“体制统筹、空间统筹、产业统筹”——壮大集体经济促进农民农村共同富裕的实践路径

陈雪原

北京市农村经济研究中心，北京 100029

习近平在中央财经委员会第十次会议上提出：“现在，已经到了扎实推动共同富裕的历史阶段”“促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”“大力发挥公有制经济在促进共同富裕中的重要作用”[1]。并在2022 年5 月，进一步强调要正确认识和把握实现共同富裕的战略目标和实践路径[2]。

近年来，关于共同富裕的专题性研究成果日益增加[3-4]，但是缺乏对于共同富裕实践路径的系统性阐述，特别是关于集体经济在共同富裕中的重大作用重视不足[5-6]。实际上，村集体经济已经出现了显著的层级固化[7-8]。北京市乡镇统筹利用集体建设用地、广东省东莞市镇村组统筹、浙江省桐乡市“抱团发展”、贵州省毕节市组建乡镇联合社、山西省榆阳区组建乡镇联合社等生动实践表明[9]，发展壮大集体经济，推进农民农村共同富裕，需要在家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制基础上，进一步提升统筹层级，实施体制、空间、产业等多个维度的统筹发展，才能打破层级固化格局[10]。为此，本研究基于近年来各地形成的新鲜经验，提出了壮大集体经济与农民农村共同富裕的“施工路线图”（图1～3），为不同类型地区壮大集体经济，推进农民农村共同富裕提供参考和借鉴。

图1 体制统筹实践路径

一、体制统筹

体制统筹的实质是构建新型的社会主义生产方式，通过主体之间的相互联动和贯通，形成“一盘棋”式的全社会联合劳动。

（一）乡镇统筹

图2 空间统筹实践路径

图3 产业统筹实践路径

乡镇统筹，就是破除长期以来形成的“村村点火、户户冒烟”的农村发展体制格局，实现“乡组织村、村组织户”。乡镇级集体经济组织是打破分割发展模式，建立健全乡镇级集体经济的经营体制机制的“基本实施单元”，能够构建和完善“乡镇—村—户”的乡镇统筹“新三级”体制。在“村统户”基础上，实施“镇统村”，在乡镇一级实施“五分开”。一是政社功能分开。在乡镇党委统一领导下，镇政府与乡联社（乡农工商总公司）分别发挥政府统筹和联社统筹两种作用。乡镇政府负责规划引领、拆除标准制定、集体资产监管等。乡镇级集体经济组织是集体资产的所有者，负责在镇域范围内规划集体资产布局、选择经营模式等。二是乡村两级治理边界分开。“镇统村”与“村统户”要有所差异，乡级重点在非农产业领域发挥主导作用，村级重点发展农业生产和部分非农产业。要在完善乡村两级治理架构的基础上，按照民主集中制的原则和要求，培育新型的乡村民主治理模式。三是产权方与经营方分开。作为产权主体，乡集体（乡联社）要按照“社＋公司”的组织形态，设立专业公司及其下属公司作为经营方，形成直接参与市场竞争、产权开放、有限责任的市场主体。四是总公司、专业公司与市场化公司分开，突出公司层级功能差异。乡联社（总公司）发挥着为全乡域经济社会发展兜底的功能和作用。农业公司、物业公司、投资管理公司等专业公司，重点任务是与市场对接，打造专业品牌。市场化运营公司专司市场竞争。可在“社”下属的各级子公司层面开展集体经济混合所有制、职业经理人股权激励等改革试点。五是重资产与轻资产分开。重资产经营风险较小，适合由乡联社（总公司）及直属公司直接经营。而轻资产一般为投资管理类项目，技术含量较高，需要引入职业经理人团队，有效控制风险。

（二）城乡统筹

城乡统筹，就是要打造坚实的城乡融合的制度基石，核心是集体经济与国有经济联动发展，守护工农联盟的初心。一是明确和发挥好国有经济在实施乡村振兴战略中的“龙头”地位和作用。通过国有经济与集体经济之间的联动发展，从根本上破除城乡投资二元结构。要引导国有企业发挥资金、技术、人才和品牌优势，采取多种形式参与乡村振兴战略，全方位开展与农村集体经济的深度合作，在对接帮扶基础上，进一步探索合作共赢的新模式，推动农村集体经济加快产业转型升级。二是健全农村集体经济组织体系，构建与国有经济对接的“平台”。如围绕规模性农业示范园区项目，建立区县主导下的现代农业产业组织体系，明晰区县、镇、村各级组织的职能：区县农资委及下属总公司、涉农国企或区县产业（专业）协会组织专注于打造区域品牌，构建社会化服务体系；乡联社下属的农业公司负责镇域农业产业布局与统筹，培育现代农业产业园区及外围基地，促进农民就业并享受全产业链价值；村集体经济组织重点负责组织农地流转与农民生产活动等。三是建立完善国有经济与集体经济联动的相对稳定的组织形式，切实降低交易成本，规避点对点式帮扶的“小、散、低”问题。以北大荒农服集团为例，构建国有农垦经济与集体经济、合作经济、家庭经济“四位一体”的现代农业产业组织体系。首先，家庭农场侧重生产环节。发挥精耕细作的传统农耕优势。垦区内，施行以家庭农场为基础、大农场统筹小农场的统分结合双层经营体制。垦区外，将村集体整合的农地资源流转给经过专业培训的高素质农民，培育新型家庭农场。其次，以农民专业合作社或供销社等为代表的合作经济侧重供销环节，发挥熟悉市场的信息优势、价格优势和一定程度上的规模优势。再次，农村集体经济组织侧重农地资源整合环节，解决农地经营规模零碎化问题，并享有农地承包权规模化整合后的农地产权（占有权），作为产权主体通过农村产权交易所引入新型农业经营主体。最后，农服集团公司（包括部分社会企业）专注于农业社会化服务及农产品加工。以数字农服为平台，发挥资金、技术、人才和管理等综合优势，统一提供农用物资、统一经营农产品，通过“双控一服务”，解决“种、管、收”等生产服务系列环节以及供销、农民培训、信贷、技术、信息等诸领域的服务规模经济问题。随着服务规模的持续、快速提升，控制力和龙头带动效应会日益凸显。

（三）政策统筹

政策统筹，就是加强党的领导，破除“条”“块”分割的体制痼疾，摒弃官僚主义作风。一是党建引领。搭建纵向层级之间与横向部门之间政策统筹和执行的平台。把建立和加强农村集体资产监督管理服务体系，列入各级党委抓乡村振兴工作的重要考核项。借鉴北京市海淀区建立区镇两级农村集体资产监督管理委员会（简称“农资委”）经验，构建同级相关政府部门统筹协调平台，进一步加强对集体资产的监督、管理和指导服务。区县级农资委组建总公司或联营公司，下设农村公共资源资产产权交易中心和集体产业转型基金。产权交易中心要积极探索适合农村集体经济特点的交易方式和管理方式。基金以财政资金为主，突出让利于民的根本宗旨，投资方向主要是科技、文旅类产业转型升级项目与部分民生环境整治项目，重点解决项目前期的拆除腾退、土地整理、人员安置等融资所需自有资金及抵押担保等问题。二是上下联动。不同层级之间政策执行相互贯通，提高执行力。要落实“五级书记”抓乡村振兴，不能出现一些地方“两头热，中间冷”的肠梗阻现象。三是部门衔接。部门之间的政策要相互配套，建立保障集体经济发展壮大的制度体系。集成农业农村、规划与自然资源、发展改革、财政、人力与社会保障、住建等多部门政策资源，建立健全统筹协调平台和工作机制，避免各自为政。重点就规划建设用地指标、产业基础设施、投融资、生态效益金补偿对象、产业禁限目录、自然保护区核心区限制范围、动物保护限制范围以及应拆未拆资产产权归属等方面对集体经济发展进行专项政策倾斜。

二、空间统筹

空间统筹的实质是按照城镇化社会结构转型的规律和趋势集中优化配置农村土地资源。纵向上，按照县域或分区国土空间规划标准，编制镇域国土空间规划，优化城乡空间规划布局。横向上，按照村落分化演变的客观规律和要求，从城市化、城镇化、新村化和空心化四个维度，细化为12 个小类，编制实用性的村庄整治规划。除城市化（城市规划建成区）情况外①陈锡文：《关于<中华人民共和国乡村振兴促进法（草案）>的说明—2020 年6 月18 日在第十三届全国人大代表大会常务委员会第十九次会议上》《中华人民共和国乡村振兴促进法》（含草案说明），中国法制出版社，2021。其中指出“明确本法所称乡村，是指城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体，包括乡（民族乡、镇）、村（含行政村、自然村）”。考虑到农村社会结构转型的渐进性，许多近郊乡镇在城镇化的过程中，仍有相当数量的地块采用征地方式开发利用，并与集体建设用地集约利用、农地规模化流转等利用方式，在资金平衡、规划审批等环节，依托乡镇政府或乡联社相互结合、相互借力。因此，城市化也作为我们村庄分类中的一个基本类型。，乡村振兴战略空间统筹，主要是建立健全以乡镇为基本单元的乡村规划实施管控体系，构建“两类园区（非农产业园区与农业园区）＋两类社区（城镇社区与新农村社区）”的“四区联动”空间发展格局（图4）。

图4 空间统筹“四区联动”示意图

（一）城市化：“三个全部”

这类村庄属于人口流入区，未来融入城市，主要通过集体土地变国有、征地拆迁、旧村改造等途径，传统村落物理形态完全消失，完成“全部上楼、全部转居、全部绿化”，多数行政村建制被撤销，集体经济组织经过产权制度改革转型为城镇型集体经济组织。主要包括三种类型：1）中心城规划建成区范围内的村庄；2）区县新城规划建成区范围内的村庄；3）城市外围组团规划建成区范围内的村庄。这些村庄在改造过程中，往往伴有城市新功能区扩区或建设国有性质的规模性产业园区，如北京中关村科学城、怀柔科学城、昌平未来科学城等建设项目所在地区的村庄，直接由农业型社会转为城市型社会。

（二）城镇化：“一区两园”

这类村庄属于人口流入区，一般是在不征地的情况，通过集体建设用地集约利用，培育形成乡村地区新的增长点。可进一步分为四种类型：1）重点镇中心规划区范围内的村庄；2）一般镇中心规划区范围内的村庄；3）不在镇中心规划区但独立完成城镇化的村庄；4）高端化、集聚类集体产业园区规划范围内的村庄。这些村庄从未来功能布局的演化趋势上看，一般为城镇社区与产业园区（分二、三产业园区与集聚性、规模性的农业科技园区）两种类型。

城镇化社区。推动集租房项目建设，作为园区职工配套住房和镇域农民保障房。按照“户有所居”的思路，加快农村居住形态由一户一宅向农民集中上楼转变，培育多功能的特色小镇综合体，村落形态逐渐消失。集约出的建设用地指标，可以用于支撑镇域产业园区建设[11]。如北京大兴区西红门镇在集体产业用地上建设与鸿坤金融谷、星光影视基地相邻配套的集租房项目。

现代科技、金融、高端制造等二、三产业园区。按照“一镇一园”的思路，立足“创新孵化园”的功能定位，发展以信息服务业、金融或高端制造为主的产业园区，生成具备产业与功能集聚能力和人口承载能力的小城镇内核，形成区域经济发展的主导力量。周边可以建设二期、三期配套的产业园区或生活社区。如海淀区西北旺镇为配合中关村北区核心区建设，通过开发旺悦云城（X2地块）、中关视界（X5 地块）、坤玉湾（X3 地块）等“一镇一园”集体产业地块，构建产业与社区融合的多维立体业态板块。

集聚性、规模性的农业科技园区。空间往往要覆盖若干个村庄，产业瞄准高端，往往属于省部级的农业类现代产业科技园区。如北京平谷国家农业科技园区，覆盖了峪口镇域南营村等三个村庄，打造“农业中关村”。

（三）新村化：“一区一园一基地”

这类村庄属于人口均衡区，原始村落形态肌理或结构可以得到有效保留，也可以称为维持发展型村庄，并可进一步细分为三类：1）就地改造型的村庄；2）具有文化、旅游等特殊功能的村庄；3）规划农业产业园区内的村庄。作为纯农业地区，村庄外围是农业园区与辐射出去的片状或带状的农业生产基地，可能也布局少量的二、三产业。经过村庄改造和产业发育，仍能集聚一定的人口，居民点的生活功能不会丧失。

新型农村社区。通过旧村配套提升、原址翻建、整拆整建、联营联建等不同方式，总体上按照“一户一宅”的思路，将传统的农民居住形态进行升级改造，建成保持庭院格局的独栋或联排别墅，提升农民居住幸福感和舒适度。结合乡村民宿、休闲观光等产业发展，构造田园综合体。集约出的建设用地指标，支撑农村闲置宅基地向集体产业用地的规划调整，也可以用于农业园区中的“点状供地”，培育各类新兴产业业态。

一般性的农业科技、休闲旅游等园区与环状、带状的农业产业基地。在村一级发展集生产、生活、生态于一体的多功能的现代农业科技园区，周边配套规模化的圈状或带状分布的农业产业基地。优化组合农业全产业价值链，实施“地产地销、直供直销”。

（四）空心化

这类村庄与新村化社区的区别在于村庄居民点生产与生活功能趋于萎缩。相当比例的平原地区村庄，由于失去了产业支撑，集体经济逐渐衰落，集体经济组织财富积累能力弱化，就业机会不足，不能吸引外来人口，加之教育、卫生、医疗等社会服务事业发展缓慢，村民满意度下降，就会导致大量人口外迁，逐渐成为人口流出地区，形成村庄的空心化。进而可以细分为两类：1）经村庄整治后，形成规模性家庭农场，村庄物理形态彻底消失；2）主要在山区的村庄，从长远看，大部分会逐步丧失永久生活居住功能的居民点，成为仅保留生态涵养功能和一些山区护林人员的护林点。不排除随着逆城镇化的影响，少部分空心村会吸引新的城市人口，村庄常住人口不降反增，成为新农村社区或城镇化社区。如随着冬奥会的举办，张家口市崇礼地区，一些空心村重新获得了生机。

三、产业统筹

产业统筹的实质是产业价值链的最优化，对于体制统筹、空间统筹而言，既是最终目标，也是逻辑原点，也因此“三统筹”之间完成了系统性的有机衔接，达到相互贯通的运行状态。参照国家产城融合示范区建设，推进产业园区从单一生产性园区经济向综合性城镇经济转型，探索产业和城镇融合发展的新型城镇化道路，丰富集体产业业态，统筹产业主体链、价值链，保障集体经济可持续发展。具体包括以下几个方面。

（一）集中城镇化地区

围绕二、三产业价值链整合，解决集体建设用地集约利用难题，统筹推进国有产业园区、集体非农产业园区建设以及村庄整治。按照国有园区带动集体经济发展、培育区域经济增长点的总体思路，利用存量人口以及村庄空间整治过程中形成的规划建设用地指标，优先服务于各类集体产业园区建设。一是针对国有园区的产业配套服务需求，发展作为园区延伸产业链的高技术产业、中试产业、物流产业，以及园区产业配套的会展、咨询、金融等商务服务业；二是针对国有园区的社会性服务需求，提供集租房、人才公寓等园区职工居住类配套设施、基础设施维护和公共服务、医疗保健卫生服务以及餐饮、商场、娱乐等商业配套服务等；三是利用特色生态和旅游资源，发展城市公园以及市民农园、采摘农场、休闲农园等都市服务型农业等，满足园区工作人员休闲娱乐需求。

（二）非集中城镇化地区

围绕一二三产业的多功能农业产业链优化组合，解决一二三产业融合用地难题，统筹推进现代农业园区、农业规模经营基地建设以及村庄整治，提升区域农业附加值。一是不同类型农业园区之间统筹。在培育休闲农业、科技农业、文旅农业等的过程中，推进农业观光休闲园区（精品民宿）、农业科技园区、精品农业园区以及周边景区资源之间的配套协调，培育田园综合体、未来农庄。围绕国有农业科技园区配套设施建设需求，提供污水消纳、废弃物循环利用服务，节约运行成本。二是园区与基地统筹。点状的园区与带状或环状的基地之间优化产业布局。如北京延庆区葡萄产业园区与外围的葡萄产业种植基地之间的空间统筹。农业产业基地可能在一个镇或村范围内，也可能在区县级范围内，即跨镇的若干个专业化产业带。探索立体式的林下经济模式，如大兴区安定镇御桑园发展林下牡丹种植园，扩展了园区功能，延长了旺季时间。三是指标统筹。在盘活碎片化的耕地或建设用地资源的过程中，要重点利用乡村两级集体经济组织的体制优势，统筹解决好采摘、观光、休闲等一般农业园区点状配置产业基础设施等功能场所用地问题。四是产销统筹。要充分发挥乡联社（总公司）下属的农业公司便于实现镇域内部主体间、产业间统筹的功能和作用，推进供需衔接，地产地销，节约交易成本，打造农业的全产业价值链。

（三）粮食主产区

围绕一产产业价值链整合，解决社会化服务体系的难题[12]。发挥农业生产性服务业的产业链“龙头”带动效应，引导和优化产业间协作分工，大幅节约市场交易成本，提升配置效率和技术效率。可以借鉴北大荒农服模式，通过“农服集团+区域农服中心+农（牧）场综合服务总站+规模经营主体”的市场化新型现代农业服务模式，实施农业投入品统一供应、农产品统一经营、全过程数字农服的“双控一服务”战略，减少统供统销系统内耗，促进农业生产、加工及供销的效率提升与化肥、农药、农机等农资成本的大幅度降低，使投入品安全性得到有效保障。如在生产前端采用种子、化肥等农业投入品集团化运营方式，控制采购成本。统供肥不但价格便宜，而且保质保量，肥料直接送到家，能节省运输和保管费用，农户足不出户就能用上“放心肥”。

四、结论与建议

壮大集体经济促进农民农村共同富裕,实现农业农村经济社会均衡协调发展，主要涉及体制、空间与产业三个维度的统筹，彼此之间相互影响、相互渗透，相互制约,存在着相互协同发展的要求，需要实施体制、空间与产业的立体化复合式统筹。

从逻辑关系上看，体制统筹是空间统筹、产业统筹的前置条件，通过理顺镇村之间的产权关系，为空间与产业优化布局奠定扎实的制度基础。特别是随着镇级集体资产的快速增加，镇级集体经济组织的向心力和凝聚力进一步增强，有效保障了跨村联合发展组织体制运行的可持续性；空间统筹是体制统筹、产业统筹的结构支撑，政府部门通过发挥空间规划引领的重要作用，在重要交通干线优化布局集体产业地块，提升了集体资产未来持续增值的潜能；产业统筹是体制统筹、空间统筹的逻辑原点，最终目标是实现产业业态和产业链条优化布局，只有产业振兴才能最终壮大集体经济，促进农民农村共同富裕。

为提升集体经济“统”的层级，加快集体经济转型发展步伐，促进农民农村共同富裕，建议：建立健全乡（镇）联社的组织体制，优化布局镇级集体资产，完善乡镇级集体经济经营体制；构建镇级集体经济的现代产业体系，打造支柱性集体产业，促进价值链整合实现最大化，破解乡村组三级集体经济“大而不强”的问题；促进国有经济、集体经济与私营经济之间的融合发展，提高彼此之间的粘合度；整体提升人才队伍素质和能力水平，研究制定积分制、期权池等股权激励方案，为集体经济发展建立坚实的人才基础。