粤港澳大湾区食品安全监管一体化的法治建设研究

◎ 耿智利

（惠州开放大学，广东 惠州 516007）

食品安全重在监管，加强食品安全监管已经成为粤港澳大湾区公共管理和公共政策中极为重要的一项内容，是粤港澳大湾区建设中难以回避的重要一环。食品安全关注度高、燃点低，极易引发社会公共事件，造成政府管理危机。改革开放后，我国内地食品安全监管体制经历了多次大调整，从“一元单向分段”的监管模式到大部制改革，当前多种监管模式并存，各地机构设置未能统一。这种状况不能很好地适应经济全球化、技术现代化和生态环境恶化等新形势下的食品安全监管需求，食品监管责任不清、多头混治造成一定程度的“监管失灵”。近年来政府投入了大量资源进行各种食品安全监管创新与尝试，目前来看预期效果并不理想，更加难以满足粤港澳大湾区这个“国家战略”的建设需要。推动三地食品安全监管规则互相衔接，运用现代方法和风险防控理念研究科学高效的大湾区一体化食品安全法治模式，已非常迫切。

1 粤港澳大湾区食品安全监管一体化法治建设现状

1.1 签订一系列合作协议

从政府合作层面加强长效机制的建设。香港、澳门回归以来，内地与香港和澳门特区政府分别签署了《关于建立更紧密经贸关系的安排》及后来的十个补充协议[1]、《关于食品安全和动植物检验检疫的合作安排》等文件，明确在食品安全、检验检疫、质量标准等方面加强合作，建立联络机制和争议解决机制，加强不合格信息通报，构建了人员互访、技术共享、信息共通、监管互认和突发事件联防处置等一系列沟通协作机制。2021年5月，粤港澳以视频会议形式共同签署了《粤港澳卫生检疫、动植物检疫和食品安全控制合作备忘录》，将在食品安全控制等领域展开新一轮交流合作。这些具有约束力的协议为深化粤港澳合作搭建了桥梁，为进一步深化粤港澳食品安全合作提供了有力保障。

1.2 通过制定法规合作应对食品领域各类挑战

2014年8月1 日，香港发布了新的食物内除害剂残余标准——《食物内除害剂残余规例》，为保障《规例》平稳过渡，减少对内地供港蔬菜供应影响，粤港加强了宣贯合作，共同保障《规例》平稳实施。澳门在制定和落实《食品安全法》过程中，主动听取内地和香港方面意见，促进与内地、香港法律法规有序衔接。通过制定和完善相关法规，粤港澳三方建立了初步的食品安全事故协查和处置机制，共同应对食品安全风险和突发事件。在共同应对境内外新闻媒体对食品问题的炒作、突发疫情处置、食品知识宣教、问题食品召回等方面深化合作，有效应对食品领域各类挑战。

1.3 持续深化执法领域合作

多年来，内地海关与香港、澳门加强了供港、供澳冰鲜冷冻禽、蔬菜、水果等产品检验检疫监管合作。例如，三地深化口岸通关查验方面合作，在风险研判基础上，对不易保存的鲜活食品农产品采取便利通关措施，实现鲜活食品农产品在三地间“快进快出”。创新监管举措，广东省政府出台政策支持澳门传统食品进入内地，对原料来自内地的相关食品，实施进口商合格保证和自主检查的监管模式；健全粤港澳食品安全联防联控机制，共同打击食品领域假冒伪劣、制假售假、跨境食品走私犯罪等行为，维护三地食品市场正常秩序等。

2 粤港澳大湾区食品安全监管一体化法治建设存在的问题

2.1 “一国两制”格局决定三方法律冲突的存在

2.1.1 现行立法和规则供给模式的多元化

在“一国两制”框架下，基于两种制度、法律体系的情况下，粤港澳食品安全监管合作不同于一般的区域合作。目前三地的合作尚处于政府部门层面有限领域的合作，缺乏统一的管理和运行体制。内地的立法主要由各级人民代表大会及其常务委员会制定法律法规，地方政府制定政府规章和政策规定，共同构成食品领域的管理制度；香港、澳门由于实行高度自治，拥有独立立法权、管治权，在食品监管领域，立法会可以制定单独的食品法律规定，而不受内地法律制约。此外，在港澳地区，政府只是法律的执行部门，例如香港拥有立法权的是立法会，负责制定食品管理法律，如《公众卫生及市政条例》等，特区政府只是负责食品规制的执行。三地现行的立法和规则供给模式难以满足大湾区两种社会制度、两套法律体系、跨关税区一体化发展的特色要求，也难以解决大湾区内跨区域的共同事项。在粤港澳大湾区建设成为国家战略的背景下，如何在坚持“一国两制”的前提下，深化食品法律规范和规则供给模式改革，建立一个具有普遍约束力的粤港澳食品监管一体化制度，迫切需要找到内地法律和港澳法律的融合切入点，探索出具体可操作路径。

2.1.2 制度规则的巨大差异影响要素自由流动

在“一国两制”方针指导下，香港、澳门回归后享有高度自治权，有一套与内地不同的立法制度[2]，而内地实行中国特色社会主义制度和中国特色社会主义法律体系。各自构成独立的法域，在法律规则和制度上存在彼此隔离的状态，这是三地实现一体化的一大制约因素，当然，也是推动一体化的原动力。例如，由于在不同关税区之间，口岸监管部门需要对进出境货物实行检验检疫，而港澳和内地都将对方的产品作为进出口商品对待，出口要进行检验，进口还要再予以监管，这就造成“两地两检”问题。在货物量激增的情况下，监管资源难以跟上，则必然会产生通关时间长、监管成本高和安全风险大等更多问题。而要实现“两地一检”，又必须首先得到三方法律授权或更改法律条文，否则就无法可依。因此，就法律层面而言，港澳与内地在法律渊源、程序制定、法律内容等方面都存在区别，这就导致在三地管理政策、行政模式等方面难以有效衔接，对粤港澳三地资源要素自由流通形成了障碍[3]。

2.2 食品标准法律体系差异造成“质量高差”

2.2.1 内地食品安全标准与港澳不统一

内地经过多次的标准清理整合，近年来结合我国国情，建立起了涉及食品标签、食品添加剂、食品检测等食品安全标准体系，但标准类别多，不同部门制定的标准互相交叉、重复和冲突；食品标准总体要求偏低，国际标准、国外先进标准的采用比例仍偏低。相比之下，香港、澳门虽然部分参考吸收了国家标准和香港主要进口食品来源国标准，但绝大部分直接对标国际先进标准，较多地采用了国际食品法典委员会（Codex Alimentarius Commission，CAC）、加拿大、美国等国际组织和发达国家的标准[4]，某些甚至高于现行国际食品法典委员会（CAC）标准，总体要求比国家标准更为严格，这种标准的“内外高差”是造成“质量高差”的主要原因之一。

2.2.2 内地食品安全标准更新速度慢

时常出现这种现象，即国外或港澳某产品已经被曝光存在安全风险甚至已被检出问题，但还是能通过我国内地的相关检测和监管进入市场。一般而言，国外发达国家食品技术标准修改周期通常是三至五年，而内地有些标准已有十年甚至更长时间没有更新，作为衡量尺度的“标准”差异，对合作共治提出挑战。内地标准更新过程中还存在新老标准对接不畅问题，近年来监管部门加大了标准清理力度，部分现行标准被取代，但由于部分标准颁布、实施时间不明确，新旧衔接不到位，导致标准被修正后，部分企业仍继续按原标准生产，造成产品的不合格。

2.2.3 食品安全标准的法律定位和内容规范性存在差异

香港、澳门的食品安全标准都是以法例形式公布实施，具有法律效力。内地的食品安全标准法律性质不明确，《中华人民共和国食品安全法》并未明确其法律地位，只是政府要求强制执行的标准。此外，三方食品安全标准的完善程度、内容规范性和覆盖面也存在较大差距，标准名称、农药分类、农药残留、食品添加剂及品质检验标准等方面均有较大差异，这些问题都为三地实现食品安全标准的一体化带来巨大挑战。

2.3 执法监管合力有待进一步增强

2.3.1 三地执法监管存在真空领域

在当前的监管体制下，有的企业钻空子，逃避三地法律监管，采取伪造证书、逃避检验检疫、制售假冒进口食品等行为，严重地损害了港澳食品安全和形象。还有部分企业、个人铤而走险进行食品走私，阻碍了市场良好秩序的维护。而三地的执法监管领域仍较狭窄，主要体现在专项合作、应急性处置方面，例如开展打击走私食品专项合作，集中一段时间进行联合执法，但应急期、高峰期过后往往回归各管各的本位监管，缺少常态化监管和长效监管合作机制。

2.3.2 口岸通关监管互认力度不足

由于港澳地区对内地农产品有较强依赖性，特别是经广东各海陆空口岸入境港澳的农产品数量较大，而大量的鲜活农产品对口岸通关时效要求高，这就给口岸查验工作带来巨大压力。虽然三方在一线口岸投入大量资源，开展了一些通关合作，但由于监管互认的程度低和“两地两检”等问题的存在，仍有大量品种的食品不能享受便利政策。各方在口岸的重复查验不仅造成资源的巨大浪费，也造成通关成本居高不下，影响口岸通关效率，不利于食品在三地之间更便捷地流动，为企业和公众所诟病。

2.3.3 新型食品安全隐患对现有的监管合作提出挑战

发达国家的食品安全监管历程提示，伴随着时代的发展和科学技术的进步，食品行业也会不断革新，产生新食品原料、新技术等。因此，要做好食品安全执法监管工作，就需要不断更新监管理念和监管方式。此外，由于网络食品销售和跨境电商等新业态的快速发展，食品安全监管更复杂，也给粤港澳大湾区食品监管增添了新的挑战。面对这些问题，三地要妥善地处理各种食品安全风险，必须树立前瞻思维，加强整体谋划，高质量地推进融合监管。

3 推进粤港澳大湾区食品安全监管一体化法治建设的对策

3.1 逐步实现食品安全法律法规一体化

粤港澳三地要跨越制度差异，达成广泛共识，在法律制度对接方面可采取循序渐进的方式[5]。遵循“先易后难，稳步推进”的规则，完善一体机制，探索联合立法，在区域内制定统一的食品安全法律文本，确立相关的权力分配和行为规范，为深化内地海关等监管部门与港澳政府机构的监管融合提供法律和制度支撑。总结并借鉴近些年来已经成熟的合作机制，加快制度衔接与整合，探索形成更多可复制、可推广的制度成果。广东省可以利用自贸区对接国际和港澳管理标准及规则的契机，在管理模式创新中借鉴港澳地区长期积累的国际化管理经验，在借鉴中促进融合，建立具有中国特色并与国际高标准自由贸易体制接轨的公平、规范、透明的现代食品治理制度。根据最新修订的《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国进出口食品安全管理办法》等相关法律法规精神，参考结合原国家质检总局及海关总署等国家部委与港澳主管部门签署的各类合作协议，研究制定符合供港澳食品农产品实际的监管规范性文件，明确食品安全监管一体化的指导原则、具体操作标准与程序、各环节工作指引，探索采用现代化的、预防性的、基于风险预防为主的方法，建立符合三地实际的法律规章制度，进一步规范和引导粤港澳大湾区食品监管一体化进程。

3.2 食品安全标准体系一体化

高标准是最好的监管，作为食品农产品生产、消费、出口大国，中国应主动将国内标准同国际标准接轨，尤其是内地要与港澳标准对接，形成统一的食品质量“标尺”，建立起适应区域监管一体化、全球经济一体化的现代化食品安全标准体系，依照统一的标准生产与监管，实现标准、生产和质量方面的统一，推动粤港澳大湾区率先实现食品“同线同标同质”。

3.2.1 推动食品安全标准体系深度融合

推进大湾区优化标准结构，加强配套体系建设，建立起政府主导制定的标准与市场自主制定的标准协调联动发展的新型标准体系。加强对港澳食品安全监管技术要求、质量标准、卫生标准、残留量等的搜集整理，建立完善粤港澳农兽药使用及残留限量数据库，开展粤港澳三地标准比对。针对多头管理等原因造成的食品安全标准、食品卫生标准交叉、重复和矛盾等问题，内地要组织专门开展重点清理，及时排除由此导致的质量安全风险隐患；尽快修订完善大湾区食品生产、加工和流通等环节质量安全监督标准，加强对畜禽疫病的防检及化肥、农药、添加剂使用等农业投入品的控制；尽快解决内地食品农产品质量标准体系与国际和港澳标准体系接轨问题。同时，香港、澳门在制定新标准时，要注意考虑粤港澳之间食品农产品贸易的现实情况，努力在标准和规则上达成共识，形成协调一致的标准，制定互动机制，促使湾区内食品安全标准体系统一化，逐步实现“一个标准供湾区”。

3.2.2 加快食品安全标准一体化试点应用

推进内地海关技术机构与港澳检测机构加强合作，建立健全标准化服务体系，共同拓展标准研发和标准实施服务。建议将加工程序相对简单的鲜活水产品、农产品作为试点，推广应用供港澳食品质量标准，使大湾区实现同一标准生产，逐步普及相同质量的食品供应，也可以有效改变由于高品质鲜活食品供不应求而价格居高不下的现状。要开展推广港澳食品安全标准生产所造成的资源需求和缺口的分析研判，结合实际制定相关的应对方案。大湾区人口基数和食品产业体量大，短时间内全面对标港澳食品质检标准，将对现有的生产、资金、技术、人员和监管资源造成巨大压力，为避免造成市场供销矛盾，应分阶段、分步骤逐步推进试点应用。短期内可以先将相关标准引入大湾区内若干基础较好的城市先行先试，尽快研究同一标准全面推广对相关资金、人力、物资、政策等需求。长远来看，则应对同一标准在整个大湾区、在全国范围推广的可行性分析，制定推进实行的具体规划，让各地区、各部门能够及时调整人员编制和做好资金、技术筹备，避免因被动应对造成执法不力、监管缺位。

3.3 食品安全行政执法一体化

梳理三个关税区的共同点，找到差异点，针对差异问题充分协商，实现联查联办，强化实现一体化监管的工作保障机制。推进职能整合、统一管理，完善一体化食品安全监管体系，在大湾区建立起以“集中协调的政府监管为主、专业性的行业组织规范为辅”的监管制度，加强联合执法，加大执法处罚力度，构建全流程联合执法机制。

3.3.1 促进源头监管一体化

筑好食品质量安全第一道防线，不遗余力合作推进食品原料基地建设和备案管理，确保食品源头安全。高水平共建“惠州粤港澳绿色农产品生产供应基地”“肇庆（怀集）绿色农副产品集散基地”，加快建设好广州市发起的粤港澳大湾区“菜篮子”工程，为粤港澳大湾区提供充足、绿色、安全、优质的农副产品。加大食品安全政策宣传，增强三地企业切实履行食品质量安全“第一责任人”意识，结成利益共同体。合力清查整顿农产品种苗和农业投入品，开展针对性的动态监管和随机抽检，净化养殖、种植大环境。推进内地“出口食品农产品质量安全示范区”与香港“信誉农场”全面对接，发挥已有的“食品农产品质量安全示范区”“三同示范企业”质量示范效应，帮助引导三地优势质量食品品牌、地方名优特色食品农产品走向国际市场。

3.3.2 推进应急处置一体化

在信息社会和自媒体时代，食品安全问题极容易被无限放大，造成重大负面影响。因此，要建立一体化应急处置程序、风险预警、快速反应机制和预案，提升协同处理突发动植物疫情、不合格食品通报等事件应急处置能力，共同应对突发事件等，降低负面影响，稳定市场供应。在粤港澳合作框架下，三方加强沟通协作，健全食品安全例会、联络员制度，防范并及时处理好食品安全突发性问题。实施统一的食品召回制度，对不合格的食品加强一体化处置，可能危害消费者健康安全的缺陷食品，应依法依规推进企业召回；不合格食品要严格按规定采取退货、销毁、改变用途处理，严防进入消费市场，并共同开展重大质量安全事件追溯调查。

3.3.3 共同打击食品违法犯罪

加大口岸查验力度，提升监管精准性，制定严厉处罚措施，加大食品案件查处联动，在实现证书联网核查的基础上重点打击逃避检验检疫等行为，保障食品安全卫生质量。联合打击假冒内地企业产品名义向港澳出口食品的不法行为，防止不法商人通过伪造内地检验检疫部门卫生证书而使“非法食品”合法化输入港澳。强化基于市场的信息公开披露机制，完善失信者名单认定机制，加大对食品安全失信企业联合惩处力度。对发生严重失信的食品企业实行严厉惩治。通过三方信息沟通和加大执法稽查力度，强力惩治食品走私犯罪行为，对短期内多次往返港澳与内地的旅客所携带食品加以控制，推进“水客现象”整治常态化，维护市场秩序。

3.3.4 创新口岸通关融合模式

实现粤港澳“监管互认”“通关互畅”，在风险可控前提下，分阶段简化粤港澳食品农产品口岸查验措施。第一阶段是由“两地两检”向“合作查验、一次放行”转变，即由原来需要在内地、香港、澳门分别接受出境、入境两次查验，简化为双方联合在口岸实施一次查验。第二阶段是推广实施大湾区内食品“一检双放”模式，即基于湾区内食品标准统一和检测结果的互认，对大湾区内进出口的食品农产品仅需接受一次入境查验，双方认可对方的查验检测结果，以此实现三地食品从“两地两检”全面转向“两地一检”。同时，完善三地食品企业分类制度和企业风险等级管理，对低风险食品在风险评估的基础上全面实行直通放行。提升口岸服务水平，努力打造一批具有示范意义和带动作用的口岸枢纽节点，对来自粤港澳三地的进出口食品，开展通关、查验、物流等一体化、一站式的便利服务，推动口岸监管资源高度整合和组织服务衔接，服务三地间食品农产品通关“快进快出”。

4 结语

香港、澳门回归以来，在经济全球化浪潮中，粤港澳在经济上逐渐趋于一体化，《粤港澳大湾区发展规划纲要》的出台，更是意在充分激发“一国两制”的制度优势和制度活力，通过不同制度的优势互补、协调发展，把粤港澳大湾区打造成一个联系更紧密的命运共同体，打造成“一带一路”的重要战略支撑，加速跻身世界级城市群和世界级大湾区前列。在“一国两制”框架下，打造互利共赢的粤港澳食品安全全程监管、资源整合、信息互通、应急联动处理机制，促进三方由保障输出为主的单项合作向保障输入输出并进的双向合作转变，从功能性合作向制度性合作转变，为粤港澳大湾区整体一体化法治建设探索科学、可行、高效、共赢的实施路径，不仅能够最大限度促进资源要素自由流动，而且有利于推进粤港澳食品安全监管由浅层次合作到深度融合，通过人员、资源、信息等要素一体化，从而实现食品监管的一体化，也将为粤港澳大湾区整体一体化发展格局发挥基础性作用。