美国供应链安全思维的转向及我国的应对

陈若鸿，曲 海

（1.北京外国语大学国际商学院 北京 100089；2.中国人民大学经济学院 北京 100872）

一、特朗普时代之前的美国供应链安全思维

供应链是通过反馈的物料流及信息流，将供应商、制造商、分销商、零售商直到最终用户连成一个整体的模式。[1]20世纪90年代以来，随着贸易和投资自由化的不断深入、信息通信技术的发展以及运输成本的下降，以产品内分工为特征的全球供应链分工越来越重要。[2]美国始终把整合全球资源作为国家的核心竞争力，凭借研发基础、金融服务、新技术产业化等优势，再加上超强的全球供应链整合能力，使自己始终走在世界前列。在全球供应链中，美国这样的发达经济体往往专注于高端环节，获得更高附加值，同时规避自身劳动力资源的劣势；发展中经济体则选择劳动密集型环节，其获得的附加值虽低，却能生产本来无法生产的产品。[3]各国基于比较优势参与全球供应链分工，实现效率和福利的最大化，从全球供应链中受益。

美国认为，国内外一切经济和军事活动都离不开物流与供应链，为此一直重视供应链安全，并发布了一系列相关计划和战略。美国《安全港口法》第201和202节要求制定国家战略计划以加强国际供应链的安全，包括在运输中断或运输安全事故后迅速恢复贸易流动。早在2007年小布什政府时期，美国就发布了《加强国际供应链安全的战略》，该战略进行了广泛的供应链风险分析，确定了安全在整个国际供应链中的关键节点，并描述了美国政府机构在供应链安全中的角色、职责和权限。

2008年国际金融危机以来，随着新兴经济体和发展中国家的快速崛起，以美国为首的发达国家在供应链体系中的主导地位逐步下降，供应链安全日渐成为美国关注的焦点。2012年，奥巴马政府发布《全球供应链国家安全战略》并设定了两个目标：一是促进商品的高效和安全运输，二是培养一个弹性供应链，准备好应对和承受不断变化的威胁和危害，建立一个可以从中断中迅速恢复的全球供应链系统。总体来看，美国2012年全球供应链战略的侧重点在于进出口贸易，同时将信息技术ICT供应链纳入了国家安全战略。奥巴马政府《全球供应链国家安全战略》中提出，要在货物通过全球供应链运输时加强基础设施、交通工具和信息资产的安全，同时提高供应链基础设施和流程的现代化水平，及早了解并解决各种威胁。此外，要通过使用风险管理原则来识别和保护关键资产、基础设施和支持系统，在潜在事件发生之前降低供应链中断的系统脆弱性。之后，奥巴马政府又发布了2013年《全球供应链国家安全战略实施计划》和2015年《白宫供应链创新计划》。

二、特朗普时代开启的美国供应链安全政治化转向

（一）供应链安全的政治化：始于特朗普政府的转向

如果说特朗普政府之前美国的供应链安全思维是以认可全球供应链在效率基础上的分工合作逻辑为前提，致力于对供应链中真实存在的风险的识别和管控，属于管理学范畴的供应链安全管理；那么自特朗普政府开始，美国整体经贸政策呈现泛安全化转向，其实质是要以政治逻辑强行扭转自生自发的全球经贸秩序，以便在与中国的战略竞争中胜出。这一政策思维转向也作用在供应链领域，具体表现为特朗普政府为实现“美国优先”的目标而滥用国家安全威胁恣意扰乱全球供应链。例如2018年，在进口汽车主要源自盟友国家的情况下，特朗普政府坚持宣称美国国家安全受到了威胁并对进口汽车加征高关税；在没有证据的情况下“先发制人”，以美国国家安全可能受到威胁为由，对华为等中国企业切断供应链上游的关键供应。在零和博弈和美国利益至上理念影响下，特朗普政府频繁以“国家安全”的政治逻辑干预全球供应链，其政策具有两个鲜明特点，一是体现出强烈的对抗性思维，二是从国防安全入手渲染竞争对手的威胁性和本国供应链的脆弱性。

2018年10月5日，根据特朗普政府第13806号行政令的要求，美国国防部工业政策办公室牵头多部门完成了《评估和强化制造与国防工业基础及供应链弹性》报告，认定美国的制造与国防工业基础面临五大前所未有的挑战：财政减赤和政府支出的不确定性、关键市场和供应商的衰退、政府采购行为未料到的结果、竞争对手国的侵略性工业政策、国内劳动力队伍中至关重要技能工人的流失。报告认为，这些挑战威胁了国防部“今晚作战”的能力以及重新装备以应对强国竞争的能力。报告还发现，五大挑战主要影响到国防供应链的低层级供应商，美国对竞争对手国的依赖已经达到了令人吃惊的程度，许多部门却仍在将关键能力转移到海外以寻求有竞争力的价格并进入国外市场。报告详细地指出了中国供应链对美国工业的所谓损害，提出了近300种漏洞，并称美国随后会通过各种措施堵住这些漏洞。特朗普任期内，美国还相继发布了《美国联邦信息通讯技术中来自中国供应链的脆弱性分析》《美国信息和通信技术产业供应链风险评估》等报告，指出中国有大量美国通讯产品供应商，5G、物联网技术容易使通讯供应链受到攻击。2018年生效的美国《出口管制改革法案》设立了严格的出口管制规则，限制供应链关键环节的技术外流，2019年的《国防授权法案》《外国投资风险评估现代化法案》也都包含供应链风险控制和审查的要求，其中不乏专门针对中国的歧视性规定。

综上，在特朗普政府的零和博弈及冷战思维影响下，对抗性思维和政治逻辑不断侵入依合作思维和效率逻辑建立起来的全球供应链，世界经济正从20世纪90年代开启的以跨国公司为主导的全球价值链效率导向型投资，转向以国家供应链安全为目标的国家战略。[4]

（二）拜登政府对特朗普时期做法的延续与发展

新冠疫情暴发后，特朗普政府曾承诺对供应链进行完整审查，以降低对其他国家（中国）的依赖，但这类审查最终并未实现。拜登在竞选期间承诺要解决医疗物资和关乎美国工业基础的供应链的脆弱性问题。2021年2月24日，拜登总统上任不久便签署了行政令对关键供应链进行全面审查，要求识别风险、解决漏洞，制定战略提高供应链弹性。拜登政府延续了特朗普时期的经贸问题政治化思维，其2021年3月公布的《过渡时期国家安全战略指南》重复了经济安全就是国家安全的说法，继承了特朗普政府的主张。未来，以政治力量干预和重塑全球经贸秩序的思维模式将继续深度影响美国的全球供应链政策。与此同时，拜登政府的供应链政策又显示出一些自己的特色：

1、扩大关注范围：从国防领域扩展至几乎各领域

2021年1月25日拜登上任伊始便签署了“购买美国货”的行政命令，2月24日签署了关键供应链安全审查令。供应链审查分两阶段进行，第一阶段为期100天，对半导体制造和包装、电动汽车电池、稀土等战略材料和医疗用品四个高优先级供应链进行分析和报告。第二阶段为期一年，调查范围扩大到国防、公共卫生、通讯科技、交通、能源和食品六大部门，要求评估供应链风险并提出改善措施。在此项审查的行政令中，拜登引用了一句古老的谚语：“因为没有钉子，鞋子丢了；因为缺少一只鞋，马丢了；如此下去，直到王国消失。”意指供应链中哪怕一点点的小失误都会影响美国的安全、就业、家庭和社区。拜登政府的供应链审查涵盖面广，包括了国防之外的大范围民用产业供应链。

2、采用多边主义：联合政治盟友共同对抗中国

2021年3月，美国公布的《过渡时期国家安全战略指南》一方面将中国定位为“唯一有综合实力挑战美国所建立的国际体制”的竞争者，另一方面强调美国要团结盟友和伙伴关系网络共同应对挑战，要与经济理念相似的民主国家共同保卫关键的供应链和技术链的基础设施。这意味着拜登政府不会像特朗普政府一样搞单边主义或者孤立主义，而是要团结盟友和伙伴，美国要重新回到国际制度体系中并且扮演国际制度领导者的角色。上任一年以来，拜登政府在外交上走多边主义路线，强调规则和制度竞争。有评论认为，“美国主导的供应链联盟呼之欲出。一个是民主国家联盟，一个是供应链的联盟，可能成为拜登政府多边主义外交中很重要的两个轮子，齐头并进。”[5]

3、借人权挤出中国产品：供应链武器化

拜登政府坚持“价值观外交”，在所谓的“新疆人权”问题上持续对中国进行指控，并利用供应链对中国进行打压。2021年年初的新疆棉事件表面上看是棉花种植业界的自发行为，事实上，挑起事端的良好棉花发展协会（BCI）虽然是在瑞士注册成立的组织，但美国国际开发署是其重要资助人。在新疆棉事件中，全球供应链的契约和标准被政治利用，异化成为打压中国的武器。在美国政府的影响下，棉花生产行业的标准制定和认证机构BCI依据若干反华机构炮制的新疆产品存在“强迫劳动”的不实报告，直接宣称含有新疆棉的产品不符合行业标准，经由供应链中的标准及认证机构之手将中国产品从供应链中移除，导致整个供应链条上的企业开始抵制新疆棉。新疆棉事件后，拜登政府继续利用供应链扩大打击面，于2021年7月13日发布《新疆供应链商业建议》（以下简称“建议”），警告美国企业和个人不要与任何与中国新疆有关的人做生意，鼓励美国人退出与新疆有关的“供应链、企业和/或投资”，否则有可能违反美国法律。建议强调，从事以下活动的企业应加强尽职调查，识别潜在的供应链或其他与在新疆经营的公司、与新疆有联系的公司，避免非法活动，否则可能会面临商誉风险，甚至引发美国的刑事、民事执法、行政或其他行动：1）涉及新疆的监控活动，包括与摄像、跟踪技术、生物识别设备等相关的投资、生产、销售、服务及研发活动，比如生物识别设备、用于基因收集和分析的产品、微芯片和微处理器、跟踪技术，或与上述产品有关的设备、软件和技术等；2）涉及新疆的强迫劳动。建议提出，全球棉产量的20%来源于新疆，全球45%的太阳能级多晶硅产自新疆，棉花行业以及太阳能电池板材料和部件供应商均与美国制裁的新疆建设兵团有联系，因此强迫劳动覆盖了在新疆种植的棉花、与新疆棉相关的棉花生产、加工和服装行业，以及原产自新疆的硅片、太阳能电池和太阳能板的生产。从与新疆有关的一系列供应链事件来看，拜登政府无疑比特朗普更进一步，将供应链作为对中国进行政治打压的武器。

三、美国政府供应链安全思维转向的背景及原因

综上，自特朗普政府开始，美国的全球供应链安全思维已经不再是承认供应链基本逻辑基础上的供应链安全，而是要借安全之名彻底否定供应链基本逻辑，呈现出供应链政治化、泛安全化和武器化的倾向。那么，是什么原因导致了这一转向的发生？

（一）美国的意图：在战略竞争中赢过中国并重塑全球领导地位

近年来，美国在国际层面面对着霸权相对衰退的局面。2008年肇始于美国的金融危机重创了其金融与实体经济，导致美国陷入全面经济衰退，步履维艰。金融危机之后，美国无论在国内经济难题还是国际经济困境应对方面都未能拿出实质性的解决方案。相反，中国入世后稳扎稳打，逐渐成长为全球重要的制造中心，经济发展态势与美国形成强烈反差，触动了美国有关权力转移的敏感神经。美国国家情报委员会甚至认为美国的超强优势正相对衰落，并将在20到40年内最终丧失。[6](P63)对于美国这样的霸权国家来说，最“揪心”的问题莫过于其霸权地位的衰落以及“他者”崛起对其霸权构成的挑战。[7]

从观念基础来看，美国的国家安全观是一种“安全威胁”范式的安全观，[8]这种观念指引之下，美国处理国家安全问题的核心要务是界定国家安全威胁的来源，而这一判断主要是基于对方的能力和意图。[9]（P2）能力方面，美国主要从实力角度判断相关主体对美国国家安全是否可能带来威胁，意图方面则看重意识形态及政治制度与美国的区别。美国基于“民主和平论”认为，一般情况下民主国家之间不会相互成为安全威胁对象，[10]（P125）而对于与自己存在制度或意识形态差异的对象，则常将其视为假想敌，并进行“安全威胁”“冲突”和“敌人”的社会建构。这种建构起来的安全威胁如此重要，以至于每当这种威胁、冲突和敌人消失，美国政治家和决策者们便需要重新寻找、发现并重建它们。拜登政府《过渡时期国家安全战略指南》将中国定位为“唯一有综合实力挑战美国所建立的国际体制”的竞争者，用了大量篇幅谈及美国的民主在国内和国际所遭遇的挑战。在这种安全威胁范式国家安全观影响下，美国的目标是“在长期竞争中赢得中国”，以及“重塑全球领导地位”。因此也就不难理解，拜登政府的供应链百日报告为何特别关注中国在全球供应链中的地位，以及为何要否定效率基础上自生自发形成的全球供应链秩序。美国试图扭转全球供应链现有逻辑，甚至更进一步，通过供应链武器化配以各类制裁手段打压中国产业，以实现赢得全球行业领先地位的目的。

（二）对制造业外流及其负面影响的认知

拜登政府的供应链百日报告提出，美国以往的做法导致效率和低成本被置于安全、可持续性和弹性之上，带来了供应链风险，未来美国需重新调整供应链安全与效率的关系。这实际上是表达了对现有全球供应链之“效率逻辑”的否定。这一声明也体现了美国对过去几十年制造业外流及其不利影响的认知与反思。供应链百日报告认为，由于产业外迁，美国制造能力在过去几十年中已经下降，而制造能力的丧失导致了创新能力的丧失——21世纪的第一个十年美国制造业丧失了三分之一的就业岗位，并且当产能转移到海外时，研发和更广泛的工业供应链往往紧随其后转移。美国认识到，国内的创新能力取决于强大和多样化的工业基础，因此当制造业向海外转移时，创新也随之转移。“最终，数量推动了创新和运营学习；如果没有商业总量，美国将无法在质量、成本或劳动力方面跟上……技术的发展。”以高度专业化的锂离子电池为例，这种对军事装备至关重要的创新需要创新、技能和生产设施的生态系统，美国却因制造业外移而缺乏这种生态系统。报告认为，一个强健和有弹性的供应链必须包括一个多样化和健康的供应商生态系统，因此必须重建中小企业制造基地，使美国供应链建立在更坚实的基础上，以确保国家和经济的安全，保持美国的技术领先地位。

3、疫情时代对全球供应链脆弱性的认知

不可否认的是，2020年新冠疫情暴发凸显了全球供应链的脆弱性，正如2020年2月25日美国白宫贸易顾问彼得·纳瓦罗所说，新冠疫情使美国意识到其存在过度依赖外国产业链和供应链的问题。2020年3月13日，美国总统宣布实施《紧急状态法案》，提出一切物质保障必须服从美国优先的目标，关键产业链必须全部搬回美国。时任美国白宫首席经济顾问拉里·库德洛甚至提议，政府对美国企业从中国迁回美国的所有支出进行100%直接费用化，包括厂房、设备、知识产权、基建、装修等成本，以吸引在中国的美国企业回流。拜登政府供应链百日报告认为，美国存在全球采购的地理集中风险，一阶段审查的四个领域中，有部分供应链非常危险地依赖特定国家或地区，如全球经济92%的领先半导体生产依赖于台湾公司，中国拥有全球先进电池制造能力的75%，而印度近70%的原料药从中国进口，这增加了美国和全球生产商的脆弱性。

四、拜登政府供应链政策的影响及我国的应对

特朗普政府和拜登政府所谓的供应链安全，事实上是希望以政治逻辑强行扭转经济逻辑，要求企业听命于美国政府，离开已有的供应链网络和生态系统。当政治力量与经济体系中的市场规律进行博弈，政治力量如一心求胜，最为直接见效的方式就是通过供应链政治化和武器化，人为增加企业维护供应链现有交易关系的成本，迫使企业不得不做出调整。我国需警惕这种态势，尤其要防范其操控国际上具有影响力的行业协会，通过供应链标准和认证无理打压中国企业的发展。

在当前复杂的国际政治经济背景下，我国有必要在企业和国家层面采取必要行动，减少美国恣意的政治干预给全球供应链带来的扰乱与破坏。自2020年以来，我国不断完善相关立法，对于外国滥用国家安全、以各种莫须有的借口对我国企业进行遏制打压的行为进行反制。2020年10月全国人大常委会通过《中华人民共和国出口管制法》，其中第48条规定：“任何国家或者地区滥用出口管制措施危害中华人民共和国国家安全和利益的，中华人民共和国可以根据实际情况对该国家或者地区对等采取措施。”2020年9月和2021年1月，经国务院批准，商务部先后发布《不可靠实体清单规定》和《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》。2021年6月10日，我国全国人大常委会又通过了《中华人民共和国反外国制裁法》。该法第3条规定，外国国家违反国际法和国际关系基本准则，以各种借口或者依据其本国法律对我国进行遏制、打压，对我国公民、组织采取歧视性限制措施，干涉我国内政的，我国有权采取相应反制措施。国务院有关部门可以决定将直接或者间接参与制定、决定、实施歧视性限制措施的个人、组织列入反制清单。该法第12条规定，任何组织和个人均不得执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施。组织和个人违反前款规定，侵害我国公民、组织合法权益的，我国公民、组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求其停止侵害、赔偿损失。未来我国政府可以依据这些法律，对他国恣意扰乱全球供应链歧视我国企业的做法展开反制。

我国企业也应行动起来，增强供应链合规意识和治理意识。在当前复杂的国际环境下，企业首先应增强供应链合规意识，不仅应密切关注美国法律政策及执法动态，准确研判发展趋势，更要根据业务场景、业务类型评估风险，建立完善的风控体系。企业需建立完善的内部合规体系，通过发布合规制度、合规指引、合规手册和合规报告，将合规注入企业决策、投资、经营、管理、监控的所有环节。此外，我国企业应增强供应链治理意识，不仅关注供应链标准、第三方认证、供应链溯源等发展动向，还应积极参与供应链标准制定，联合相同立场者发声，推动标准制定的公开公平公正。如果企业的产品被美国海关不当扣押，可向美国海关及边境保护局申请修改或撤销相关暂扣令。若提出异议而未获得有效回应，企业可以在美通过行政复议、行政诉讼等方式积极寻求救济，维护自身正当权益。