铁路工程EPC项目投资管理问题分析与对策研究

林必强

(中铁第五勘察设计院集团有限公司 北京 102600)

1 引言

EPC工程总承包俗称“交钥匙工程”，逐渐被业界认可和受各方青睐，呈现迅猛发展的态势[1]。铁路建设随着体制改革不断深入推进，积极探索EPC工程总承包模式。原铁路总公司于2016年7月印发了《中国铁路总公司关于开展铁路建设项目工程总承包试点工作的通知》(铁总建设[2016]169号)，选取盐城至南通铁路作为铁路EPC工程总承包模式试点项目[2]，杭绍台高铁、汕汕高铁、昌景黄高铁等项目先后也采用EPC工程总承包模式，该模式随之在铁路建设行业中加速推进。

铁路建设采用EPC工程总承包模式起步相对较晚，当前在建设过程中大部分的管理办法仍沿袭传统施工总承包模式，势必存在与实际情况不相符现象。本文结合盐通铁路清概实践工作，探讨项目投资管理中存在的问题，并提出建议和对策，以期为今后EPC总承包模式在铁路行业大力推广提供参考和借鉴。

2 EPC工程总承包项目投资管理存在的主要问题

盐通铁路作为试点项目，现已提前开通运营，整体投资控制效果较好，但各参建方对本项目正在清理概算中一些问题存在争议，结合盐通铁路清概实践工作，反思全过程造价管理中存在的主要问题，对其具体表现本文作全面分析。

2.1 征拆增加费用调整难度大

经清理，征地拆迁费用比初设概算同范围增加费用较多。根据合同约定，纳入招标范围的工程主要为:“小三改”工程、三电及管线迁改[3]、临时用地等，其中前两项增加费用翻番，主要原因为标准变化、地方要求、设计阶段调差等。以现场实际发生为基础，建设单位组织五方现场签认，参照变更设计程序办理，按照变更设计管理办法和《关于进一步加强铁路建设项目征地拆迁工作和费用管理的指导意见》(铁总计统[2017]177号，以下简称“177号文”)规定，以工点为对象，每处增加费用基本达不到二类变更额度，且有部分增加费用原因不符合“177号文”要求，除了部分属于新增工程外，其他大部分费用是否调整存在争议，若全由工程总承包单位承担非自身原因引起的迁改费用，亏损风险大。

2.2 物资设备价差

2.2.1 甲供物资设备调差

根据合同约定，钢轨、桥梁支座、道岔、钢轨扣配件、高速道岔转辙机作为甲供物资设备[4]，其他物资设备均纳入工程总承包自购范围。

本项目铁路EPC承发包模式仍以设计EPC模式为主，施工主要采用再分包。总承包单位为更好地控制主要材料的来源和保证质量，对分包单位也设置甲供物资设备，如桥梁防水层材料、声屏障等，实施阶段采购价格比原概算价格涨幅在10%以上，总承包单位承担风险较大，希望增加费用能纳入清概调整范围，降低自身风险。

2.2.2 自购料调差

铁路建设EPC工程总承包采用批复后初步设计进行招标，中标后由工程总承包单位负责施工图设计、采购、施工、试运营等相关工作[5]。建设单位发包基础是以初步设计批复进行编制工程量清单，验工计价模式采用合同总价下的节点式计价方式；工程总承包单位与分包单位签订合同基础是以优化后施工图设计进行编制工程量清单，验工计价模式采用合同总价下工程量清单方式。

自购料调差的主要问题有两点:一是调差消耗量采用初步设计还是施工图设计的数据，以及验工比例采用哪种方式。一般来说，施工图设计消耗量经过优化后比初步设计要小，不同的基础数据对调差费用影响较大。二是作为建设项目大宗主要材料的水泥，采用经规院颁发信息价中价格为区间值，取高值、中间值、低值对调差费用影响巨大。

2.3 变更设计

铁路建设项目具有跨越区域广、投资规模大、周期长、技术含量高、涉及专业多等特点，其管理是一个复杂系统工程。建设过程中因各种原因产生变更设计是件很普遍的事，如何界定变更范围和厘清责任对建设单位、总承包单位以及项目投资控制具有较大影响[6]。

盐通项目由于技术标准变化[7]、运营单位提前介入、验收期提出安全补强等原因增加Ⅱ类变更100余项，增加投资约5.6个亿。根据合同约定，“Ⅱ类变更设计由建设单位组织审定，费用列入总承包风险费。”增加投资由工程总承包单位承担，新增Ⅱ类变更大部分为客观因素造成，总承包单位持有不同意见。因此，对于Ⅱ类变更调整范围和费用承担主体，有待深入研究和明确。

2.4 其他费用

根据招标清单第十一章其他费用项下，本项目包含设计费、营业施工配合费、安全生产费、河道防护等。设计费、安全生产费按照国铁科法[2017]31号文《铁路基本建设工程设计概(预)算费用定额》[8]计列，各方基本认同。但是营业施工配合费，现场实际发生费用超概算较多；河道防护由于初设深度不够，以及实施阶段由水利部门专业设计院重新设计，具体防护方案和采取措施往往较初设阶段差异大，费用增加较多，工程总承包单位面临费用不足的风险。因此，合理厘清超概算工程费用的责任及承担主体，并明确费用调整原则，有利于项目实施和降低质量风险。

2.5 总承包管理费用

铁路EPC工程总承包项目属于“交钥匙工程”，工程总承包单位比传统总承包单位承担了更多管理职能和协调工作，也履行部分建设单位责任，需投入更多的人力、物力、成本，总承包管理费用明显增加。但在设计概算和招标清单中未体现，相对而言不尽合理。

3 建议和对策

铁路EPC项目在逐步推广，结合试点项目建设实践不断总结经验，健全制度完善管理，合理确定总承包单位的风险，发挥高风险、高收益，以及设计施工一体化优势，有利于EPC总包模式在铁路行业健康稳定发展。

3.1 控制源头，提高EPC工程总承包基础设计质量

目前EPC工程总承包是以初步设计为基础进行招标，初步设计的设计深度、精度和质量对项目投资控制及工程发承包至关重要。

设计是工程的灵魂，勘察是设计的基础。建设单位要提前介入，组织勘察设计单位按照批准的勘察大纲、设计原则开展工作，确定合理周期，积极采用先进勘察设计技术，达到规定深度和要求，为稳定设计方案和合理确定投资奠定基础[9]。发承包阶段，要结合EPC总承包模式的特点，高质量编制工程量清单，对“小三改”超概、价差调整、变更设计、价款调整等内容进行明确约定，以及根据招标存在设计深度等实际问题在合同条款中合理约定。多措并举，从源头上采取有效措施保障EPC总承包项目基础设计质量。

3.2 结合EPC总承包项目特点，修订或完善管理办法

3.2.1 合理确定征地拆迁纳入招标范围工程

结合铁路建设经验，三电及管线迁改涉及各方利益复杂，协调困难，对工程进度影响大，为发挥地方政府在征拆实施、协调、监管等方面的优势，建议结合《关于铁路项目三电及管线迁改实施主体的通知》(发改投资电[2019]10号)，三电及管线迁改由地方政府包干实施，不再纳入总承包单位承担范围。

“小三改”工程，根据现场实施产生较大差异的原因，建议分两种情况进行处理。一是新增工程，无论费用多少，均予调整；二是实施阶段“小三改”工程比原设计有变化，逐个工点按变更程序办理。结合总承包风险费占比和使用情况，合理确定调整额度如20万元或30万元，超过此额度给予调整；额度以内由总承包风险费包干。

3.2.2 物资设备价差

(1)甲供物资设备调差

甲供物资设备应统筹考虑国铁集团物资管理部门在采购价格、管理等方面的优势，既可优化社会资源调配和发挥统筹管理作用，又能降低物价上涨对总承包单位的风险，合理确定EPC总承包项目甲供物资设备范围。建议把铁路建设项目的钢轨、道岔、钢轨扣配件、桥梁防水层材料、桥梁支座、隧道防水板、高速道岔转辙机等影响项目质量和费用占比大的物资设备，结合总承包风险费占比情况确定甲供物资设备范围。

(2)自购料调差

根据验工计价管理办法，自购料调差采用施工图设计消耗量更合理，各季度完成比例采用总包对下分包的工程量清单方式确定。

调差价格方面，一是对于区间价的水泥，建议采用与初步设计同等原则，如初步设计采用最高值，调差时理应采用最高值；二是信息价缺项部分，比如道砟、混凝土外加剂等，现行经规院发布信息价中增补相关信息价，或明确价格采用方法。另外，充分体现EPC工程总承包项目设计采购设计一体化的特点和优势，减少各环节协调管理工作，建议对铁建设[2009]46号文《关于铁路建设项目实施阶段材料价差调整的指导意见》[10]中的自购料调差材料范围进行优化，删减材料种类。

3.2.3 变更设计

变更设计作为建设项目费用调整的主要内容，结合EPC项目特点，既让工程总承包单位承担与获取高额利润相匹配的变更风险，又能保证其合理的权益，有利于调动其积极性。根据变更原因归类，明确调整范围和承担主体。

建议对类似提高设计标准、安全防护补强等客观因素引起的Ⅱ类变更，另予调整增加费用；其他原因引起Ⅱ类变更由总承包风险费包干。

3.2.4 其他费用

工程量清单中其他费用项下主要有两种情况:一是现场实际发生超概算项目如营业施工配合费。建议根据国铁集团、各路局和现行编制办法等规定，深化设计方案，界定工程范围和内容，准确计算费用。二是因设计深度不够暂列费用，如河道防护等。建议明确处理方案，以现场实施方案为基础，经第三方审价单位审核后作为结算依据，据实办理。

EPC总承包单位履行了建设单位的部分管理职责，确实增加管理成本，建议根据EPC总承包单位承担建设单位管理职责内容和工作量，结合概预算编制办法中的建设单位管理费包含内容，分劈费用，单独计列总承包管理费用。

3.3 明确权责利，加强过程管理和监督

EPC项目有其特殊性，中标单位负责设计、采购、施工以及试运营等工作，工程结算等基础设计数据来源其自身；再者，设计优化、物资采购为工程总承包单位利润的重要组成部分，因此健全制度加强对EPC总承包单位诚信管理和考核，促进EPC总承包单位严格遵守铁路建设管理制度和法律法规，显然有必要。同时，应选择综合业务能力强的监理单位和第三方审价单位，协助建设单位负责设计、采购、施工、结算全过程管控和监督[11]，提高投资效益，优化社会管理资源配置。

3.4 提高从业人员综合素质

EPC工程总承包项目是设计、采购、施工一体化，设计、施工深度融合，要不断培养既懂设计又懂建筑材料和施工的复合型人才，真正做到业务融合，实现项目全寿命周期成本优化目的。EPC工程总承包的管理团队要不断提高综合素质，熟悉设计标准规范、工程技术、项目管理知识以及相关法律法规，还应掌握铁路行业管理流程，整合优化设计施工资源，建立与规划、住建等政府相关部门有效沟通机制，熟悉各项报批报建手续，才能有力推进建设项目和提高工程综合效益。

4 结束语

当前，国铁集团积极探索铁路建设项目承发包模式，EPC工程总承包模式是铁路行业未来发展重要方向之一。EPC总承包模式，工程总承包单位承担了除施工风险外的工程设计、采购、管理、不可预见因素等多方面的风险。因此，要以试点项目为契机不断总结建设管理经验，健全完善工程总承包管理制度和办法，引导形成“设计牵头、全过程负责、全寿命周期统筹管理”真正的工程总承包，最大化发挥工程总承包模式优越性[12]，有利EPC工程总承包模式在铁路行业进一步推广。