大都市社会治理中的精细化治理悖论及应对策略——以上海市长宁区社区分类治理的“规模治理”为例

周震旺

(中国共产党宁夏回族自治区委员会党校 社会与文化教研部，宁夏 银川 750021)

一、问题的提出

近年来，社会治理掀起一股“像绣花一样精细”的浪潮，社会治理方式在许多层面都朝着精细化的目标靠近。精细化治理是相对于粗放型管理而言的由传统经验管理向科学化治理的转变，在实践过程中精细化治理是通过系统和明确的规则，综合运用专业化、标准化、科学化、信息化、智能化和系统化的等多种手段方式，使各个治理主体及单元精确、协调、高效、稳步和持续运作的治理方式[1]。“社区”作为城市治理的最后一公里，近年来涌现出一批精细化治理的创新实践案例，但城市社区与基层社区因社区经济、政府投入不同而呈现出差异化的应对方式。

从上往下看，虽然各城市社区之间内部的异质性强，但人力资源、财力资源、物力资源相对比较充足，各区域有能力架构与其社区环境相适应的治理方式，所以因环境差异，不同社区分化出不同的治理方式。王江伟通过对55项“中国社区治理创新成果” 分析发现，社区治理创新的主体主要分布于区县一级(87.3%)，地市级(9.1%)和乡镇，街道级(3.6%)较少[2]。从下往上看，各基层社区存在预算有限、人员不足的现实困境，相比进行创新而言，基层社区更倾向于借鉴已有的经验。按照“地方性知识”的理念，不同的“地方性知识”之间是难以完全相互“通约”和互相“嫁接”的。因此，基层社区在治理的过程中，要高度重视社区文化的多样性和差异性。若一味照搬照抄，上级经验将在下级出现“水土不服”，上级社区的治理方式在基层适用性大大降低，基层社区不得不在收敛一个或多个区域治理优势的基础上整合自己的治理方式以达成精细化治理的目标。条条之间脱节无法形成治理合力，出现上下两级不协调、相冲突的情况，导致有限治理力量内耗，上级治理悬浮于基层之上。

除此之外，精细化治理也使得社区治理成本不断攀升，近10年来，上海政府对城乡社区的资金投入不断增加，城乡社区一般公共预算支出占全年预算总支出的比例从14%上升为20%左右，其主要原因有二：一是治理主客体细化。部分社区实行了专人专事专项责任制以求提升治理效益，城市治理的基本单元由具有共同特征的群体性单元细化为微观个体的自然人单元[3]，治理客体的范围扩大、异质性增强，社区治理所要应对的地方性知识扩大、资源种类增多，意味着与之相对应的人力、物力治理成本也在不断攀升。二是治理方式多样化。不同社区必然有不同的地方性知识，在充分考虑社区和不同社会群体的特点基础上，应采取个性化、精细化的社会治理以满足居民的不同需求求。治理方式以“社区微治理”“社区微更新”“互联网+”“大数据”等细微化、智能化工具为支撑，社区治理的技术成本费用呈上升。与此同时，这些治理方法和手段治理技术存在区域性、适用性问题，不具备经验大范围推广的可行性，使得基层和上级各自为政，无法共担成本，社区治理在某种程度上重现“碎片化”。理论上，精细化治理需要同时满足效益更大与成本更低两个指标，但在实际治理中，精细程度与治理成本在某种程度上成正比，低治理成本无法达到精细化治理的效益，而增强精细化效益又会产生较高的治理成本，强效益与降成本的要求无法在社区治理中同时得以满足。

2018年，西北政法大学政治与公共管理学院副教授、管理学博士周伟发文指出，碎片化治理不仅致使资源的协同效应与聚合效应无法实现，降低资源投入的规模效应，而且会增加治理成本[4]。碎片化治理使得治理成本攀升，那整体性治理是否会降低社区治理成本？该文从整体性治理的视角出发探讨：①规模与成本两者之间是什么关系？是否存在规律？②规模治理是否受地方性知识、嵌入性因素的影响？③是否可以通过上下两级合力形成一定的规模，以技术收敛、搭便车的方式优化精细治理，维持社区治理降成本与强效益的相对平衡？

二、治理与基层相遇：规模效应与“搭便车”及处理方式

(一)社区治理的成本

该文将基层在精细化治理中产生的成本划分为信息收集成本与治理技术探索成本。信息收集成本，即基层社区在治理过程中对各地信息、资源进行摸底所产生的成本；治理技术探索成本，即学习、借鉴、引用新的治理技术所产生的成本。在信息收集与治理技术探索中存在以下三点问题，使得社区治理成本居高不下。

第一，上下级信息不对称。基于工作分工，基层在信息掌握、数据收集方面占有优势，而上级在资源配置、治理创新等方面占有优势，只有上下两级信息沟通顺畅，才能作出合理决策。在精细化治理中往往存在沟通不畅的问题，主要原因有两方面：一是上行沟通偏差。基层在“上行沟通”中，存在对信息进行“选择性报送”、对信息进行“注水性报送”及对信息进行“应付性报送”等问题，导致下级信息向上传递往往会出现“偏差”。使得上级在精细化治理中所依据的资料不具有客观性，在该基础上制定的政策精准性、科学性不充分。二是下行沟通偏差。信息在下达过程中存在“自我为中心传达”“滞后传达”“二手式传达”等问题，导致上级信息向下级传递时往往出现“信息堵点”。这就使得下级未能有效吸收上级精细化治理的经验。上下级信息不对称使得沟通效率降低，沟通成本上升。

第二，多样的地方性知识。在社区治理中，存在差异化的地方性知识。地方性知识是社区在长久的发展中形成的历史文化、风俗习惯等，是能够随时间发展而发生变迁的。不同的社区有不同的地方性知识，这种地方性知识是各个社区独特性的体现，也是社区治理的凭据。地方性知识导致社区治理成本上升的原因主要体现在两方面：一是地方性知识多样。社区治理中存在多样化的社区和人群，因地方性知识不同，不同社区居民的需求也存在差异性，通过对地方性知识的准确完整把握才可以真正做到“因地制宜”的治理。二是地方性知识不具有“通用性”。在社区治理中每种地方性知识都有相应的成本，社区种类、人群多样导致地方性知识种类也随之增加，治理所需的成本也越来越高。

第三，无节制的精细化治理。精细化治理提出以来，各级都以追求“精细”为目标，主要以资源“质、量”的投入达成精细化治理成效，从而忽略了这些资源本身所产生的高额成本，这种无节制的精细主要体现在两方面：一是资源“质”的优化。包括更智能的互联网、大数据设备的投入。二是资源“量”的增加。如网格化的社会治理模式依赖于社区人、事、物等基础数据的获取，并且还需要不间断地加以更新，这就使得其投入势必增加，而社区本身造血能力有限，治理资金主要依靠上级拨款维持。

由此，我们可以得出结论，治理效率(治理规模、治理标准化)和治理精细化(适用性、地方性)之间存在着必然的矛盾，无限制、碎片化的精细化治理势必导致治理成本不断攀升。

(二)下级：搭便车的可行性选择

城市治理越来越精细，不同层级都会进行精细化治理方面的探索。对于上级来说，上级具有资源优势、技术优势，基本能达到精细化治理要求，但这种“无底线”的精细化也产生了较高的成本。对于基层来说，基层要开展精细化治理存在较多的限制，一是技术有限，二是资金不足，基本无法达到精细化治理的要求。面对基层治理精细化效能不足，一般来说，上级有两种选择：一种方案是管，另一种方案是不管。若不管则会形成上下分治的局面，治理更加碎片化，难以形成体系。为打破这种藩篱，该文引入了奥尔逊的搭便车理论。搭便车理论认为，团体之间存在大小之别，在一个大团体中，尽管组成部分有不同的需求和目标，但总有一部分个体的需求与目标存在相似性。在集体行动中，一个人或组织通过承担总成本中极小的一部分或不分担费用也能从中受益。

基层治理搭上级便车有两种方式。一是上级治理在原有的基础上更加精细，将基层社区的地方性知识纳入其中，地方性知识的要素种类增加，相应的治理成本也增加，这就违背了搭便车降成本的初衷；二是上级治理站在一定层面对上下两级进行统筹管理，以单个独立社区为单位，类化或归纳社区治理中存在的主要需求且形成的几类社区群，各社区群重新制定新的治理方式，在每种社区群中上下两级均按照新的治理方式进行治理，使其搭上便车。这种方式使得分散且碎片化的治理转变为以相同的地方性知识为基础的标准性治理、整体性治理，能够解决委托代理中代理成本高、能力不足等问题，是社区治理搭便车的可行性选择。

搭便车就是要类化社区、识别社区中相似的地方性知识，形成一定规模治理。当搭便车所需的费用小于社区单独治理所需的费用时，社区方也更倾向于搭便车。因此，要让下级搭上便车，必须先对上下两级进行关系协调。

(三)上级：技术收敛

基层搭上便车，上级就要应对更多的地方性知识，治理成本也就会上升。治理需要同时满足精细化与降成本这两个彼此矛盾的关系，但这两个需求无法在基层内部同时完成。因此，我们必须要同时在上级实行技术收敛。技术收敛，则是指某一技术资源的深度扩散，技术收敛表现为技术多样化的反向过程。在技术多样化发展或交叉发展的过程中，某些技术表现出通用性的特征，即该技术可以运用于不同的产业中，从而导致了技术的收敛，这正是一种逆多样化发展[5]。通过技术收敛让一种技术在更多社区适用，适用规模越大，各个社区所分摊的成本就越小。

在社区治理中，实施技术收敛的前提是按照某种标准对社区进行分类，将有地方性知识相似的社区归为一类。社区分类治理，即根据一定的标准对社区进行整合分类，并且有针对性地进行问题研判，精准化地提出解决对策，有助于增强社区治理效能，提升社区服务水平。不过在社区治理中，人口结构、房屋类型、生态环境等方面相似度高的社区地方性知识的相似度也更高，有可能实现同一种治理方式在不同社区“通用”。

社区分类只是对社区形态总体上的把握，想要达到精细化治理的成效，还需要对每一类型下社区的问题、需求、资源等地方性知识有更详细的了解，这样才能将不同的治理技术嵌入不同类型的社区。在社区类化的基础上，每个社区群根据社区概况形成需求问题清单、社会资源清单、公共产品清单三大类清单，这种方式便于我们将抽象化的概念转化为可观察可测量的具体指标。社区分类使得同类社区构成一个网络，同类社区彼此之间互为配套关系，配套关系还能不断动态重组。通过技术收敛达到精细化治理的关键恰恰在分类收敛，不断地把小场域治理的内部成本外部化，让一项技术能更多地在技术内部精细化，共同分摊成本。技术收敛、搭便车是上下两级的一种合作方式和策略。技术收敛的规模越大，则同时满足精细化与降低治理成本的能力就越强；规模突破某个门槛后，则会改变成本构成结构，要素价格在成本中占比大幅下降，技术收敛的运转效率(交易成本)在成本占比中会略有上升，出现最优合作规模，从而降低成本。

社区治理分为市、区、街道、社区四级。在社区、街道这两级，社区数量过少，难以开展技术收敛。在市一级，从社区治理角度看，社区数量过多，社区间的差异较大，区域分散，社区类型复杂，进行技术收敛的难度大，成本过高。从行政角度看，市一级下面分设各区，分属不同的行政单位领导，各区可能存在横向竞争，难以在市级层面进行协调统筹。在区一级，治理范围有特定的横纵界限，各大社区相互毗邻又存在差异，社区数量形成了一定的规模，因此区一级是进行技术收敛的最佳规模。

三、“技术收敛”：以长宁区分类治理为例

(一)案例：长宁区社区概况

为论证上文假设，笔者以上海市长宁区2018年开展社区分类治理的个案加以分析。

长宁区位于上海中心城区西部，东连静安区，西南邻闵行区，东南接徐汇区，北与普陀区以吴淞江(苏州河)为界，区域面积38平方公里。据2015年长宁区政府统计数据显示，长宁区共有9个街道1个镇，185个居委会所辖小区共841个，实有人口总户数为304540户，其中204505户居住在老公房，占总户数的67.15%；100035户居住在商品房，占总户数的32.85%。老公房中，居住在售后公房的为159964户，居住在老洋房的为7248户。商品房中，居住在普通商品房的为59932户，涉外商品房(有境外人士入住)13826户，动迁安置房23937户。总体来看，长宁区老公房户数要明显大于商品房户数，两者分别占比67.15%和32.85 %，相差近34.30个百分点，其反映了老公房是长宁房屋类型中的主要形式，长宁区区居住在老公房中的居民要比居住在商品房中的居民数量多，如表1所示。

表1 上海市长宁区居民住房类型统计表

(二)技术收敛的具体模式

1.提取公因子：五类型

在特大型城市中，房屋物理形态、经济形态多样，人群地理、社会分布多元，这种现象无疑会给社区治理增加难度。笔者在结合中国城市社区形态其他分类标准，综合考虑特大型城市中心城区房屋形态(购买方式、价值、产权等)、人口分布(户籍、年龄、文化等)、具体情况和前期调研的基础上，以长宁区房屋类型和居住人群为标准进行房屋分类，借助分类，理顺小区治理现状、总结把握社区特点，总结利好条件与现行不足以便确定下一步工作框架，确定问题逐个攻破。长宁区的房屋类型有动迁房、老洋房、售后公房和商品房四大类；居住人群分为外国人、一般购房群体、农民群体三类；共形成售后公房、集体居住老洋房、普通商品房、动迁安置房、涉外商品房五大类居民区。

(1)横向——房屋类型。房屋类型有动迁房、老洋房、售后公房和商品房四大类。

(2)纵向——居民来源。居住人群分为外国人、一般购房群体、农民群体三类。

—售后公房。自1994年起上海市政府开始把公房售卖给原租户。伴随着已售公房的上市售卖，这些已售的分成本价房和标准价房正式被称为售后公房。由于历史原因，售后公房类小区的主要特点是住房面积小、房屋总价低、居住人群老人比例高且出租率较高。

—集体居住老洋房。这类住房是在中华人民共和国成立前建造的。房屋结构齐全备有客厅、餐室，有数套卫生间，一般为四面临空或三面临空的结构较好的独立式或复式、别墅式住宅。1997年，上海老洋房成为法律保护的历史性建筑。长宁区的老洋房主要集中在新华街道和江苏路街道。

—普通商品房。这类房屋是企业建造的有出售资格的普通居住小区，小区建筑容积率保持在1.0以上，每套房屋的面积大都为140平方米左右，这类小区的售卖条件是开发商具有相关资质且只有出让过的土地。

—动迁安置房。这类住房是政府在完成城市公共服务建设项目时，对被拆迁住户进行安置所建的房屋。居住群体是被拆迁的城市居民，也包括征拆迁房屋的农户。

—涉外商品房。这类住房是开发商建造的可对外籍人士销售或租赁的商品房，居住群体多为外籍人士。该类商品房价格较高，多为精品高档小区。

2.合并同类项：三清单

三清单是社区治理地方性知识的呈现。长宁社区发动社区利益相关者、组建咨询小组整理服务清单。这样便于甄别居民需求的内在原因和小区的优势短板，有助于梳理社区期望，明确需要拓展的资源，整理资源清单，规范清单应用。随后组织相关人员对照问题清单，讲问题与资源匹配，找准问题症结，以类问需，以需寻资，以问定服，及时整改。最后列出问题整治所需资源与社区已有资源，确定资源组建率以避免资源浪费，降低成本，对于组建率较低甚至低于50%的，居民区要考虑积极寻求街道、区层面协助，或者引入外部社会组织，链接多方资源，构建社区治理外部支持体系。由此编制出需求问题清单、社会资源清单、公共产品清单等“三清单”以循类推进社区实际问题的解决。

清单一：需求问题清单。根据分类依据在明确小区类型划分之后，摸清各类小区特点、小区之间的差异性和小区事务的个性问题、共性问题，探索解决路径，长宁区居民区需求问题清单分别从六个角度，即基础设施、物业管理、科教文卫、特殊群体、社区关系、特色服务等方面，切实把握五类居民区治理的不同需求、不同问题，为进一步深化治理提供切入点和突破口。问题需求清单可指引居民区整理居民诉求，明确居民“急难愁盼”问题，按照居民意见和影响程度确认问题轻重和解决顺序；围绕问题需求清单整理手中资源、寻找或缺资源；围绕问题需求清单梳理服务类型，寻求专业服务支撑。

清单二：社会资源清单。依据优势视角看，每个社区都具有其他社区不具有的资源优势。该类清单是在前“需求问题清单”明示基础上，通过与小区居委、物业、街道、区属职能部门等代表多方交流协商，从组织资源、人力资源、经济资源、空间资源、文化资源等方面，分析不同类型的社区在资源禀赋方面的差异将分布，识别不同性质资源在不同社区的差异化分布，分别为居民区建设寻找现存的可开发的资源提供提示，力求以此促进社区相关资源的汇聚。

清单三：公共产品清单。摸清和掌握小区公共产品的数量与清单，对于整体把握小区治理、提供公共服务具有重要意义。居民区在分类治理实践中要积极拓展“伙伴关系”，摒弃与政府单方依赖的“伙计关系”，该类清单主要从基础设施、物业管理、科教文卫、特殊群体、社区关系、特色服务等六个层面，对居民区可用于当前社区治理的公共产品进行梳理，发挥好、利用好街道、居民工作类协会，通过专业化培训等方式，不断提升居委会组织和引导居民的自治能力，为居民区精细化使用政府政策性产品提供便利。

长宁区围绕不同类型居民区的人群特点和管理难点，以问题为导向，梳理工作中的共性和个性问题，总结归纳出一批自治共治方法，创造性地提出不同类型居民区的问题需求清单、公共产品清单、社会资源清单，进一步推进居民区治理精细化。并要求居民区在治理过程中，围绕清单梳理社区需要，围绕清单整理手中资源，围绕清单梳理所要服务，进而设计工作项目。由此，通过相应的清单，居民领袖和参与者就可按图索骥，结合各自社区实际展开工作。这三个清单实质上是具体工作的航向标，在一定程度上规约了各社区间工作的先后步伐，使社区间的治理呈现全区“同频共振”的效应。

四、“搭便车”、技术内化与成果

(一)搭便车：基层的选择模式

长宁区区一级已经进行了技术收敛，但各街道社区是否愿意搭便车呢？方俊认为，在人们能够自由决定是否参与集体行动的情况下，人们对集体行动的参与类似于风险投资，参与成本大小是影响理性人决定是否参与这种风险投资的主要因素[6]。风险投资，是指资金实力雄厚的企业家对某项专业技术且具备光明发展前景，但缺乏资金的企业家进行资金帮助，并独自承担风险的投资。在本研究中，各下级社区为投资家，上级为具备专门技术的创业家，各社区是否愿意搭便车也类似于一种风险投资。

从风险投资角度看，假设在精细化治理中付出成本8才能达到目标10，而现在社区有如下三种选择：一是付出全部治理成本8，达到精细化目标10；二是不愿付出治理成本，而达到目标10；三是付出少许成本(低于8)，达到并接近精细化目标10。我们可以看出，选择一是属于各个社区分别开展精细化治理，所付出的成本是最高的。选择二三在开展合作的基础上才能实现，不付出成本而达到目标的可能性是极低的，付出相对较少的成本达到精细化治理的可能性较大，因此，第三种选择是基层社区基于可行性、经济性的最优选择。

(二)技术内化

1966年，美国俄亥俄州立大学教授陶尔士、陆克斯等人，将人类知识分类成描述型知识、规范型知识、实践型知识、形式型知识四大领域。而技术就是对现象或事件采取合宜行动、实践的知识。由此，我们将参照知识内化的过程来看待技术内化。学者们提出著名的SECI模型，在企业运营过程中隐性知识与显性知识二者互相作用、互相转化，这个过程实际上就是新知识创造的过程。知识转化有四种基本模式，即潜移默化、外部明示、汇总组合和内部升华。而这里的内部升华(内化)即显性知识到隐性知识的转化。它是一个将显性知识形象化和具体化的过程，通过“汇总组合”产生新的显性知识，将组织内部员工吸收、消化，并升华成他们自己的隐性知识。本文的技术内化，是指在社区治理中，上级技术收敛后所形成的新的治理技术，被下级同类社区吸收且适用于自身社区的一个过程。

上级将高度独立化的隐性知识以技术收敛的方式共享、升华，并在同类社区间进行传播，才有可能被基层社区吸收和升华。基层内化包含两个方面，一是将知识文件化、图像化，使大家能够通过阅读与经验交流，达到内化要求。区一级在经过技术收敛后形成的新的治理技术需要整合成文字材料，以便于下级同类社区学习，同时开展经验分享交流会、组织实地调研让下级社区对新的治理技术有更直接的了解。二是“边做边学”，明确的知识，必须通过行动和实践实现。下级社区将阅读相关文件、手册、经验分享交流会的所思所感变成具体措施而付诸于行动，对上级的治理技术进行反思并将这些显性知识内化。使这些明确的显性知识应用于下级自身社区，边做边学。当治理技术内化成为基层社区隐性知识的一部分并真正适应、嵌入社区发展时，基层社区就完成了技术内化。

碎片化治理只需要一个个基层点完成就能显示治理成效，但整体性治理呈现整体绩效，就需要看上级技术收敛能否在下级一个个小点中内化，在大范围实现小点的内部成本外部化，即社区主体把原来列入内部成本的开支缩减，使这种开支节约或变成社会公众的共同支出，从而展现规模效应。当同类各个社区均进行技术内化，基层社区顺利搭上上级便车，就展现社区治理的规模效应。

(三)搭便车的成果

基层治理的搭便车是基于上级技术收敛后的行为，在该过程中上级所扮演的角色是技术指导者，收敛并形成技术为下级提供指导，基层社区依然是治理的主体并保留了治理的自主性，搭便车行为并不是完全依赖上级治理或由上级代替治理。基层在治理中的搭便车行为主要有以下两方面成效。

一是降低了社区治理的成本。在开展分类治理前，精细化治理主要以“质与量”的投入达到高效的产出，为追求精细化的治理目标忽略了背后的高成本问题，造成了一些资源浪费和资源过度使用，不利于资源节约型社会建设。在引入技术收敛与搭便车后，以整体性视角类化社区治理，明确了上下两级的职责，理清社区需求与资源，以上级技术收敛、下级搭便车的方式共同分摊成本，基层的这种搭便车节省了精细化治理信息收集成本、方式探索的成本、治理方法试错成本，避免了制度创新、创新竞争带来的经济风险与资源浪费，实现了治理效益与治理精细的相对平衡。

二是实现了治理效益1+1>2。精细化治理中上下两级分治使其目标在整体上不一致，出现矛盾碎片化治理趋势，各治理主体间缺乏有效沟通与合作，无法集中力量办大事。精细只是小范围内的精细，无法形成规模效应。社区分类治理以同类社区为一个整体，协调上下两级目标，促进上下两级之间优势互补，以整体利益最大化为目标，在地方性知识的高度相似使其能共用一种技术，从而展现规模效应，分类治理凭借规模优势或将发挥1+1>2的作用。

五、结论

在精细化治理的大背景下，基层需要开展精细化治理，面对基层精细治理的碎片化扩张，上级基于治理效益与治理规模必须要让更多人搭上便车。基层搭上便车上级治理成本就会上升，因此，上级必须要实行技术收敛不断地把小场域治理的内部成本外部化，让一项技术能更多地在技术内部精细化。借助“搭便车、技术收敛”这两种方式，我们找到了治理效率与治理精细化的平衡点。笔者研究发现，这两种方式得以实现归结于两个条件：一是进行了社区分类，二是罗列出社区治理清单。

全国各地已总结各类型社会治理方式方法，且具备很强的借鉴性。但其中绝大部分方法由于追求适用性，很大程度上并未明确自身的限制性。与当下精细化社区治理相比，分类治理拟在总结面对不同类型社区的差异化的治理方法，事实上是努力为不同类型社区治理提供分类型解决问题的“钥匙”。因此，从这个层面看，分类治理事实上也在同时追求治理方法的精准化、精细化，以提高治理方法的科学性、专业性、针对性，这对未来中国社区治理方法的提能升级具有一定的推动意义。