推动数据安全有序跨境流动，促进数字服务贸易发展

隆国强

近年来服务贸易快速发展，其中数字服务贸易增长最为强劲，充分彰显了巨大潜力。数字服务贸易的发展形式多种多样，如电信服务、电影、音乐、教育、金融等，甚至包括科研合作。透过不同形式，可以看到数字服务贸易共有的一个本质特点，即必然会涉及数据的跨境流动。如果没有数据的跨境流动，大部分数字服务贸易都是不可能产生的。

因此，要加速推动服务贸易特别是数字服务贸易的发展，让数据这种新的生产要素能够尽可能自由、便利地流动起来，包括跨境安全有序流动。与其他要素相比，数据还有一个独特之处是涉及信息安全问题，涉及消费者个人隐私保护等问题。从安全的角度出发，如果不进行有效管理，可能会有安全风险；但如果管得过严则可能出现“信息孤岛”现象。久而久之，一个国家如果和全球数字经济、数字贸易的发展逐渐脱节，那么竞争力就会越来越弱，最终在全球数字化时代落伍，也会变得更加不安全，这就是数据自由流动和安全监管之间的矛盾，必须辩证看待与处理好数据流动与安全的关系。数据跨境流动的监管对各国都是新问题，统筹好发展和安全有很多功课需要做。

第一，要加强对数字经济、数字贸易的理论研究。随着数字贸易的发展，越来越多的政策问题、监管问题涌现出来，如果没有对这些问题的理论上的理解，就难免会在具体的政策和监管上犯错误。

数字经济、数字贸易与传统的工业经济、农业经济有很大不同，比如，数据是个全新的生产要素，和劳动力、土地、资金等传统生产要素有很多不一样的地方。举个最简单的例子，传统生产要素在使用时具有独占性，但数据要素，则可以共享使用，而且用得越多，数据本身还越增值。数据生产要素呈现出很多新特点，需要用新理论研究新问题。

新贸易理论认为，高成本的国家仍具有国际竞争力是因为其规模经济导致边际成本递减，但传统规模经济总有一个边界。从规模经济到规模不经济，就是企业和市场的边界。但在数字化时代，平台成为数字经济最重要的形态，它的边际成本近乎为零，也就是说可以做得很大。这背后首先是理论问题，需要深入研究。现在很多经济学界、法学界的同仁已经认识到这一问题的重要性，开始着手研究。一些学校，如南开大学，今年成立了一个跨学科的数字经济交叉科学中心，组织10个院系的专家从不同的学科角度来研究。数字经济、数字贸易的理论创新，对经济学来说一定是革命性的创新，而不是对传统经济学简单的修修补补。

第二，要积极推动数字贸易规则的制定。数字经济、数字贸易的蓬勃发展呼唤着全球数字贸易规则的形成和完善。

不同的国家在数字经济领域的竞争力不同，对于数据流动、数字贸易规则的主张也有较大差异。有的国家主张尽可能开放，有的国家则强调要保护个人隐私、严格限制数据流动等。

目前，在数字贸易规则方面，WTO正在开展关于电子商务协定的谈判；《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）包含有数字经济、数字贸易更高水平的规则；《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）是一个专门针对数字贸易合作的规则体系。我国已正式宣布申请加入CPTPP、DEPA，这有利于促进我国完善数字贸易的规则。但也要清醒地看到，全球形成一套能被普遍接受的数字贸易规则恐怕还需要一些时日。

在没有全球统一规则的情况下，各国需要构建自己的关于数据流动、数字贸易发展的规则和监管体系。我国已于去年颁布实施了《数据安全法》，《数据出境安全评估办法》也于今年9月1日开始正式施行，关于数字贸易、数据流动的规则在逐渐完善。需要强调的是，一套有利于促进数字贸易发展的好规则，需要符合三点基本要求：一是规则要尽可能明确，不能含糊。一旦含糊了，各有各的理解，自由裁量权就会增加，也增加了企业合规的风险。二是规则要合理。如果规则明确但不合理，也容易犯错。因此，规则要符合数字贸易发展的规律。三是规则可预期。随着技术的进步，这些规则必须与时俱进地更新，在政策调整完善时，不能忽松忽紧、忽冷忽热，导致企业觉得政策方向不明，政策导向不可预期。世界在变，技术在变，规则当然也要变，稳定的政策环境不是不调整，关键是政策调整一定要让企业知道明确的方向，这就叫可预期的调整，可预期的调整对市场主体来说就是稳定的环境。

第三，监管水平的提升是数据跨境安全有序流动越来越自由和便利的保障。如何能够让数据更加便利、更加自由地流动，既取决于一个国家或地区发展数字贸易、数字经济的愿景，又取决于政府的监管能力。监管部门要带头用数字化赋能、提升监管能力，要更加积极主动地去研究把握数字贸易发展的规律，真正理解数字贸易发展的特殊性和特殊要求，更加积极主动地用好数字化手段。政府要不断提升监管能力，用“管得好”来推动“放得活”，大力促进数据的安全、有序流动，进而促进数字贸易的发展。

中国改革开放40多年来的一条重要经验，就是在特定的地区先行探索。例如，北京市是国家服务业扩大开放综合示范区，上海有自贸试验区，以及海南有自贸港。海南自贸港讲“五自由一有序”，其中一条就是数据的有序安全跨境流动。这些特殊的试验区应该发挥其政策优势，在如何提升监管能力、促进数据跨境安全有序流动方面积极探索、大胆尝试，建立试错容错机制，鼓励率先开展对标高标准国际经贸规则的压力测试。

总之，数据的跨境流动是未来国际数字贸易发展、数字经济合作非常重要的内容。如果搞得好，一个国家就能跟上全球数字经济发展的步伐；如果搞不好，可能会变成“数据孤岛”，在全球数字经济发展中逐渐落伍。中国历史上有着很深刻的教训，曾经因为闭关锁国而错失了工业革命的历史性机遇。当前信息技术革命与产业变革突飞猛进，数字经济的发展给中华民族实现伟大复兴提供了一个新的历史性机遇，这次我们绝对不能错失。