机构不太可能会因专业弱化而转化成第Ⅳ种类型，但有可能会在重视政社关系的基础上转化成第Ⅰ种类型。

第Ⅳ种类型：发展放任型。该类型的服务关系和政社关系都处于不成熟的状态。这一组织发展类型的形成通常由两种方式完成：第一种方式是由组织最初定位决定的。部分社工机构是由社会团体发展而来的，其建立的出发点在于满足群体内成员的利益，因此忽视了政社关系以及服务关系；第二种方式由其他类型转化而来的。如前所述，第Ⅱ种类型的社工机构在发展过程中如若处理不好政社关系或服务关系，则会容易发展成该类型。发展放任型社工机构的独立性较高，能根据自身面临的内外环境为部分服务对象提供适中的服务，但由于该组织不能较好地平衡诸多关系，较容易被服务市场所淘汰。

四、社工机构发展类型的转化及其影响

以上所分析的社工机构发展类型并非是固定不变的，而是会随着政社关系以及服务关系的相互作用而发生变化。

第一，服务关系视角下社工机构发展类型的转变。社工机构政社关系在由成熟向不成熟的转变过程中，其本身也会经历“制度依赖型”（Ⅱ）与“发展放任型”（Ⅳ）的相互转化，以及“服务下沉型”（Ⅲ）与“业务合作型”（Ⅰ）的相互转化等过程。首先，“制度依赖型”与“发展放任型”的相互转化。“制度依赖型”与“发展放任型”所面对的共同问题为服务关系不成熟。在这种情况下，原本政社关系相对成熟的社工机构会因不成熟的服务关系而取得较差的服务效果，因此不能获得基层政府的信任，发展类型有可能会由“制度依赖型”转化为“发展放任型”。但也有部分政社关系成熟的社工机构会忽视服务关系而把工作方向集中于完成相关行政事务（如社区环境改善、弱势群体临时性帮扶、突发性公共事件的参与等）上面，制度依赖会更为稳固。同样，一部分政社关系不成熟的社工机构为了生存会进一步发展政社关系而逐渐发展成为“制度依赖型”。另一部分政社关系不成熟的社工机构，会因考虑到服务与管理等成本而采取放之任之的态度，最终会被淘汰。其次，“业务合作型”与“服务下沉型”的相互转化。一方面，“业务合作型”的社工机构在发展过程中会考虑各种关系，进而会增加其管理及服务的成本。笔者在我国部分省市进行调研时发现，部分发展较好的社工机构能有效平衡街道、社区与服务对象之间的利益，但往往会投入较多的人力、时间、资金等管理成本。社工机构如若处理不当，则会为政社关系的协调带来问题，使其发展成为“服务下沉型”社工机构。另一方面，部分“服务下沉型”的社工机构在开展服务时会利用较为成熟的服务关系得到与政府合作的机会，政社关系也会愈加成熟，最后发展成为“业务合作型”。

政社关系视角下，政社关系的成熟与否会对部分社工机构类型转变的过程产生一定的影响，表现在：其一，影响政社关系的建构。以上各种社工机构发展类型在相互转化的过程中政社关系也在不断地弱化或强化，这会影响政社关系的稳固性，进而增加关系建构的难度。政社关系建构难度大会进一步加剧服务关系的弱化，进而又会形成不良的发展循环，影响服务的整体性效果。其二，模糊社工机构的发展目标。政社关系视角下社工机构发展类型的转变主要围绕政社关系的成熟与否进行。在此视角下，部分社工机构为了取得更多的购买服务资源，会把更多的精力放置于政社关系的构建上，长此以往会逐渐摒弃专业化、精准化的服务目标，客观上阻碍服务体系的自主性构建以及服务模式的形成。

第二，服务关系视角下社工机构发展类型的转变。服务关系在由成熟向不成熟的转变过程中，社工机构也会经历“制度依赖型”（Ⅱ）与“业务合作型”（Ⅰ）的相互转化，以及“发展放任型”（Ⅳ）与“服务下沉型”（Ⅲ）的相互转化等过程。首先，“制度依赖型”与“业务合作型”的相互转化。对于“制度依赖型”的社工机构来说，服务关系的不成熟有可能会使其发展成为“发展放任型”。因此，部分社工机构会进一步审视其自身与政府、服务对象的关系，在保持成熟政社关系的同时，会进一步加强合作方式的优化，并逐渐转化为“业务合作型”。其次，“发展放任型”与“服务下沉型”的相互转化。社工机构对服务关系认知的不同，导致“发展放任型”与“服务下沉型”相互转化现象的产生。一方面，部分隶属于“发展放任型”的社工机构，会通过促进服务关系发展的方式（如开展专业化的服务、精准化满足服务对象需求、在服务群体中开展情感运营）来减缓政社关系不成熟所带来的压力，久而久之会转变成为“服务下沉型”社工机构。另一方面，部分隶属于“服务下沉型”的社工机构，会采取其他手段来弥合政社关系，这就有可能会进一步忽略服务关系的发展，进而会转化为“发展放任型”。

在服务关系视角下，社工机构类型相互转化所带来的影响表现在：其一，影响服务关系的发展。在以上类型不断转化的过程中，服务关系也愈加不确定。在这种情况下，社工机构和服务对象之间很难建立起较为完善、稳固的服务关系，间接影响服务质量的提升。其二，增加服务的难度。在以上类型转化方式的影响下，社工机构会把更多的精力放置于如何维持良好的服务关系上面。以现实观之，服务关系的维系受服务对象的种类、服务人员的安排、服务资源的配置、服务空间的布置等多种因素的影响，较为复杂。因此以上类型在转化过程中会增加服务机构开展工作的难度。

五、政社关系-服务关系互动下社工机构的发展路径

由以上分析可知，社工机构发展类型在转化过程中会在关系架构、服务目标、服务效果等方面产生诸多负面影响，因此，需要在进一步优化政社关系和服务关系的同时，完善社工机构发展类型的转化策略。政社关系和服务关系的优化需要通过调整服务过程中相关主体的行为来进一步实现，而“业务合作型”是社工机构发展类型的主要方向。基于以上分析，本文提出如下优化路径：

1.社工机构需改变自身的行为来适应政社关系

在政社关系的影响下，社工机构的发展并非是一成不变的，而是受政府与组织相互作用的强弱以及关系主体复杂性结构的影响。社工机构在发展过程中应当适应（或响应）以上变化，并做出适当的调整。首先，优化政社关系主导下社工机构的发展路径。社工机构在发展过程中要认识到政社关系的主导地位，并在此基础上进一步审视政社关系及其对自身的影响。一般来说，社工机构的政社关系包括控制、合作、依附、自主等几种类型[1]杨宝、杨晓云：《从政社合作到“逆向替代”：政社关系的转型及演化机制研究》，《中国行政管理》2019年第6期。。以目前来看，现有的社工机构政社关系多处于依附和自主两种状态，这两种状态一种会削弱组织的独立性，另一种会增加机构面临外部风险的可能性[2]王学梦：《行政“圈层”社会：新兴社会组织的三种类型及其比较》，《浙江工商大学学报》2021年第1期。，因此应该以合作型作为社工机构政社关系的发展方向。合作型政社关系维系的重要前提是双方能最大化的满足各自的需求。政府能为社工机构的发展提供项目资金、政策支持、硬件设备等条件，但社工机构却仅能提供专业化和准专业化的服务。因此，为巩固合作型政社关系，需要提高社工机构对政府相关需求的对接程度。应围绕两方面展开工作：一方面要从现有的服务内容（如维权、就业、扶贫、教育、文化、体育等）出发，开发出更为精准的服务项目与服务内容，如与相关高校合作，开展以教育帮扶为主的个案服务，又如与文化部门合作，开展以文化融入为基础的社区专项服务，等等；另一方面在社区开展服务时要秉持“木桶理论”的认知，围绕特殊困难对象开展个案工作，在满足服务对象需求的同时，提高他们对社区的认同感，以此为后续服务提供便利。其次，优化多重关系影响下社工机构的发展路径。社工机构在发展过程中受多重组合关系的影响，发展方向并不明朗，因此当前需要完善多重关系影响下社工机构的发展路径。本文认为，应采取更为积极的态度来看待多重关系，并“顺势而为”地提高社工机构的服务能力和专业能力。这需要社工机构发挥桥梁纽带的作用，有效结合民政和街道社区之间的关系。要按照事权归属的原则，将专业性的服务内容（如康复、教育等）放置于民政部门，将拓展性的服务内容（如社区融入、身心健康、关系建构）放置于街道社区。此外，社工机构在开展服务过程中可围绕服务对象及其家庭成员的需求，将以上两种服务有效地结合在一起，并建立起完善的服务关系，以此促进服务的开展。

2.社工机构需优化自身的服务来完善服务关系

提高专业化服务水平、拓展服务范围是巩固并提高社工机构服务关系的重要手段。首先，要提高专业化水平，扩大品牌效应，拓展服务规模。一方面要提高社工机构的专业化水平。专业化是社工机构发展的根本与保证，而民政、协会等部门对社工机构的专业化指导、职业化完善、专业化提升等方面具有重要的促进作用。为此，当前应打破原有的管理思维，尝试建立社工机构的协会-民政双重指导体制，发挥协会的作用，提高社工机构的专业化水平。另一方面通过专业化来提升组织的品牌意识。专业化的提升是累积品牌认知水平、提高品牌忠诚度、开展品牌延伸战略的重要手段。因此，社工机构应在专业化提升的基础上，采取积极的品牌提升策略，包括：以优化服务项目内容、突出项目优势的方式来提高品牌效应；以凸显服务针对性、提高部分服务对象的服务效果来建立品牌意识；以精准明确服务区域提升服务对象及相关群体对品牌的认知度；等等。其次，通过巩固品牌认知扩大服务规模。在品牌意识提升的基础上，社工机构能在丰富服务内容、增加服务人数、拓展服务区域的基础上进一步扩大服务规模，进而实现组织的优化发展。最后，增加网点数量，完善服务对接，提高专业化水平。①优化社工机构的网点布局。社工机构要与服务区域所属的社区管理部门在社区服务项目、公共事务管理等方面建立起完善的合作关系，并通过建立社工站的方式增加社区服务网点的分布数量。②完善服务内容的对接。在网点布局的基础上，社工机构应加强与驻点服务对象、单位的服务内容对接，采取的方式包括：与所在社区管理部门完善服务对象的档案交接工作，理清服务对象的需求并设计相关的服务项目；与所在服务区域的服务对象建立一对一的服务关系，并通过一户一案的方式开展精准化的服务。③提高服务的专业化水平。服务内容的有效对接能促使社工机构提供更为直接的服务，此时，社工机构的服务成本有所减少，会把精力放置于提高服务质量的方向上来，而专业化的提升则是提高服务质量的有效途径。

3.优化社工机构发展类型转化的策略

由前文分析可知，在政社关系以及服务关系的影响下，社工机构并不局限于某一种发展类型，各类型之间较容易转化，为促进社工机构向“业务合作型”发展类型的有效转化，需要采取一定的保障措施。首先，服务下沉的同时建立成熟的服务关系。制度依赖型的弊端在于没有形成完善的服务关系，因此应在稳定政社关系的基础上促进服务关系的成熟。与基层政府政社关系成熟的组织，需要将服务内容进一步下放到基层社区，并开展个性化与专业化相结合的服务[1]任克强、胡鹏辉：《社会治理共同体视角下社区治理体系的建构》，《河海大学学报（哲学社会科学版）》2020年第5期。，如在对社区居民基本情况进行调查摸底基础上，围绕特殊服务对象的需求，制定相关的服务计划并开展工作，该服务工作实施的资金可由社区购买服务项目承担（需在购买项目申请中说明），或由专项资金（如残疾人相关补助资金）中列支。又如，社工机构可与特殊教育机构建立合作关系，在社区内实现送教上门、一对一帮教等服务。与基层社区政社关系成熟的组织，需要进一步优化服务项目，提高服务的精准性，切实提高服务对象的福利水平。可通过引入专业化康复、就业、教育等资源来最大化地满足社区内服务对象的需求，以此促进服务关系的发展。其次，优化信息沟通的基础上提高专业水平。服务下沉型的弊端在于政社关系的弱化，因此应在维持现有服务关系的同时促进政社关系的发展。可采取的方式包括：其一，建立完善的信息沟通渠道。有效的信息沟通是增强交流、促进政社关系发展的重要前提。社工机构要在开展服务期间从基本情况、服务需求、社会关系、个案跟踪、服务效果、后续计划等多方面来建立服务档案，并将之与政府的购买服务需求相对接，减少双方信息不对称造成服务不畅的问题。其二，发挥专业优势，形成多种可借鉴的服务模式。完善的服务模式能起到较好的借鉴效果并形成辐射作用，对减少基层政府的服务管理成本、提高服务区域的影响力具有一定的促进作用，也是提高基层政府对社工机构认知的重要手段。因此，社工机构要利用专业化服务和多样化的资源优势，不断形成多元化的服务模式，如在引入服务资源的基础上，由社工、服务对象或其家庭成员、康复人员、社区管理人员等组成康复小组，定期开展社区服务的“小组式社区团队”；又如将企业部分生产工序转移至基层社区，并以支付报酬的方式邀请区域内的服务对象参与生产制作的“基层就业服务模式”；等等。通过以上模式的发展促进政社关系的成熟。