乡村振兴视阈下党建引领乡村治理的时代要求困境与优化路径

卢欣永，钟碧欣，白永生

（桂林理工大学，广西·桂林 541004）

高质量实施乡村振兴战略，是全面建设社会主义现代化国家的重要基础。有效乡村治理是乡村振兴战略的核心环节，落实乡村振兴战略对乡村治理提出了更高的要求。《乡村振兴战略规划（2018-2022）》指出，“社会治理的基础在基层，薄弱环节在乡村”。乡村治理是社会治理主体为推动农村社会和谐发展而在农村这一空间区域内所实施的治理过程。作为国家治理不可或缺的重要部分，推进乡村治理现代化是实现乡村全面振兴的战略目标和推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

乡村治理是中国共产党的核心执政关怀，党建引领是国家政党体系在基层治理行动中的继承。党组织的科学有力领导能进一步激发基层干部和群众干事的活力，是落实全面从严治党战略，推动全面深化农村改革落地的必然途径。把党建引领作为乡村治理有效的方向性原则，就能够更好地达到乡村振兴战略的“五大振兴”目标，落实“五大总体任务”。将党建引领这一政策话语扩展到乡村治理领域，指党组织发挥其倡导、整合与协调作用来提升乡村治理效能[1]，在理论逻辑方面，党建引领乡村治理彰显了“坚持和加强党的全面领导”的执政原则，契合了“以人民为中心”的执政理念，体现了“缩小城乡差距、促进社会公平”的执政目标；同时能够保证乡村治理的正确方向，确保政策规划落实和推行[2]。在实践路径方面，通过基层党组织思想引领作用、基层党员模范带头作用、基层党组织纽带桥梁作用，将人力资本、制度资源和治理资源嵌入乡村治理环境，提升乡村治理的工作效率，实现政策颁布与执行和乡村需求衔接，实现政党的嵌入式整合[3,4]。

当前学界关于党建引领乡村治理的研究有3个层面：一是党建引领乡村治理的权力结构，应跳出西方的“国家—社会”二元分析范式，从“政党—国家”的权力结构关系出发，构建“一核多元”、“协同共治”的乡村治理体系，提出“政党下乡”以应对乡村治理中的人才短缺、资源不足等问题[5]。二是党建引领对乡村治理的影响和作用，提出了“多元治理”、“总体性治理”、“政党整合治理”、“党政‘一肩挑’”、“嵌入式治理”等概念，以解决乡村治理中的权力监督模糊、程序碎片化、领导一元化等问题[4]。三是党建引领下的乡村治理体系建设模式和途径，如、“乡村社会再组织”[3]、“三治合一”[6]、“公共价值创造”[7]等。基于此，本文首先梳理乡村振兴对党建引领乡村治理的历史经验和时代要求，探讨党建引领乡村治理的发展困境，最后提出建构路径，探索建立健全乡村振兴视域下的党建引领乡村治理体系建设。

一、乡村振兴对党建引领乡村治理的时代要求

（一）党建引领乡村治理的历史经验

党建引领乡村治理是中国共产党实现对国家全方位领导的重要基石。在革命、建设、改革的进程中，中国共产党在农村基层党组织和乡村治理体系建设方面卓有成效，不断发挥党员干部模范带头作用,改善了乡村社会的生活水平和公共服务，其历史经验可以为新时代的党建引领乡村治理实践提供重要借鉴和参考。

在党组织建设方面，社会主义革命与建设时期，人民公社从经济组织向“政社合一”、“党政合一”的组织过渡，并建立了一元化的党政领导体系，最终形成了组织军事化、行动战斗化、生活集体化的治理方式[8]，增强了农民对党和国家的政治认同。改革开放以后，中国共产党进一步明确提出要“搞好以党支部为核心的村级组织建设”[9]，这一决定加强了农村基层党组织在乡村的政治领导力。在中国特色社会主义新时代，农村基层党组织积极发挥政策引导和市场服务作用，农村党员干部发挥“领头雁”、“排头兵”作用，共同推动乡村治理现代化发展。

在治理体系方面，社会主义革命和建设时期，“德治”开始萌芽，主要采用贫下中农再教育、“忆苦思甜”、“破四旧”运动、“农业学大寨”运动等方式，用阶级斗争思想或运动化方式来改造乡村文化。在“自治”方面，改革开放以后，山西河曲的“两票制”、山东威海的“一肩挑”和河北武安的“一制三化”等制度方面的创新促进了乡村基层治理的发展[10]。在中国特色社会主义新时代，进一步创新出了烟台“党支部领办合作社”等经济模式，推进脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，协同推动全面建成小康社会与实现共同富裕的实现。

（二）乡村振兴对乡村治理的新要求

实施乡村振兴战略为新时代农业农村改革发展指明了前进道路。不仅需继承我党引领乡村治理的历史演进与经验逻辑，还应实现乡村振兴战略总要求，每个要求各有侧重，需要整体推动，而党建引领乡村治理实现治理效能是推动乡村振兴战略的基础。

第一，乡村治理是实现产业兴旺和乡村发展的动力。依靠单一治理主体的资源和能力无法实现农村产业兴旺的目标，需要多元主体参与其中，而党建引领乡村治理能够发挥示范、凝聚和带动作用，能够最大程度上融合和汇集多元主体的力量，形成治理合力。第二，乡村治理是实现环境优美的绿色乡村的保障。打造生态宜居的乡村环境尤其重要，在推进乡村生态治理过程中，不能简单依靠市场力量去完成，需要党建引领来规范乡村生态治理秩序，通过党的凝聚力量促使治理主体自觉参与生态治理。第三，乡村治理是实现乡风文明和邻里和谐的基础。乡风文明的建设需要植根于本土文化底蕴，加强精神文明建设，摒弃不良风气和陈规陋习，党建引领推动培育文明乡风、良好家风和淳朴民风，践行社会主义核心价值观。最后，乡村治理是农村社会建设的核心。乡村治理主要涉及乡村经济社会发展的各个领域和方面，但其治理对象却大多是乡村社会建设领域的内容，社会建设需要借助自治、德治、法治等多种手段，乡村治理正好符合这一要求。

二、党建引领乡村治理的发展困境

从历史经验得知，我国农村基层党建一直在乡村治理工作上发挥强有力的引领作用。在新时期，实现乡村振兴需要加强和创新乡村基层社会治理，更需要党建为乡村治理工作保驾护航。但是，新时代的乡村治理出现了一系列的新问题、新矛盾和新挑战，党建引领乡村治理也不断面临新的发展困境。

（一）乡村党组织功能不健全引致队伍失能

习总书记指出：“党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。”但目前，部分乡村基层党仍存在组织工作涣散的问题，特别是在组织功能和队伍建设方面。

在组织功能方面，基层党组织存在的问题主要为政治功能弱化、社会功能虚化和服务功能泛化[8]。受到村委会权力、宗族观念、宗教势力等的影响，党组织的政治功能不断被削弱；同时，农村党组织群众路线贯彻落实不到位导致社会功能虚化；由于部分基层党组织全面干预乡村自治工作，一手包办了原本应该由群众自治组织自主治理的公共事务，党组织陷入繁杂的日常事务中难以脱身，党建的服务功能泛化。

在队伍建设方面，乡村基层党组织的党建思想认识不实、服务意识不强、组织激励不足、学习能力较弱，创新内卷化，导致基层党组织形式化和官僚化严重。缺乏对党员干部的考核、监督和锻炼，党性学习和培训参与度低，党建活动局限于组织内部，甚至出现“材料党建”、“概念党建”和“装修党建”的现象，基层党组织领导和群众的关系被割裂，党组织在乡村治理中的主体地位被削弱。

（二）乡村党组织引领机制缺位引致治理体系失衡

党建引领应注重党建在乡村自治、法治和德治3 个层面的引领机制。部分党组织尚未认识到“三治”的重要性，或由于人力和资源局限，难以覆盖和统筹全治理体系。

在自治方面，由于村民的政治素养、教育水平受限，同时大量村民迁往城市导致乡村“空心化”严重，导致村民组织化程度低，村民难以自觉参与乡村治理公共事务，基层党组织引领村民自治频频受挫，缺乏对村民的道德素质教育和文化修养培育，继而转向一味地行政化管理。

在法治方面，部分基层党组织仅采用法治“治民”而不依法“治党”，依法依规从严治党的贯彻落实不足，在工作中存在法律程序疏漏和法治思维不足等现象。部分基层党组织依法执政能力缺乏，习惯于直接指挥命令，以言代法和以权压法的现象突出，缺乏法制观念，忽视民众的法治需求。

在德治方面，党建相对较为忽视乡村德治，尚未建立科学高效的组织沟通和反馈渠道以吸纳乡村的权威主体参与乡村治理；基层党建的思想道德引领往往局限于党员的自我教育和自我批评，尚未发挥党员对群众德育的引领作用；缺乏有效的文化载体，思想教育难以渗入村民日常生活。

（三）人口外流、多元博弈引致乡村治理主体弱化

在党组织的领导下，各治理主体有机协同参与治理有利于提升治理效率。但由于权责交叉、责任不清、组织臃肿、保障不力，导致村民和其他自治主体地位式微。

村民、乡村组织、企业等主体自治内生性不足。首先，随着城镇化和工业化的推进，农村年轻劳动力加速向城区转移，“空心村”、“老龄村”等问题成为普遍现象，这意味着乡村的中青年治理主体流失。随着乡村社会逐渐原子化发展，乡民的利益表达逐渐经济性、现实性和个体性，乡村治理“去政治化”趋势凸显，村民自治意愿弱化，形成“都是他们党员的事情”的依赖心理，其次，基层党组织对村级事务大包大揽，在决策环节仅调动党内决策，未纳入群众参与决议，“一言堂”、“一肩挑”的现象突出，限制了乡村自治空间的出现和发育，最终导致决策严重脱离民意基础，积极党员与消极村民的现象频出。最后，乡村空心化、党员老龄化和高流动率导致大量乡村组织缺乏活力甚至形同虚设，与村民利益高度相关的自治组织、社会服务组织和权益维护类组织运行不顺，被压制或边缘化。

缺乏科学合理的运行机制。各治理主体作为乡村治理的利益相关者，存在利益交叉和冲突，但目前尚未有成熟的利益协调机制。同时，现存乡村组织缺乏外部政策支持和内部制度支撑，现有制度的运行效能不高，执行监督乏力，难以可持续运行。

（四）治理方式传统、表达渠道单一引致乡村治理效能式微

乡村振兴战略要求下的乡村治理要求更高、难度更大、体系更复杂，亟需更多元、丰富和先进的治理手段。目前以互联网技术为主的治理手段较为缺失，乡村治理缺乏智力支撑。

第一，农村党组织干部普遍存在年龄偏大、性别比例失衡、总体思想文化素质不高及后备优质人才储备不足等问题，对新手段、新技术、新方法的应用不足，不利于治理水平和效率的提升。

第二，村民、社会组织、企业等其他主体在乡村治理实践中公共话语权无法通过高效合法的渠道表达，始终处于边缘和“失语”的位置。维护村民自治权利、提供法律咨询服务和凝聚本土乡贤力量等均需要“智治”力量的支撑，而目前乡村“智治”力量的嵌入还不够充分，乡村治理的整体效能有待提升。

三、党建引领乡村治理的优化路径

针对目前党建引领乡村治理的发展困境，提出乡村振兴视阈下党建引领乡村治理的建构路径，以此构建乡村治理新格局。

（一）发挥党建引领强化乡村治理内核支撑

发挥党建的引领示范作用，即在组织功能和队伍建设方面发挥党员的先锋模范作用和党建本身的引领作用。

在组织功能方面，应依托网格化管理搭建乡村自治网络，采取“一网格一支部”的形式，按包片原则将网格内的管理任务划定给优秀网格党员队伍或积极分子，发挥党员先锋性的帮扶机制，落实群众路线，提升村民自治的自发性动力，强化党群联动、干群联动。

在队伍建设方面，充分调动党员队伍的能动性，吸纳优秀人才参与乡村振兴建设，为乡村振兴服务。应严肃党内政治生活，增强党员干部的责任感和使命感，破除形式主义和官僚主义作风，永远保持马克思主义政党的政治本色和先进品格。人才振兴是乡村振兴的关键，应通过“金种子”计划、“三向培养”计划等吸纳和发掘乡村社会党组织内外的精英人才，开设“三农”问题、市场运营、基层事务等相关主题培训班，采取远程培训、实地参观、现场指导等形式，着力于加大对基层党员、村干部的培养力度。应建立健全党员干部考勤考核和党组织考核等制度规范，通过星级或优秀等级来评定党员干部和党组织。应明确规定党建指导员的职责，如针对乡村治理事务的矛盾纠纷调解员和群众致富帮扶员等，加强对乡村治理工作的科学合理分工。应通过党员主题活动日、“三会一课”制度、主题座谈会及定期召开党支部大会、支部委员会会议和党小组会议等政治学习活动，加强党员的政治学习和党性锻炼，对于群众，党员应起到带头模范作用，以优秀党员先进事例教育感染群众，。

（二）推动“三治结合”实现乡村组织重塑

在乡村振兴战略背景下，党建引领“三治结合”是将“三治”的结构和功能有机、系统协同的“一主多元”新型乡村治理架构。可以借鉴“枫桥经验”，以“一约两会三团”为治理载体，构成的“三治”结合体系紧密联系、相辅相成、互为补充。

自治是党建引领乡村治理的根基。通过目标引领、组织引领和规则引领3个方面的指引，培育和激发群众的自治动机和自治动力，打造乡村治理的自治新格局。首先，目标引领为乡村治理树立了正确的引领方向。其次，通过百姓议事会和乡贤参事会纳入村干部、党员干部、乡贤和普通村民参与民主选举、民主决策，民主管理和民主监督等环节。最后，贯彻落实“五议两公开”制度，在乡村重大事项的决策和讨论上，推行“党员提议、村民代表商议、村两委商议、村代表大会决议，形成过程公开、结果公开”的基层自治的良性机制。

德治是党建引领乡村治理的支撑。首先，抓好党员家风，开展五好家庭评比和乡贤评选，推出一批优秀党员家庭、好媳妇、好丈夫、好家长，弘扬好家风，引领群众向德向善。其次，评比典型模范乡民，设立典范榜、最美榜、精英榜、寿星榜、“最清洁”、“最文明”、“文明示范户”、“优美庭院户”、“十星家庭”等。最后，通过挂横幅、墙面彩绘、路牌、公告栏等宣传家风家训、村风民风等，潜移默化地开展道德素质教育，提升村民的自我道德修养与乡村认同感和归属感。

法治是党建引领乡村治理的保障。首先，基层党建应深入体察村民的法治需求，收集其关切的实际问题，有针对性地设置法律工具。其次，乡村基层党组织要促进法治资源和村民需求的有效对接，通过法制化、制度化的方式，在国家相关法律法规的基础上，制定《村规民约》和《村民自治章程》，真正做到依法立规、以规治村，有法可依、有法必依。最后，通过法律服务团、法律培训、法律顾问等形式定期开展法制宣传和法律服务，组建流动“法治农家”讲堂，营造良好的法治氛围和法治环境。

（三）激活多元主体参与形塑乡村治理集体行动

乡村治理必须在党组织的领导下激活和凝聚村民自治、乡村组织等主体的力量。乡村治理的主体力量包括村党支部、村委会、“两会三团”企业和协会等。不同主体在利益与观念上存在较显著的差异，必然会产生矛盾，不利于形成乡村治理的合力。中国共产党历来具有组织群众的优良传统和强大的群众组织力，激活和凝聚乡村治理的多元主体力量离不开党。因此，应通过农村基层党组织强大的组织力，推动乡村多元主体协同共治，形成共建共治共享的合力。

村党支部处于领导核心地位，可以通过“一肩挑”制度融入村民自治中，推动村“两委”一肩挑和班子成员交叉任职，提升村党支部的权威性和合法性；村委会负责宣传国家政策、管理村级事务、协调矛盾纠纷和维护村民合法利益；百姓议事会和乡贤参事会负责参与乡村自治事务；百事服务团为乡民提供住房、出行、医疗、社会保障等相关事务的服务；法律服务团负责涉及法律和调解的事务；道德评判团参与典型模范的评选活动，构建乡风文明，营造良好的乡村氛围；协会和企业负责农业经济发展、产业规划和市场运营等事务的咨询和解决。

乡村应构建基层党建引领的利益协调机制，有效运用协商民主，合理平衡多元主体的利益关系；根据当地实际情况合理配置组织及人员，合并或重组各治理组织；厘清权责体系，按需划分职责；通过物质奖励和精神奖励调动协同共治参与积极性，促进多元主体认同自觉、参与自觉、创新自觉和监督自觉，形成强大的治理共同体。

（四）推动技术创新赋能乡村“智治”

《乡村振兴战略规划（2018-2022）》指出“实施数字乡村战略，加快物联网、地理信息、智能设备等现代信息技术与农村生产生活的全面深度融合”。为解决乡村治理手段受限的问题，应推动“互联网+社区”在乡村地区的应用，提高乡村治理和综合服务信息化水平，构建智能化、精细化、数字化的乡村治理“云服务”体系。

在服务平台方面，通过网络平台，完善“互联网+乡村”、“互联网+社区”治理服务体系建设，开展网上办公业务，为村民提供平等对话、便捷咨询、高效协商的渠道，如建立实时监控的云视频系统，与派出所、司法所、乡综治办及涉农部门联动，通过实时在线的信息衔接，提升乡村地区治安管理水平，并通过在线法律问答系统，解答基本的涉农法律知识；或借鉴“枫桥经验”，通过网络平台形成“网格化管理、组团式服务”的透明化工作机制，提升乡村治理工作效率。

在宣传教育方面，为难以适应新手段、新技术、新方法的中老年人提供技术培训和指导，提升其信息素养能力。借助微信、微博、QQ等社交媒体和网络平台，为党员构建多层次、多平台、融媒体的线上活动阵地，为政策宣传、党员学习、党史教育、治理经验交流提供实时高效的互动社区，为党建引领乡村治理提供宣传阵地。

以“智治”党建引领乡村治理，其要求基层党组织以发展的眼光、开放的姿态，战略与战术相统一的思想，培养互联网思维，密切结合大数据、云计算等技术在智慧政府、智慧农业的应用，整合乡村公共资源，大力推进乡村治理数字化，公共服务智能化，提升党建引领乡村治理效能。