南水北调丹江口水库移民安稳发展初探——以湖北外迁安置区为例

李彦强， 逄智堂

(1. 水利部 水利水电规划设计总院， 北京 100120； 2. 长江勘测规划设计有限责任公司， 湖北 武汉 430010)

南水北调中线丹江口水利枢纽大坝加高工程(正常蓄水位由157米提高到170米)淹没区涉及湖北省丹江口市、郧县、郧西县、武当山特区和十堰市张湾区及河南省淅川县等6个县(市、区)。规划搬迁安置人口共34.5万人，其中外迁安置22.4万人，占64.2%[1，2]。近年来，学术界对丹江口水库移民问题进行了广泛研究，将心理学、经济学、社会学等学科融入其中，主要研究了移民安置效果[3]、安置风险[4]、移民心理[5]、就业与发展[6-8]等，取得了丰硕的研究成果。随着南水北调中线工程持续稳定发挥效益，丹江口水库移民安稳致富成为水库移民研究者关注的热点。

一、湖北外迁移民安置现状

湖北省共规划农村搬迁安置人口16.9万人，其中外迁安置7.7万人，占45.6%。湖北省集中外迁安置涉及黄冈、武汉、襄阳、荆州、荆门、随州、仙桃、潜江和天门等9个省辖市21个区县的192个安置点[2]。从移民安置总体验收结论[9]及调研情况来看，外迁移民生产安置用地已按规划标准基本落实并分配到户，收入水平达到或超过原有水平；移民已搬迁入住，居民点基础设施已建成并投入使用，居住环境显著改善，移民普遍对搬迁安置较为满意。总体而言，自2010年6月启动试点搬迁至今，外迁移民安置完成了移民安置规划设计目标任务，移民安置区社会总体稳定，基本达到了“搬得出、初步稳得住”的效果。

1.生产安置用地及生产配套措施全部落实

调研的192个安置点，全部落实了规划确定的不低于1.5亩/人的耕园地。除个别特殊情况外，移民生产用地基本上都集中连片，且耕作半径在3千米以内，土地质量与当地群众大体相当，田间必要的农田水利设施配套基本完善，耕作条件较好。移民自己耕种土地较少，绝大多数土地通过流转方式实现规模化经营，移民不仅可以获得较为稳定的流转租金收入(500-800元/亩·年)，还可以通过就近务工的方式获得劳务收入。

外迁安置区涉及的9个省辖市21个区县，共调整老居民承包地、安置村集体土地、农场土地11.74万亩。其中水田2.94万亩，水浇地0.88万亩，旱地等其他类别土地7.92万亩。

2.移民居住条件显著改善

湖北外迁安置区大部分位于丘陵地区，除原国有农场安置地以外，大多数居民点为中小型规模。192个集中居民点中，中小型村157个、占81.7%，大型及特大型村35个、占18.3%。在居民点规划设计过程中，设计单位结合《镇规划标准》和新农村建设实际情况，制定了统一的建设标准[10]。

调研结果表明，192个安置点新址征地626公顷，新修点外道路307千米，提档改建155千米，10千伏线路203千米。集中安置点均按照规划标准进行建设，村容整洁，配套基础设施完善，交通便利，居民用水用电方便，医疗、学校、党员群众活动中心等公共服务设施使用较为方便。居住条件和环境较搬迁前有显著改善，移民群众对目前居住条件较为满意。

3.移民生活水平总体提高

湖北外迁安置区涉及的9个省辖市21个区县，与淹没涉及区县相比，区位条件更为优越，经济发展水平更高，产业发展更为成熟，基础设施条件更加完善，就业机会更多，为外迁移民生活水平提高创造了良好的外部条件。

2012～2019年，原国务院南水北调办、原湖北省移民局、水利部水库移民司先后对丹江口水库外迁移民生产生活水平及移民家庭收支情况做了持续的典型跟踪调查，调查结果表明，移民人均总收入已经超过搬迁前水平[11]。本次调研过程中，通过与村干部及熟悉情况的移民干部沟通交流了解到，绝大多数移民群众收入水平较搬迁前有明显提高，部分头脑灵活、目光敏锐的移民，通过移民生产项目扶持，充分利用安置点交通、市场等有利的资源条件，已发展成为当地致富带头人。

2019年调查数据详见图1，调查结果显示，与原有水平比较，移民人均可支配收入超过原有水平1773元；与安置区县平均水平比较，移民人均可支配收入尚低于全县平均水平。

二、外迁移民安稳发展存在的主要问题

虽然丹江口水库外迁移民安置基本达到了“搬得出、初步稳得住”的效果，移民搬迁安置目标业已实现。但移民在生产、生活、社会融入和稳定发展等方面仍然存在不少问题，安稳致富的任务仍然十分艰巨。总体可分为经济发展和社会融合两大类问题。

1.经济发展

第一，外迁移民生活支出较搬迁前有所增加。

总体来说，大部分外迁移民收入水平明显提高，但较搬迁前，其生活支出有所增加。主要原因在于库区很多得天独厚的自然条件丧失，移民水、电、燃料、交通等生活成本增加，且增加幅度较大。生活成本增加主要来自以下五个方面：一是生活用水成本增加。库区生活用水主要依靠自然供给，基本上不需缴纳水费，到安置点后，全部采取集中供水，每户每年水费至少增加100元。二是电费增加。丹江口水库初期工程建成后，作为对库区淹没损失的补偿，库区长期享受丹江口水电站优惠直供电政策，农村生活用电每度仅为0.49元。到安置地后，不再享有电价优惠政策，生活用电每度至少增加0.07元，按户均每月用电50度计算，每户每年至少增加42元。三是燃料费用增加。库区荒山多，燃料就地获取，安置区需另购煤气或其他燃料，每年支出增加400～500元。四是基本生活支出增加。搬迁前，移民每户房前房后有猪圈、牛栏、鸡笼，“养猪为过年，养鸡换油盐，吃肉不用愁，吃蛋不花钱”，基本生活自给自足。搬到居民点后，无法饲养畜禽，蛋禽肉类全得掏钱购买，造成基本生活支出增加。五是交通费用增加。移民搬迁后，库区仍保留有其重要的社会关系网络，逢年过节团聚、清明祭扫、家乡亲戚朋友红白喜事等都有返回库区的需求，导致交通费用有所增加。

第二，部分安置区生产条件有待进一步改善。

丹江口水库外迁移民全部采取种植业安置，调整给移民的耕园地共计38.21万亩。虽然要求选择水土资源丰富、基础设施较好、经济社会比较发达的区域作为安置地，但由于外迁移民数量多，安置区分布范围广，农田水利设施薄弱的情况依然存在，成为制约外迁移民农业生产发展的一个重要问题。21个区县中，宜城市、江陵县、天门市、潜江市、仙桃市等5个区县移民安置区的农田水利建设问题尤为突出。

宜城市等5区县共安置移民4.20万人，占湖北库区外迁移民总数的54.55%，调整给移民的耕地共计6.30万亩。耕地来源由两部分组成：一部分是调整当地老居民的承包地，这部分土地经过多年建设，灌排格局基本形成，但由于水利设施大多修建于20世纪六七十年代，年久失修，受损严重，不能发挥应有作用，作为移民基本口粮田，与达到能排能灌、旱涝保收的目标还有较大差距。另一部分是原国有农场所属土地。由于管理体制原因，国有农场自成系统、独立运行，场内原有水利基础设施大部分未纳入国家水利投资范围。而且，农场土地多是承包给内部职工或当地群众，广种薄收，对水利设施长期缺乏投入，历史欠账太多。现状条件下，调整农场的生产用地灌排体系功能不全，防洪、灌排标准低，旱涝灾害频发，严重影响移民生产生活。除此之外，现场调研还了解到，个别村组将质量较差的低洼地调整给了移民，这种土地被移民称为“锅底”，遇雨即涝，无法耕种，移民对此反映强烈。

第三，移民新村居住环境仍需进一步整治提升。

社会主义新农村建设要求，建设各具特色的美丽乡村，并从乡镇村庄规划管理水平、农村基础服务设施和服务网络建设、农村社会事业发展等方面提出了具体要求[10]。目前，移民安置点主要存在以下几方面的问题：

部分安置点房屋需进一步维护修缮。因赶工期、施工质量以及后期维护不善等原因，部分安置点房屋已经出现外墙剥落、屋顶漏水等现象，不仅影响美观，而且存在安全隐患。污水垃圾处理设施配套不够完善，运行费用筹集难度大。建设过程中，有的居民点采取了雨污合流的排水体制，大雨时大量雨水来不及排走，涌入污水系统，造成化粪池溢流，甚至污水倒灌入户，严重影响居民点环境卫生和居民正常生活。

公共服务设施不够完善。外迁安置点普遍反映缺乏集体活动场所、健身器材设备、红白喜事操办场所、卫生室等。由于外迁安置点大多属于中小型，规划时受投资控制及配套标准限制，对中小型移民点，首要考虑充分利用安置村现有公共服务设施，因此，部分移民点离村现有公共服务设施相对较远，移民难以真正享受到。在长期融合过程中，也存在少量安置点移民不愿意与安置区原居民共享公共服务设施的情况。

第四，移民群众稳定发展需要借助外力推动。

调研发现，外迁移民就业能力普遍不适应劳动力就业市场需求，就业人口仅占30%左右，大部分劳动力处于就业不稳定或结构性失业状态，移民长远稳定发展主要存在以下问题：

移民劳动力素质较低，创业就业能力不足。移民普遍受教育水平较低、专业技能水平不高，劳动力素质整体水平偏低。移民总人口中，高中及以上文化程度的不到20%，劳动力人口中，高中及以上文化程度的不到30%，创业就业能力不足。因此，劳动者主要以务农及从事收入水平较低的工作为生，经济基础较差，自身发展能力较弱，抗风险能力较低，长远生计缺乏保障。

农村剩余劳动力较多，转移就业困难。外迁移民现状人口中70%的人口为劳动力，劳动力数量较大。外迁安置区因农业机械化程度高，土地绝大部分流转，移民自己耕种比例较低，需要转移就业的劳动力较多。但因为移民劳动力人口文化程度不高或者年龄偏大，本身就业能力较弱，外迁安置移民也存在劳动技能不适应安置地产业结构要求，移民剩余劳动力转移就业较为困难，因而不能实现充分就业。

2.社会融合

为帮助外迁移民尽快融入当地生活，安置地政府做出了很多努力，但是移民搬迁后，从一种生活方式向另一种生活方式转变，远迁后失去原有熟悉方便的社会关系，适应新的环境并且完成在生产、生活、心理种种角色变化，必然是一个长期过程。

第一，难以适应生产方式的转变。

农业生产方面，搬迁前，移民耕种主要生产作物为玉米、小麦、土豆、红薯等；搬迁后，安置的生产用地主要为水田和旱地，种植作物以水稻、蔬菜等为主。耕种作物不同，耕作方式也存在较大差异。虽然安置地通过安排实地指导、培训等多种方式，为移民传授耕作技巧，但因从事农业生产的多为40岁以上的中老年人，长期以来形成的耕作习惯短时期内难以改变。移民从内心或多或少对新的耕作方式存在排斥感。其他产业生产方面，原来在库区主要依托二汽以汽车产业为核心，培养了一大批相关产业技术工人。搬迁后，这些技术在新的安置地不适用，加上人际关系陌生，很难找到与原来相当的工作。这部分人部分返乡仍然从事原来的工作，有少量移民在库区城镇买房、租房，安置区房屋长期空置。

第二，存在故土难离的思乡情愫。

移民原来居住在丹江口水库库区周边，交通较为闭塞，生活水平不高，思想单纯而传统，故土难离的观念根深蒂固，特别是中老年人，对自己长期居住的环境更是有一种难舍难分的情怀。虽然已经搬迁多年，但他们仍保留了原有的生活方式和生活习惯，如在安置村开设了家乡饭店，不仅菜式是丹江口的传统菜，连原材料都每天通过高速公路从家乡送过来。他们甚至从内心不认可不接受自己成为当地人，社会关系仍然以原来的为主，他们集中居住单独活动，与当地居民联系较少，调查时还有不少安置点提出希望在小区周围建一道围墙，与其他居民村社隔离开。

第三，部分移民尚存在等靠和攀比心理。

移民是一个特殊群体，一方面，个别移民尚存在“等、靠、要”的思想，认为自己为国家重大工程建设舍弃了小家，背井离乡到完全陌生的地方，做出了巨大的牺牲，应该得到政府的关照，心理上对政府产生强烈的依靠期望。调研过程中，不少安置地村干部反映，个别移民比较懒惰，宁愿在家里等低保、补助，也不愿意学习新技能出去打工，有事就找村干部找政府。另一方面，存在与库区移民的攀比心理。近年来在生态补偿、对口协作及当地大力扶持下，丹江口库区经济发展迅速，城乡面貌日新月异，再也不是当年那个穷困封闭的山村。部分移民觉得，和库区移民比，他们没有享受到经济快速发展带来的好处，和安置地当地居民比，他们没有因地理优势长期积累下来的人脉、财富。

三、外迁移民安稳发展对策与建议

南水北调中线工程是国家重大基础设施项目，外迁安置涉及范围广、移民人数多，对外迁移民的帮扶是一个较为长期的过程。虽然移民搬迁安置任务已全面完成，但面对移民发展中存在的诸多问题，各级政府必须给予重视，从多方面采取措施，积极推动移民安稳致富，帮助外迁移民尽快融入新的社会环境，融入当地经济社会发展轨道，与安置区居民同步致富。

1.经济发展扶持措施

将顶层帮扶规划与地方社会经济发展规划及行业专项发展规划相结合，根据安置地实际情况，因村施策、因点施策，从“造血”性扶持着眼，制定精准扶持措施。从外迁移民存在的普遍问题来看，帮扶措施至少应包含产业发展帮扶、基础设施建设扶持、移民新村村庄整治及功能完善帮扶、移民个体发展能力帮扶等方面的内容；在具体项目实施上，可根据各安置区、安置点实际情况进行优化安排。

第一，优势特色产业发展扶持。

充分利用安置区优越的区位条件和资源优势，结合地方产业发展规划，因地制宜进行产业发展扶持，逐渐形成一村一品、村村有特色的产业发展格局。如在城市郊区发展以农家乐、采摘、垂钓、观光等休闲农业；在农业特色资源丰富的地区发展特色种植、生态养殖等。通过产业发展扶持，促进移民安置区经济发展，一方面可拓宽外迁移民群众就业渠道，促进移民增收致富；另一方面可进行移民受益机制设计，使得外迁移民群众直接从产业项目中获益。

第二，关键性基础设施建设扶持。

结合外迁安置区基础设施现状及经济社会发展需求，重点对农业生产性基础设施和农村生活基础设施建设进行扶持。从外迁安置地农田水利方面存在的关键问题来看，生产性基础设施主要是通过进一步打通区域水系、疏浚渠道、新建和完善水利配套设施等，全面改善移民群众生产条件，夯实农业生产基础，提高安置土地产出效率。而生活基础设施则主要是进一步完善居民点对外交通，保障移民群众出行需要和安全。

第三，移民新村功能建设与完善。

移民新村整治需要统筹考虑，统一规划，以移民新村为单元，综合考虑新村的居住功能、社会服务功能、生态环境保护功能等，以更好地服务移民群众为目标，提升和改善移民群众人居环境，进一步完善移民新村内部基础设施和环保设施，根据国家相关规定按照缺什么补什么的原则完善公共服务设施，多渠道筹集资金落实设施设备后期运行维护费用，以乡村振兴战略实施为契机，按照美丽乡村建设标准全方位打造移民安置新村。

2.社会融合帮扶措施

社会融合是一个长期过程，政府可通过多方面创造条件，综合采取措施，尽快帮助移民消除因外迁导致的诸多不适应，加快实现外迁移民社会融入当地居民社会。

第一，外迁移民发展能力扶持。

主要针对外迁移民开展就业技能培训和创业扶持，以提高移民群众自身发展能力，增强移民群众应对就业市场的变化，促进移民长期稳定发展。包括对有一定经营头脑和经济基础的移民群众开展农村致富带头人培训、对受教育水平相对较高的移民群众开展新型农民科技培训及农业实用技术培训；根据就业市场需求开展订单式的中高级技能培训和实训；对自身素质相对较高、具有一定的市场敏锐性，且具备一定经济基础和风险承受能力的移民群众开展创业培训；对经培训后具有创业能力、且有一定市场前景创业项目的移民群众创业给予直接奖补资金、小额贴息贷款等方式予以奖励、扶持。

生产方面的融合本质上是经济融合，因此，经济发展措施很大程度上能促进外迁移民生产上的融合。如通过就业与创业能力扶持，可增强外迁移民适应就业市场变化的能力，帮助其更快适应新的生产方式，包括农业生产方式和二、三产业生产方式。

第二，充分发挥基层组织作用。

在生活融合方面，充分发挥基层组织的积极作用，通过人文关怀、社会活动等增进本地居民与外迁移民的关系，增进移民的归属感。如鼓励当地居民与外迁移民通婚、鼓励外迁移民和当地居民共同参与社区活动、鼓励移民积极参与村集体政务等。

针对外迁移民的特殊心理特征，一要做好政策宣传工作，坚持移民相关政务公开，做到政策公开透明、过程规范有序、结果有理有据，最大程度上避免移民群众的误解；二要坚持正面引导，积极树立正面典型，引导移民群众自立自强；三是要把握好政策，对于少数违反移民政策的人要进行思想教育，坚决不能突破政策规定。

四、结语

自2014年至2020年12月12日，丹江口水库已累计向北方供水348亿立方米，惠及沿线24个大中城市及130多个县，直接受益人口超过6700万人。在中线工程持续稳定发挥巨大效益的同时，各级政府也应关注为工程做出贡献的广大移民群众，特别是外迁安置的20余万人，秉承以人民为中心的发展思想，解决丹江口水库移民后续发展中存在的发展不充分、发展不平衡问题。借力乡村振兴战略，通过中央投资、地方财政配套、整合部门项目资金等多方面筹集资金，多渠道整合资源，从产业发展帮扶、关键性基础设施建设、移民新村功能建设与完善等多方面进行扶持，支持外迁移民长远发展，实现共享工程效益的目标，保护丹江口水库“一库清水永续北送”，保障移民外迁安置区和谐稳定。