云南生物多样性的公安执法保护研究

邱 静

(云南警官学院，云南·昆明 650223)

一、问题的提出

生物多样性关系人类福祉，是人类赖以生存和发展的重要基础。我国宪法明确规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”(1)《中华人民共和国宪法》第26条。。我国生物资源丰富，而经济社会发展的同时已付出生物多样性被严重破坏的代价，人类的现实生存和可持续发展受到威胁。公安警察执法权的权威性、威慑性和强制性是开展生物多样性执法保护的有力保障，是生物多样性保护工作取得良好效果的有力支撑。离开了警察的执法，打击破坏生物多样性的违法犯罪活动会受到较大影响。比如：美国环保调查署在没有警察权之前，调查人员只能冒着风险采取最温和的行动进行调查，当他们看到多氯化联苯的货车，由于没有相关的权力，只能眼睁睁看着货车一路泄漏直到警方进行拦截。(2)邢捷.现代环境警察制度[M].北京：中国社会科学出版社.2020.通过对知网、维普、万方等平台进行检索后发现，只有一些关于森林公安执法或环境警察制度的研究，关于公安对生物多样性进行保护执法的文献很少，研究公安生物多样性执法有利于持续对我国生物多样性进行保护，同时有利于服务生态安全屏障建设的国家战略需求。

二、生物多样性公安执法保护的模式

根据国内外警察执法保护生态安全的经验，公安执法保护生物多样性主要有三种模式。第一，以生态环境部门为主导模式。2019年以前，我国森林公安就是采取这样的模式，森林公安设置林业部，同时接受公安的管理。但是，从我国公安改革的实践看，这种模式会影响警察权的统一、高效和权威，不适合我国的国情。第二，以公安为主导的模式。就是在公安系统内建立一支专门的警察队伍，从事生物多样性的执法保护。这种模式不但能统一公安的执法权，也能加强公安执法的专业性和效率。从我国公安实践看有较好的成果和经验。(3)云南在2008年成立了环境保护分局，在打击环境违法犯罪方面取得了显著的成绩。第三，联动协作的模式。这种模式是指生态环境部门与公安机关联合执法以保护生物多样性。从机构改革的趋势看，这种模式是最适合我国国情的一种模式。2019年森林公安改变了由林业部和公安部双重领导的模式，全部转为公安，公安部开始建立环食药侦部门，专门负责环境、食品、药品等领域的犯罪侦查。目前云南省就是森林公安与环食药侦部门合并办案。

三、云南生物多样性公安执法保护存在的问题

(一)生物多样性公安执法保护的现状问卷调查——以云南省环食药侦骨干能力提升班学员为样本

2021年，云南省公安厅将打击生态环境、生物安全、森林草原领域犯罪等职责进行系统整合，将打击侵犯知识产权犯罪职责与打击食品药品、伪劣商品犯罪等职责进行有机融合，报请云南省委编办批复同意，以“一个机构、两块牌子”的模式，在云南省公安厅森林警察总队加挂云南省公安厅生态环境与食品药品犯罪侦查总队牌子，统一承担打击生态环境、食品、药品和知识产权、森林草原、生物安全等领域违法犯罪的职责。2021年10月，课题组成员以云南省环食药侦骨干能力提升班学员(197人)为对象，在关于生物多样性保护中存在的问题、执法难点和原因等方面采用电子调查的方式进行了问卷调查。民警们认为主要存在以下问题(4)括号内为问卷调查的投票比例。。第一，执法方面：权责不清(60.41%)、执法措施与手段落后(61.42%)、科技手段应用不足(其中通过先进科技设备发现的执法线索仅为26.4%)。第二，在部门配合方面：合作意识不强、部门缺乏协调与配合(76.14%)、缺少有效的联动机制。第三，在国际执法合作方面，警察合作的机制不畅(96.95%的民警没有参加过国际合作)。

(二)问题及分析

通过问卷调查并结合相关文献资料进行分析、研究，发现云南公安生物多样性执法保护工作中存在的问题主要有：

1.执法方面

(1)权责不清，导致部门之间协作不畅。在机构设置方面，我国承担生物多样性执法保护的部门细分为林业、渔业、公安、城建等诸多部门。大多数情况下，公安在执法中需要同其他部门联合执法，才能完成执法工作。由于在立法、执法、执法监督等方面存在权限不够清晰明确的问题，部门之间协作不顺畅，影响了执法效果。

(2)科技手段应用不足。公安在执法过程中虽然也使用互联网和大数据等手段，但是真正通过科技手段发现犯罪线索等情况基本很少。执法中对先进的科技手段应用较少，导致针对破坏生物多样性的违法犯罪行为预防不足，往往具有被动性和事后性，同时案件办理的效率和质量也得不到提升。

(3)人员素质、能力亟待提高。从环食药侦对执法人员的构成看，多数执法人员没有接受过专业系统培训，更达不到复合型人才的要求，大部分警察并不是专职从事生物多样性保护工作。另外，大部分公安院校也没有专业性的课程设置。这导致现有的执法人员素质参差不齐，普遍专业素质不高，国家相关的生物多样性保护规定无法被执法人员准确理解，并贯彻执行。从云南来看，地理环境多样、生物资源丰富，生物多样性执法保护工作任务重，然而，由于执法人员少且素质参差不齐，执法效果不能达到理想状态。

(4)经费和装备保障不足。云南公安生物多样性经费和装备保障不足，成为制约公安机关打击效能的“瓶颈”。在经费方面，公安机关无法充分保障侦查办理生物多样性刑事案件所需的高额费用。比如侦查办理污染环境刑事案件时的鉴定环节，根据污染环境刑事案件的证据规格，公安机关需要聘请有司法鉴定资质证照的机构进行有关鉴定。一是在决定是否立案前，需要对涉案污染物进行性质鉴定，确定其是否为危险废物；二是在侦查终结前，需要对污染环境犯罪行为造成的危害后果进行生态环境损害评估。前者决定了有关行为的罪与非罪，后者则是审判量刑和提起公益诉讼的重要依据，均为侦查过程的必经环节。因为资质证照和鉴定能力的原因，生态环境行政部门大多无法开展此类鉴定工作，公安机关只能聘请第三方机构进行鉴定。根据鉴定项目的复杂程度，涉案污染物性质鉴定的费用由数千元至数万元不等；根据生态环境被破坏的严重程度，损害评估的费用由数万元至数十万元不等。在装备保障方面存在的问题，如：对于破坏生态环境的污染行为，如果既没有专业人员的辅助，也没有先进的仪器和设备，执法人员没有办法充分了解污染的情况，很难组织证据，从而限制了打击违法犯罪的实效。

2.部门配合方面

(1)合作意识不强。公安在侦办生态环境方面的案件前，需要其他生态环境行政部门的配合。比如：环侦食药部门在对污染环境行为立案侦查前，需要由生态环境部门对涉案污染物进行性质鉴定；森林部门在对破坏森林资源行为立案侦查前，需要由自然资源和规划部门对被滥伐、盗伐的林木数量进行核定，或对涉案陆生野生动物的种属进行鉴定；治安警察在对非法占用农用地、非法采矿行为立案侦查前，需要由自然资源和规划部门对农用地和矿产资源被破坏的程度进行认定；在对非法捕捞水产品或破坏珍贵、濒危水生野生动物资源行为立案侦查前，需要由海洋发展和渔业部门对涉案水产品价值进行核定，或对涉案水生野生动物的种属进行鉴定。因此，生态环境行政部门和公安机关的有序衔接和有效协作，是实现运用刑事司法手段履行生态环境治理职能的前提，然而实践中的真实状态却并不理想。从调查看，大部分案件都是群众举报得以发现线索，公安对明显涉嫌犯罪的破坏生态环境行为进行查处后，再联系生态环境行政部门介入，要求其补充出具有关认定、核定或鉴定，对有关行为是否构成犯罪进行“追认”。

(2)缺少有效的联动机制。虽然生态环境行政部门也会向公安机关移交少量的破坏生态环境刑事案件，但这种移交往往建立在特定条件下，并非常态化的衔接与协作，缺乏深层次的联勤联动。缺少有效的联动机制会造成证据灭失风险大、证据获取难度高、违法人员闻风潜逃、办案时间长、以罚代刑、违法办案、以权谋私、办件办理质量低等情况发生。

3.国际执法合作方面

国际执法合作严重不足。生物多样性的保护是一个区域性、国际性的问题，云南地处边境，与南亚、东南亚国家毗邻，有4060公里的边境线，此外还有澜沧江、怒江、独龙江、大盈江和红河等多条国际河流，因水陆空物种的迁徙等引发的生物多样性保护问题比较常见。但是，从调查情况看，云南公安机关开展国际合作打击破坏生物多样性的违法犯罪活动几乎没有，调查中96.95%的民警从未接触过国际合作的执法。

四、云南生物多样性公安执法保护的相关建议

公安承担着预防和打击破坏生物多样性违法犯罪的重要职责，其执法所涵盖的领域广，集行政执法和刑事执法职能于一身，充分发挥其执法效能有利于震慑和遏制破坏生物多样性的违法犯罪行为。

(一)执法方面

1.立法上明确公安及其他执法机关的职责权限，理顺公安与其他部门之间的关系

生态环境系统具有整体性、要素流动性的特点，以行政区划为单位管理环境不利于综合统筹管理。因此，需要打破行政区划，根据环境要素的分布、流动状况，将我国划分成若干环境管理区，设置相应的机构履行环境管理职能，向其配置充分、独立的环境管理权和环境执法权，并承担相应的环境管理责任。同时明确公安在生物多样性保护中的职责，厘清公安与其他部门的职责权限，避免效率低下，出现问题相互推诿责任等诸多不良现象。

2.多措并举，提升生物多样性警察队伍执法能力

其一，生物多样性的保护需要具备专业的知识，应当定期组织民警进行培训，包括法律、环境科学、生物、化学、卫生检测、应急处置等各方面的知识。美国纽约州负责生态执法的警察，除了接受常规的训练，还要接受专业知识的训练，比如：化学分析。马塞诸州的“环境打击部队”中，除警察外，还配备科学家、工程师等，弥补警察专业知识不足的问题。德国的环境警察需要接受至少一年半的专业训练，包括学习本国及欧盟大量的环保法规，以及环保执法工具及设施的应用，上岗前还要经过考试。(5)邢捷.现代环境警察制度[M].北京：中国社会科学出版社.2020.俄罗斯的生态执法警察，大多接受过高等教育，而且还补充法学、生态领域的专业人员进入执法队伍。其二，公安机关招录警察时除了公安院校的学生外，还可以面向法学、生物、化学等方向进行招录。在公安院校学生培养方面，建议在全国公安院校设置有利于推动生物多样性执法保护的专门专业，如南京森林警察学院已设置食品药品环境犯罪侦查技术专业，为全国首设专业。其三，为建立一支正规化、专业化的公安生物多样性执法队伍，需创新和完善生物多样性执法公安人才发展机制。从实际出发，加强与公安院校和社会院校合作，联合培养专业人才，开展岗位素质能力认证、等级达标考核和检验鉴定资格评审，遴选专家人才，建立食药环侦“专家人才库”“侦查破案人才库”“大数据作战专业人才库”等。其四，实行“新人新办法”，制定生态警察执法业务能力标准，对新进生态警察设置一定的门槛。以此推进生态警察的规范化建设和专业化建设，为生物多样性执法提供人才队伍保障。

3.加大经费投入并逐渐保障执法装备配置到位

中央、省、市、县级政府加大对生态警察执法经费的投入。国家和地方应该在人均公用经费、警用装备、执法执勤用车、基础设施建设、后勤保障、薪资福利方面向生态警察倾斜。比如可以设立生态警察津贴；对具有相关执业资格证的民警增加薪酬或给予一次性奖励；不断完善办案激励机制，以提高民警的工作积极性和工作热情。

逐渐保障执法装备配置到位，提高环境执法科技水平，拓宽执法方式，深入探索智能化执法。让先进技术更好赋能生态环境监管和执法工作，实现第一时间发现问题线索，第一时间核实问题情况，第一时间固定违法证据的高效执法模式。比如杭州市生态环境局富阳分局引进了无人机进行执法，不仅高效而且精准。无人机具有机动性能强、视野范围广、使用方便等优点，可完成执法监督检查、空中调查取证等工作，能极大提升生态环境保护执法智能化水平。(6)微信公众号：浙江生态环境.“无人机助力精准执法 环境违法无处遁形”.2021.10.19.

(二)部门配合方面

1.建立联动执法机制

第一，确定联络员。为了更好地做好生物多样性保护工作，生态环境部门、检察院与公安机关应当确定联络员，负责协调双方的联合执法和协作工作。第二，召开联席会议。生态环境部门、检察院与公安应当定期召开联席会议，通报案件情况，遇到的新问题、新情况，进行案件研判，制定工作方案，对可能发生的风险继续评估与防范。第三，启动联动机制。确定联动机制启动的理由，当生态环境部门、检察院与公安需要联合开展专项行动，或者可能引发群体性事件，或者涉嫌犯罪，公安需要提前介入，或者公安在侦办案件中需要生态环境部门配合勘查、鉴定、检验、评估等情况时，生态环境部门或公安均可以申请启动联动机制。常规的程序中，检察机关一般是在公安报捕后才介入案件，而公安部门完成报捕程序也有个过程，一定程度上影响了办案的效率和质量。启动联动机制后，避免了比如违法窝点被捣毁，但企业负责人闻风潜逃等情况发生。环保、公安、检察院等部门联动出击，大大提高了办案效率，加大了对违法人员的震慑力。环保部门在发现环境违法犯罪时，公安部门提前介入，详查案件经过，控制涉案人员；检察部门关口前移，适时介入，引导侦查；涉嫌环境污染犯罪案件需要时，环保部门需及时提供环境监测或者技术支持；多部门适时对重大案件进行联合挂牌督办。联动机制的震慑作用不仅是针对犯罪分子，同样适用于执法人员。联合办案，执法人员枉法渎职就没有可乘之机，有效提高了办案的透明度和执法人员的清廉度，能大大提高生物多样性保护案件办理的质量和效率。

2.构建信息通报机制、工作交流机制和数据分享机制

生态环境部门与公安之间应当建立信息分享平台，一方面可以及时掌握违法犯罪的动态，另一方面可以及时发现问题，达到预防和综合治理的目的。比如可以通过组建微信工作群等方式快速传达信息，对于案情重大或涉密性的案件及时函告、移送相关部门，由检察院积极介入法律监督、法院加强审判强化司法保障，公安部门提前介入，解决因部门单打独斗、难以全面掌握违法犯罪线索、错过办案时机的执法困境，提高对生态环境破坏违法犯罪打击力度。同时执法部门应定期开展案例评析、基层送教、学习交流等活动，采取“一案一法一技一策”讲评、精品案件展播、破案能手事迹报告等方式，总结办案经验教训，研究破坏生物多样性违法和犯罪行为的规律特点，制定打击对策建议，加强打击新型犯罪战法总结提炼、创新交流、推广应用和成果转化分享。

(三)国际执法合作方面

加强国际执法合作。云南与相邻国家间就生物多样性执法保护可以开展定期会晤、联合行动演练、警务执法培训，情报交流共享、执法培训、取证与追逃等方面的合作，开展联合打击破坏生物多样性环境犯罪专项行动，积极发展国际警务执法多边或双边合作，以实现打击跨境非法犯罪执法合作的国际化和常态化。虽然生物多样性保护属于非传统安全领域的内容，生物多样性公安执法的国际合作尚处于探索、起步阶段，该领域的公安执法国际合作意识还有待进一步加强。但公安机关在反恐、禁毒、打击人口贩卖、电信诈骗国际合作等方面，成果斐然，这为公安机关打击跨国、跨区域生物多样性犯罪合作提供了经验、奠定了基础。