风险、韧性城市与城市治理精细化——以郑州7·20特大暴雨为线索

陈家刚

这是一个充满风险的时代。很多风险出乎意料，忽然而至，令人措手不及。2021年郑州7·20特大暴雨就是这样一个风险。据河南省人民政府新闻办公室在新闻发布会上通报，截至2021年8月1日18时，郑州市因特大暴雨引起的洪涝灾害共遇难292人，失踪47人。其中，因洪水、泥石流导致189人遇难；因房屋倒塌导致54人遇难；因地下室、车库、地下管廊管网等地下空间溺亡39人；另有其他遇难者10人。[1]这可能是近年来因为城市内涝造成最大伤亡的一次事件。不管是何原因造成的，郑州7·20特大暴雨都显著地提醒我们，当前快速发展的现代化城市也面临着严重的风险。事实上，不仅仅是内涝，还有火灾、交通事故等等，都对现代城市治理提出了严峻的考验。郑州7·20特大暴雨带来的一个突出问题是，郑州市已经采取了海绵城市、智慧城市建设等韧性城市建设举措，为什么还是发生了这么巨大的灾难性后果？

一、风险时代对城市治理的考验

风险社会理论创始人乌尔里希·贝克教授认为：“当代中国社会因巨大的社会变迁正步入风险社会，甚至将可能进入高风险社会。从西方社会发展的趋势来看，目前中国可能正处于泛城市化发展阶段，表现在城市容纳问题、不均衡发展和社会阶层分裂，以及城乡对比度的持续增高，所有这些都集中表现在安全风险问题上。”[2]贝克的观点无疑具有很强的预见性。近年来，我国城市面临着各种各样的安全风险。郑州7·20特大暴雨只是其中的例证之一。它代表了其中一种风险。事实上，还有很多其他风险，也是我国城市面临的突出问题，为城市治理提出了严峻的考验。

（一）城市风险类型

从不同的角度可以对城市风险作出不同的分类。有学者将城市风险分为常态风险、潜在风险和突发风险。不同的风险有不同的应对策略，常态风险重在预防，潜在风险重在防控结合，突发风险重在应对。[3]

常态风险：交通事故、火灾、生产安全等经常发生的风险，这种风险一般每个城市都会发生，但是发生的时间和地点是不确定的。尽管不知道在何时何地发生，但是对于每一个城市管理者而言，这些都是常态化存在的风险，必须做好各项预防工作。

潜在风险：诸如台风、强降雨、地质危害等自然灾害，具有发生的潜在可能性，但是相较而言并不是经常发生的风险。现在的技术手段，可以对这些风险作出一定的预测。如果采取适当的防控措施，这类风险的危害可以得到一定程度的降低。

突发风险：突然发生、难以预测或出乎意料的风险，例如突发公共卫生事件风险等，就是这一类风险。对于突发风险，需要的就是有效应对，最考验的就是应急处突能力。新冠肺炎疫情就是一次突发公共卫生事件，它的突如其来，一开始让人们措手不及。郑州7·20特大暴雨虽然是潜在风险，但其规模和危害程度超出了很多人的预期，在这一点上，有其突发性。

（二）城市治理面临的考验

当然，无论是常态风险、潜在风险还是突发风险，我们关注的是社会力量在风险发生中的作用。也就是说人类的行为对这些风险的产生、应对产生了怎样的影响。尤其是城市，特别是大城市，作为人类空前聚集的空间场域，对城市风险的产生与发展产生了很大的影响。“城市风险的复杂性在各类风险的叠加中会被进一步放大，这一点在超大城市治理中尤为突出。”[4]因此，我们需要从城市治理的角度来思考如何防范化解这种风险。

现代风险考验城市治理理念。风险社会理论强调对风险原因的社会性反思。 一些社会风险的产生有可能是由于传统的治理行为所导致的。例如，洪水的传统治理方式是修建防洪工程，但是这种方式产生的效果是值得反思的。“洪水泛滥是一种自然过程，防洪工程设施将城市保护在干燥稳定的环境中，削弱了城市的洪水韧性，一旦出现超过设防标准的洪水，城市将完全失去应对能力。风险管理理念认为，利用防洪工程设施抵御洪水的本质是延缓洪水的灾害，但会带来更大灾害。”[5]因此，修建防洪工程的背后理念是需要反思的。其本质上需要我们重新审视如何看待洪水以及如何对待洪水的问题。现在国内外的一些经验表明，我们要确立新的理念，牢固树立人与自然相协调的理念，要学会“与洪水为伴”，以整体性系统性的思维，做好城市规划。

现代风险考验城市治理体系。一旦城市发生大的风险，单靠某一个部门或某一方力量是不够的。这就需要加强部门之间的协调配合，甚至是政府与社会力量的协同配合。郑州7·20特大暴雨的应对存在部门之间的沟通协调不力等问题。发生特大暴雨，需要整个城市治理体系运转顺畅。气象部门要及时发布预警信息；城市排水主管部门、防洪主管部门和应急管理部门要及时落实各相关部门工作任务、响应程序和处置措施；交通管理部门要做好城区交通组织、疏导和应急疏散等工作，及时采取封路、停止地铁运营等有针对性的措施。[6]所以，风险的应对，不是哪一个部门能够承担的，需要一个科学治理体系的有效运转。一言以蔽之，风险考验着城市治理体系的现代化程度。但是事实证明，郑州市城市治理体系没能够经受住7·20特大暴雨的严峻考验。尽管气象部门已经提早多次作出预警，但是后续的应急处置存在一些问题。

现代风险考验城市治理能力。在同样的风险面前，不同的治理能力，应对的后果是不同的。据报道，在7·20暴雨中，河南洛阳比较有效应对了这一轮暴雨灾害。对这一轮暴雨灾害的反思，很多专家都指出应急处突能力的重要性。“还应提高应急响应能力和灾后恢复能力。例如，通过扩大气象临报的覆盖面，在可能的重大灾害来临前，提前预警，做更宽松更保守的预案；同时加大预演预案工作，让老百姓知道遇到这种极端的情况该怎么办，什么灾难等级首先是保命，什么条件下尽可能保住财产，什么情况下要避免财产损失。”[7]在这种大灾面前，除了领导干部的应急能力，广大市民的应急能力也是很关键的。新闻报道中就可以看到，有些市民在遇到危险时通过自己的智慧实现了自救，还有一些市民通过相互救助的方式，共同应对这一场突如其来的巨大灾难。因此，风险考验着政府的治理能力，考验着社会的治理能力，也考验着每一位市民的治理能力。经受不住考验，就可能会面临巨大的财产损失，甚至是丧失宝贵的生命。

二、韧性城市建设：城市风险治理的重要模式

面临现代风险，城市应该何去何从？韧性城市建设就是人们对城市风险的理论和实践回应。

（一）韧性城市的内涵

要了解韧性城市的内涵，首先要了解韧性这一核心概念。“韧性”（Resilience）这一概念最早为加拿大生态学家霍林所使用，后来被广泛应用到社会学、公共管理学等学科。最初是强调系统在面临外部环境变化时，具有的适应性和恢复能力。而韧性城市，狭义上，韧性仅体现在应对自然灾害时的适应和恢复能力。广义上，除了应对灾害冲击外，城市还可能遭受社会动荡、金融危机、大规模失业等社会性冲击。[8]所以，也有学者将韧性城市定义为 ：“在面对自然和社会的慢性压力或急性冲击后，特别是在遭受突发事件时，城市能够凭借其动态平稳、冗余缓冲和自我修复等特性，依然保持抗压、存续、适应和可持续发展的能力，确保快速分散风险、自动调整恢复稳定，由此做到抵御外来冲击和内部灾害的城市发展态势。”[9]所以，韧性城市是一种具备应对自然和社会风险能力的城市，应对能力越强，韧性城市建设的水平也就越高。

（二）韧性城市建设的路径

从韧性的内涵来看，最早的韧性是指工程韧性，后来加入了生态韧性，再后来发展到演进韧性。[10]到了今天，韧性拥有了更为丰富全面的内涵，还包括社会韧性、技术韧性、组织韧性、制度韧性等方面。[11]所以，韧性城市建设的路径一般也可以从以下方面着手。

提升工程技术能力，着力增强工程韧性。工程韧性强调当一个城市系统遭受冲击或破坏后，能够迅速得到恢复。例如，当暴雨洪涝灾害发生后，城市的供水供电排水等系统可能会受到损害，如何快速有效地恢复供水供电排水设施就体现了一个城市的工程韧性。为此就需要着力提升工程技术能力，确保城市的工程韧性。

提升生态恢复能力，着力强化生态韧性。生态韧性强调生存和保持能力，强调一个系统的生态或环境在受到外来冲击以后可以存续下来，可以实现新的平衡。所以，在城市生态韧性中，生态恢复能力是十分关键的。所以，要提升城市生态恢复能力，让受到破坏生态环境，能够得到及时地恢复。无论是遭受火灾的树林还是受到污染的水环境，如果受到破坏，都应该及时恢复。这样，城市的生态韧性才是良好的。

强化组织建设，提升城市组织韧性。一个城市是由无数个组织构成的，有政府组织，有社会组织；有正式组织，也有非正式组织。在某种程度上，一个城市就是一个庞大复杂的组织体系。当然，其中最重要的就是政府组织体系和社会组织体系。在城市面临风险之时，这些组织体系能否高效应对，就显得十分关键，这就是组织韧性的直接体现。为了增强组织韧性，就需要强化组织建设。

加强制度建设，提升城市制度韧性。制度韧性要求城市在面临风险危机时，做好充分的应急预案以及相应的制度建设。在郑州7·20特大暴雨之时，地铁部门被强烈质疑的一个问题是，为什么暴雨红色预警，地铁还没有停止运营。正是因为没有关闭地铁，导致一些人在地铁发生洪涝灾害时，不幸遇难。这反映了有关制度没有授予现场灵活处置的权限。因此，加强制度建设，让制度在城市面临风险之时，有充分合理的保障是十分重要的。

加强社会建设，提升城市社会韧性。社会韧性既包含了组织韧性，也包含了个人（家庭）韧性。一个城市，就是一个大社会，而这个社会里面的每一人的能力都与社会韧性有关。在面临大灾大难之时，单单靠政府的力量是不够的，需要整个社会力量能够被动员起来，都能够发挥积极的作用。所以，开展防灾应急的宣传教育是非常重要的。每一人都有出色的应急能力，才是一个城市社会韧性最坚实的基础。

提升适应能力，强化城市演进韧性。“城市韧性是作为城市系统所拥有的适应变化和应对变化的一种能力。”[12]这指出了城市韧性的本质，最为核心的就是适应能力。无论发生怎样的危机和风险，城市都能够妥善应对，而且不断提升应对能力与水平。城市演进韧性需要城市的主体，尤其是人类具备超强的学习能力和实践能力，也需要城市的环境在人工智能的辅助下，不断提升调适和应变能力。

三、韧性城市建设的现状与突出问题

（一）韧性城市建设的现状

我国韧性城市建设实践从21世纪初开始，从2008年汶川大地震以后，相关的理念逐渐进入到国家政策文件当中。2020年10月，党的十九届五中全会更是提出要建设韧性城市。从地方实践来看，我国各地城市也开启了韧性城市建设工作。以黄石、义乌等为代表的中小城市，开展了国际合作类韧性城市建设工作，以北京、广州、上海等为代表的大城市开展的是自主探索类韧性城市建设。湖北黄石自2008年起开始了以推进资源枯竭城市转型为核心的韧性实践，重点针对城市洪涝、水污染与水资源短缺、基础设施老化、经济下行、环境退化五大韧性挑战，着力推进水系统、经济系统和生态宜居系统为三大重点领域的韧性城市建设。而北京市的韧性城市建设实践围绕地震灾害、矿产事故、传染病疫情、恐怖袭击等37种风险因子，重点确定了生态环境、恢复能力、京津冀协同和监测预警能力等韧性城市建设的薄弱环节，进而采取了有针对性的韧性城市建设举措，包括调控城市规模、优化空间布局、健全基础设施保障、提升应急响应能力、推进社会多元共治等。[13]

（二）韧性城市建设的突出问题

一方面，我国城市已“进入危机频发期”，[14]而另一方面我们的韧性城市建设步伐并没有跟上。迄今为止，在全国范围内，开展韧性城市建设的并不多，而且从已经开展韧性城市建设实践的情况来看，很多实践还处于起步阶段。韧性城市建设存在以下突出问题：

制度韧性问题。对于韧性城市建设来说，制度建设是保障。一套科学合理有效可行的应急制度体系，对于韧性城市的长远发展来说是必须的。但是事实上，韧性城市的制度建设才刚起步，以国家中心城市为例，“截至目前，国家中心城市中仅北京在《北京城市总体规划（2016—2035年）》中提及城市韧性理念，而且在规划细则与落实方面还有待进一步完善，其他国家中心城市均未规划相应的建设方案”。[15]除了缺乏规划，还有规划设计不合理不可行等问题。从韧性城市治理的角度来说，在城市规划和开发建设中，应给水留出足够的空间，[16]但是现在很多城市规划都没有给水的流动给予足够的空间。郑州市的城市规划也存在让河流改道和占据河道的问题。此外，城市洪涝韧性治理的相关法律法规体系、责任制度、引导系统、准入机制等方面也存在着各种各样的问题。[17]这些都是制度韧性的问题。

组织韧性问题。组织韧性是城市韧性建设的基础。没有组织韧性，韧性城市建设是无法运转的。在我们看到的案例中，很多城市都存在着组织韧性不足的问题。有专家提出，应正视“疫情所折射出的城市应急响应迟缓、社区人员配置不足、区域协作机制不健全、基础设施建设韧性差等问题”。[18]郑州7·20特大暴雨造成的洪涝灾害中，同样可以发现组织韧性的问题。“政府责权不明晰、管理模式落后等制度运营体系问题严重，现有的建设实施保障体系也有待完善。”[19]因为组织韧性不足的问题，导致本来可以避免或减轻的危害发生了。

工程韧性问题。对于应对自然灾害等风险，工程韧性往往是韧性城市建设的关键所在。对于郑州7·20特大暴雨造成的洪涝灾害，有专家发现，存在“新兴技术应用浅、洪涝治理设施维护困难等技术工程问题”。[20]还有人推而广之进一步反思提出，“要尽快完成高标准城市排水主干管网的建设，再逐步完善次干管和支管。对于局部需要增设泵站或调蓄池以及存在大管接小管等‘卡脖子’的地方，也要尽快加强建设，系统提升城市排水防涝基础设施的排放能力”。[21]这实际上都是从工程韧性角度提出的问题。这是一个具有普遍意义的问题。

社会韧性问题。对于韧性城市建设来说，社会韧性才是最根本的问题。这不仅是关乎政府组织、社会组织、家庭组织，还关于每一个人的韧性能力建设问题。因为在大灾大难面前，单靠组织的力量是不够的，还要靠个人及社会组织的力量。“在郑州市‘7·20’特大暴雨中，部分民众对洪涝的危险性缺乏清醒认识，多次出现行人蹚着很深的水过马路的现象。”[22]这体现了群众危机意识不足的问题，也是社会韧性建设的重要内容之一。在郑州7·20特大暴雨中有社会韧性的体现，也有一些不足的地方。这些需要我们认真总结、反思，通过宣传教育和有力组织，来增强社会韧性，让我们能够更好地应对下一次风险的到来。

四、精细化治理：韧性城市建设的提升

城市面临的风险贯穿于各个环节当中，“一般而言，风险在城市规划中肇始，在建设中成型，在运行中藏匿，在发展中演变”。[23]而韧性城市建设仍然任重而道远。如果说海绵城市、智慧城市都是韧性城市建设的一种实践模式，对于推进韧性城市建设起到了一定的作用，那么，城市精细化治理理念的引入可以进一步推动韧性城市建设的提升。

（一）精细化治理的内涵

2017 年 3 月 5 日，习近平总书记在参加十二届全国人大五次会议上海代表团审议时强调，“城市管理应该像绣花一样精细”。[24]这指出了城市管理的一个新方向。“精细化治理是对粗放式管理的升华和超越。”[25]所以，城市治理为什么要精细化？是因为以往的城市管理太粗放了。这主要包括：计划（规划）不精细；忽视细节的控制；管理指令和标准模糊；城市基础设施粗制滥造、公共产品质量低劣；城市管理不精心；制度设计和安排不细致等。[26]显然，粗放式管理带来了一系列的问题，带来了很多潜在的风险。

精细化治理就是要针对这些方面作出相应的矫正。计划要更精细，要注重城市治理的每一个细节，管理和指令要清晰化标准化，城市基础设施要精致；城市管理要精细；制度安排要细致等等。温德诚认为，“精、细、严、准”是精细化管理的本质特征，精就是精益求精，准就是准确准时，细就是把工作服务管理做细，严就是严格执行标准。[27]一句话来概括，精细化治理，就是要将精细化思维应用到城市治理的每一个地方、每一个领域、每一个环节。将精细化治理的理念与韧性城市建设相结合，可以有效促进韧性城市建设质量的提升。

（二）韧性城市建设提升的路径

以精细化治理提升工程韧性。工程韧性是城市韧性的重要基础。郑州7·20特大暴雨中可以凸显工程韧性的问题。如果在暴雨中通信基站能够不被断电所困，可能就会有更多人因为通讯讯号有保障，得到及时救援。这些基础设施的韧性问题，尽管是细节，但是都非常重要。我们需要用精细化治理的思维规划好城市基础设施，建设好城市基础设施，这样才能够让城市更具有韧性。

以精细化治理提升组织韧性。郑州7·20特大暴雨也同样凸显出郑州市的组织体系没有做好常态的韧性城市建设与危机状态下的应急响应之间的有效衔接。尽管气象部门已经作出一定的预警，但显然其他组织或部门没有及时作出相应。尽管郑州市已经开始了海绵城市建设，已经开展了智慧隧道建设，但是组织体系建设方面，还缺乏应急的思维。应该从精细化治理思维出发，结合韧性城市建设，让郑州市的应急组织体系建设更加完备。

以精细化治理提升制度韧性。“当前我国特大、超大城市的韧性建设还缺少系统化的制度安排。相对于中小规模城市，特大、超大城市的系统结构、功能与风险环境都要复杂得多，韧性城市建设也面临着更多的未知挑战。”[28]毫无疑问，制度韧性建设还任重而道远。从精细化治理的理念出发，韧性城市建设的制度应该完备而细致。郑州7·20特大暴雨中反映出的地铁关停的命令应该赋予一线人员自主处置的权力，相应的制度设计应该更加细致合理。此外还有很多城市规划的设计、应急管理的制度设计都应该在细节上实现更加精致完备。

以精细化治理提升社会韧性。郑州7·20特大暴雨中体现了一定的社会韧性。有通过微信群或共享文档进行社会自组织，从而参与到洪涝灾害救援工作当中的，有通过外卖信息实现定位求助从而自救的。但我们的社会力量还可以通过网络平台、大数据平台更好地进行组织，从而增强在危机过程中的社会韧性。还可以用精细化治理的思维来增强社会韧性。当风险来临，社会力量的动员与组织，还可以把工作做得更加细致、更加完善。比如，提供一个统一的平台，制定一个规划或者标准，出台一个指引，开展一些演练等等。这些细致的工作都有助于我们将社会韧性建设推上一个新的台阶。