坚持以习近平法治思想为指引加快推进涉外法治体系和能力建设*

杜焕芳（中国人民大学法学院党委书记、教授）

当前，百年变局和世纪疫情交织叠加，世界进入动荡变革期，不稳定性不确定性显著上升。①习近平：《同舟共济克时艰，命运与共创未来——在博鳌亚洲论坛2021年年会开幕式上的视频主旨演讲》（2021年4月20日），人民出版社2021年版，第2页。我国正处在实现中华民族伟大复兴的关键时期，世界百年未有之大变局加速演进，改革发展稳定任务艰巨繁重，对外开放深入推进，需要更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用。②习近平：《坚持走中国特色社会主义法治道路 更好推进中国特色社会主义法治体系建设》，《求是》，2022年第4期。涉外法治是国家以法治的方式参与国际事务和全球治理的重要实践。强化法治思维，运用法治方式，有效应对挑战、防范风险，对于维护国家利益、推进全球治理的作用愈发重要。坚持统筹推进国内法治和涉外法治，是习近平法治思想的重要组成内容，其核心要义是在习近平法治思想指引下，加快推进涉外法治体系和能力建设，坚定不移地维护国家主权、安全、发展利益，同时坚定不移地维护世界和平、促进共同发展。

一、加强涉外法治建设是习近平法治思想的重要组成内容

党的十八大以来，党中央高度重视涉外法治建设。党的十八届四中全会首次以党的文件形式对涉外法治工作作出重大战略部署，明确提出“加强涉外法律工作”。党的十九届四中全会明确提出“加强涉外法治工作，建立涉外工作法务制度，加强国际法研究和运用，提高涉外工作法治化水平。”党的十九届五中全会明确提出“加强涉外法治体系建设，加强国际法运用”。党的十九届六中全会强调“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”，指明了当前和今后一个时期涉外法治建设工作重点。这一历程体现了我们党对加强涉外法治建设的规律性认识不断深化发展，体现了党中央对涉外法治建设重大战略部署的连贯性、科学性、时代性。

重视并加强涉外法治建设，是新时代深入推进高水平对外开放的客观需求，是我国日益走近世界舞台中央、推动全球治理变革的必然要求，是习近平法治思想的重要组成内容和生动实践体现。习近平总书记在很多重要场合和重要讲话中都对加强涉外法治建设作过精辟阐述、深刻论述和生动描述，特别是进入新时代党中央决定组建中央全面依法治国委员会以来，习近平总书记以深邃的历史眼光、宽广的国际视野把握国内国际两个大局，高瞻远瞩、审时度势地提出统筹推进国内法治和涉外法治。这是以习近平同志为核心的党中央深刻把握时代潮流和国家发展需要作出的重大战略部署，为加强涉外法治建设提供了根本遵循、指明了前进方向。

2018年8月24日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上的讲话中指出，“中国走向世界，以负责任大国参与国际事务，必须善于运用法治。在对外斗争中，我们要拿起法律武器，占领法治制高点，敢于向破坏者、搅局者说不。全球治理体系正处于调整变革的关键时期，我们要积极参与国际规则制定，做全球治理变革进程的参与者、推动者、引领者。”③习近平：《在中央全面依法治国委员会第一次会议上的讲话》（2018年8月24日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第225页。

2019年2月25日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上的讲话中强调，“加快涉外法治工作战略布局。我国日益走近世界舞台中央，我国企业和公民也越来越多走向世界。”“我国企业拓展海外利益遇到的阻力和挑战势必增大，跨国纠纷和法律问题也将更多更复杂。我们要甄别这些纠纷的性质，有理有利有节应对。”“要把法治应对摆在更加突出位置，用规则说话，靠规则行事，维护我国政治安全、经济安全，维护我国企业和公民合法权益。”④习近平：《为做好党和国家各项工作营造良好法治环境》（2019年2月25日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第256～257页。

2020年2月5日，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议。会议强调，“要加强国际法治领域合作，加快我国法域外适用的法律体系建设，加强国际法研究和运用，提高涉外工作法治化水平。”⑤《习近平主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议强调 全面提高依法防控依法治理能力 为疫情防控提供有力法治保障》，《人民日报》，2020年2月6日。习近平总书记指出，“党的十八大以来，我们提出推动构建人类命运共同体的理念，受到各方普遍欢迎和高度评价，被载入联合国一系列决议。我们要乘势而上、顺势而为，坚定维护以联合国宪章宗旨和原则为核心的国际秩序和国际体系，为全球治理体系改革和建设贡献中国智慧和中国方案。”⑥习近平：《推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用》（2020年2月5日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第276页。

2020年11月16日，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上发表重要讲话时强调，“坚持统筹推进国内法治和涉外法治。要加快涉外法治工作战略布局，协调推进国内治理和国际治理，更好维护国家主权、安全、发展利益。要强化法治思维，运用法治方式，有效应对挑战、防范风险，综合利用立法、执法、司法等手段开展斗争，坚决维护国家主权、尊严和核心利益。要推动全球治理变革，推动构建人类命运共同体。”⑦习近平：《以科学理论指导全面依法治国各项工作》（2020年11月16日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第5页。

2021年12月6日，习近平总书记在主持十九届中央政治局第三十五次集体学习时强调，“从国际看，世界进入动荡变革期，国际竞争越来越体现为制度、规则、法律之争。我们必须加强涉外法律法规体系建设，提升涉外执法司法效能，坚决维护国家主权、安全、发展利益。”⑧习近平：《坚持走中国特色社会主义法治道路 更好推进中国特色社会主义法治体系建设》，《求是》，2022年第4期。运用法治手段开展国际斗争，要坚持统筹推进国内法治和涉外法治，加强涉外领域立法，推动我国法域外适用的法律体系建设，加强涉外法治人才建设。⑨习近平：《坚持走中国特色社会主义法治道路 更好推进中国特色社会主义法治体系建设》，《求是》，2022年第4期。

二、我国涉外法治体系和能力建设进展及存在的短板问题

习近平总书记指出，“党的十八大以来，我们统筹推进国内法治和涉外法治，运用法治方式维护国家和人民利益能力明显提升。”⑩习近平：《坚持走中国特色社会主义法治道路 更好推进中国特色社会主义法治体系建设》，《求是》，2022年第4期。我国涉外法治建设不断发展，涉外法治实践循序渐进，涉外法治研究取得进展，研究领域拓宽、研究问题深入、研究内容随着实践的发展而更新，涉外法治体系化工作在促进对外开放和经济发展、维护国家安全和利益方面发挥了重要作用。

我国在涉外法治工作队伍能力建设方面也取得长足进步，不仅输送了一大批涉外法治人才，而且培养出了联合国副秘书长、国际民航组织秘书长、国际法院法官、国际海洋法庭法官、WTO争端解决上诉机构法官等杰出人才。2022年，中央全面依法治国委员会办公室牵头在部分高校联合设立国家级涉外法治研究基地，相关高校科研院所积极探索创办涉外法治/国际法专业、成立涉外法治/国际法治研究院、编写涉外法治教科书、出版涉外法治专题著作、提交涉外法治智库报告，为我国涉外法治建设提供理论基础。针对近年来中美贸易摩擦、美国“长臂管辖”和经济制裁、滥用单边主义压制中国企业，以及涉新冠肺炎疫情滥诉等，法学法律界建言献策，并为我国完善涉外法治体系、广泛参与国际条约机制、深度融入全球治理体系、推进共建“一带一路”提供坚实支撑。

同时，应当看到，我国涉外法治体系和能力建设仍存在一些短板弱项和突出问题，亟待全力推动解决。

一是涉外法治体系尚未完全成熟定型，需要下大力气下真功夫整体推进建设。包括反制裁、反干涉、反制“长臂管辖”法律法规在内的涉外法律工具箱尚需完备，涉外法律法规的实施是一项系统工程，其包含涉外多领域、多层次的体制与机制改革需要推进。特别是公法性法律法规和程序性法律保障，需要结合近年来遇到的各类涉华诉讼、仲裁案件，细致分析原委和应对经验，在此基础上完善我国涉外法治体系。

二是涉外立法、执法、司法和法律服务保障存在诸多需要改进的问题。我国涉外立法存在较大的滞后性，这在很大程度上制约了我国涉外执法、司法和法律服务行业的发展。比如《仲裁法》对仲裁市场的开放之限制，《民事诉讼法》对我国法院受理涉外案件的限制等，均制约了相关司法和法律服务业的国际化。在此过程中，需要统筹国内法治和涉外法治，有效推进我国涉外司法体制机制、提高涉外执法司法能力、保障涉外法律法规实施效果。

三是涉外法治研究结合国际法理论实践的紧密度不够。目前，我国涉外法治研究存在研究内容较泛、研究成果较虚的现象，未能及时关注涉外法治领域的重大前沿问题，不少成果停留在不同国家法律和国际条约的规范比较，缺乏进一步的实证分析和法理分析，很难做到研究成果及时有效转化，影响我国相关涉外法治实践的指引能力。

四是涉外法治人才队伍存在总量偏小、质量不高等问题。尤其是短缺善于维护国家利益、在涉外立法、司法、执法、法律服务各环节的高层次涉外法治人才，服务“一带一路”建设、熟悉沿线国家法制的高素质涉外法治人才，能够参与国际法律事务、勇于推动全球治理体系变革的涉外法治人才，尚不能适应更高水平对外开放格局和涉外法治体系和能力建设需求。

三、加快推进我国涉外法治体系和能力建设的主要着力点

加强涉外法治建设是一项系统工程，要完善集中统一、高效权威的涉外法治领导体制，把党的领导贯穿到涉外法治工作各方面全过程。要在习近平法治思想指引下，在党中央统一领导统筹部署下，党政机关、立法机关、涉外法治部门、行业部门和法学法律界等同向同行、协同努力、合作推进，着眼维护和塑造涉外法治的战略使命，抓紧填补空白点、补强薄弱点，全面提升涉外法治体系和能力现代化。

（一）加强涉外领域重点立法，加快中国法域外适用体系建设。完善的涉外立法是我国完善执法司法体制机制、提高涉外执法司法能力、保障涉外法律法规实施效果的基本前提。在当前复杂形势下，我国应加强涉外领域立法的论证和制定工作，以切实保障其他各项涉外法治工作的顺利推进。按照急用先行原则，进一步完善反制裁、反干涉、反制“长臂管辖”法律法规，及早制定对外关系法、国家豁免法等一批涉外基础性框架性支撑性法律，同时制定和修改对外开放领域相关的国内法时增加立法的开放性和包容性，扩大中国法律的域外适用，尤其在公法、经济行政法、社会法等领域加快推进我国法域外适用的法律体系建设，为我国涉外执法司法活动提供充分的法律依据。

近年来，美西方国家对华自然人和实体的各种打压制裁措施有增无减。“针对西方国家打着‘法治’幌子的霸权行径，要加强反制理论和实践研究，建立阻断机制，以法律的形式明确我国不接受任何国家的‘长臂管辖’。”11习近平：《为做好党和国家各项工作营造良好法治环境》（2019年2月25日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第257页。需要在已出台《反外国制裁法》的基础上制定相关实施条例和细则，使得相关具有反制功能的阻断法更具实操性，我国相关部门在外国滥用“长臂管辖”时可以及时采取反制措施。在推行国民待遇加负面清单管理模式的基础上，加强外商投资的保护、促进和管理，在国际投资领域维护我国作为东道国的利益和我国投资者在海外的投资利益。

（二）推进涉外法律法规有效实施，发展涉外法律服务业，强化企业合规管理。“徒法不足以自行”，涉外法律法规的有效实施是涉外法治建设的关键环节，这也是新时代统筹推进国内法治和涉外法治的重要内涵。这方面，需要进一步提升我国涉外司法的国际化水平，凸显我国应有的法律、司法方面话语权的大国地位。要始终坚持主权意识、大局意识和责任意识，站在党和国家工作大局的战略高度，围绕“一带一路”国际合作，推进国际商事法庭建设，运用法律手段参与国际问题处理，通过涉外司法活动增强在国际规则制定中的话语权、推动相关国际秩序朝着更加公正合理的方向发展。尊重国际法原则和规则，依法行使管辖权妥善解决跨境破产、平行诉讼，准确适用准据法、国际条约和国际惯例，探索司法协助互惠合作以及判决的承认与执行，确保涉外司法的统一性、稳定性和可预见性，不断增强大国司法的自信和自觉，保障和服务高水平对外开放。

发展涉外法律服务业是推进全面依法治国的重要举措。这些年来，我国涉外法律服务业有了长足发展，但同快速增长的需求并不相配。“国内企业大量的涉外业务都被欧美律所拿走了，其中蕴含着很大的安全风险。”12习近平：《为做好党和国家各项工作营造良好法治环境》（2019年2月25日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第257页。我国进一步扩大对外开放使涉外法律服务业从传统的在境内提供涉外法律服务为主的模式，转化到延伸至境外提供法律服务的新模式。涉外法律服务业面临新机遇，也提出新要求，特别是为“一带一路”建设、中国企业和公民“走出去”、我国外交工作大局、打击跨国犯罪和追逃追赃等工作提供法律服务。习近平总书记指出，“要注重培育一批国际一流的仲裁机构、律师事务所，把涉外法治保障和服务工作做得更有成效。”13习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《求是》，2021年第5期。强化涉外法律服务，提高涉外法律服务质量，更好维护我国公民、法人在海外及外国公民、法人在我国的正当权益，依法维护海外侨胞权益。同时，“我国企业走出去都会面临经营管理合规的问题。要强化企业合规意识，走出去的企业在合规方面不授人以柄才能行稳致远。”14习近平：《为做好党和国家各项工作营造良好法治环境》（2019年2月25日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第257页。

（三）优化涉外法治工作战略布局，关注涉外法治重点领域。习近平总书记指出，“面对新一轮对外开放，涉外法治工作必须加强战略布局，占领制高点，掌握主动权。”15习近平：《为做好党和国家各项工作营造良好法治环境》（2019年2月25日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第257页。工作应对机制要跟上。司法、外交、商务、援外等部门要加强协调和配合，及时了解掌握最新情况，从法治上有效应对各种国际摩擦纠纷。习近平总书记指出，“有的西方国家以国内法名义对我国公民、法人实施所谓的‘长臂管辖’，在国际规则上是站不住脚的，但他们执意这样做，我们必须综合运用政治、经济、外交、法治等多种手段加以应对。”16习近平：《为做好党和国家各项工作营造良好法治环境》（2019年2月25日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第256页。当前中美斗争呈现泛政治化倾向，在卫生、教育、体育、科技、交通等传统领域呈现了较多关键的涉外法律问题。各部委应在相关司局增设涉外法律问题相关岗位，打通高校与部委以及地方政府之间的借调协调制度，相关部委与教育主管部门、人事主管部门细化衔接机制，更好发挥专家在对美西方国家法律斗争中的作用。

涉外执法、司法和法律服务保障的推进，还需要关注一些重点领域。比如，当前卫生领域的疫情防控国际条约修改谈判和应对大流行条约的谈判研究机制开启，我国应多边和区域并举，对相关专家给予制度化工作支持，争取在这些问题上拿出完整的中国草案，贡献更多中国智慧和中国方案。同时，在当前美欧主导国际多边机构的现实情况下，我们在疫苗生产分配、资金支持等方面应当将相当精力放在建立区域性机制，摸索积累主导经验，同时通过社会领域制度化为“一带一路”倡议的升级准备积累。习近平总书记指出，“推动共建‘一带一路’，需要法治进行保障。中国愿同各国一道，营造良好法治环境，构建公正、合理、透明的国际经贸规则体系，推动共建‘一带一路’高质量发展，更好造福各国人民。”17习近平：《使法治在共建“一带一路”进程中更好发挥作用》（2019年11月10日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第268页。

（四）建立涉外工作法务制度，提升涉外法治实践应用能力，增强国际规则制定话语权。高水平对外开放意味着工作的复杂程度增加，涉外因素增多，涉外工作的重要性不断彰显，急需加强涉外法治工作体制机制，建立涉外工作法务制度，在重点国家和地区使领馆设立法务参赞。推行专业化的法律顾问、法律服务，为长远、规范、有效地做好包括政治、经济、文化等不同领域的对外交往工作提供法律保障。同时，提升涉外法治的实践应用能力，及时发现问题、预警问题、防范和解决法律风险，预判发展态势，主动运用法律维护当下和长远的国家主权、安全和发展利益。

在国际立法层面，要主动参与并努力引领国际规则制定，着力参加并推动气候、网络、公共卫生等国际新兴热点领域的条约谈判工作，提高我国在全球治理体系变革中的话语权和影响力。在国际司法层面，重视国际条约的运用实践和存在的问题，处理好我国缔结、签署、批准、生效的诸多国际条约与国内法的关系，《外商投资法》与我国签订的100多个双边投资条约和自由贸易协定之间的关系，为我国日后维护国家利益留出政策空间。深化司法领域国际合作，完善我国司法协助体制，扩大国际司法协助覆盖面。在国际执法层面，要把拓展执法司法合作纳入双边多边关系建设的重要议题，延伸保护我国海外利益的安全链。继续积极参与执法安全国际合作，共同打击暴恐势力、贩毒走私和跨国有组织犯罪等。

（五）加强涉外法治专业人才培养，强化思政铸魂、知识教育与实践能力结合，提高涉外法律斗争能力。建设一批通晓国际法律规则、善于处理涉外法律事务的涉外法治人才队伍，是推进涉外法治工作的先导力量和基础支撑。习近平总书记指出，“要加强能力建设和战略投入，加强对全球治理的理论研究，高度重视全球治理方面的人才培养”19习近平：《坚持走中国特色社会主义法治道路 更好推进中国特色社会主义法治体系建设》，《求是》，2022年第4期。。在当前国内国际两个大局下，涉外法治人才培养已成为一项极为紧迫的任务。应从国家战略高度认识加强涉外法治人才队伍建设的重要意义，把国家利益摆在第一位，坚持立足国情、服务大局，坚持德法兼修、明法笃行，努力造就一支高素质涉外法治工作队伍，领悟“国之大者”，心怀“国之大者”，更好维护国家主权、安全和发展利益。

加强涉外法治人才培养，就要“加大涉外法学教育力度”18《习近平在中共中央政治局第二十七次集体学习时强调 推动全球治理体制更加公正更加合理 为我国发展和世界和平创造有利条件》，《人民日报》，2015年10月14日。；“要加强涉外法治人才建设”20习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《求是》，2021年第5期。，加强国际法学科建设，提升国际法在我国法律体系中的地位。要及时调整修订学位授予和人才培养学科目录，在法学门类下设置国际法学一级学科，恢复国际法、国际经济法等本科专业。进一步推动招生改革，吸纳除英语外具有小语种背景的本硕博学生，储备复合型涉外法治专门人才。推进课程体系改革，形成有中国特色和国际视野的国际法学专业课程群，建立起相应的教学体系和教材体系。要立足并服务涉外法治实践，不断探索形成规范化的涉外法治人才培养机制。习近平总书记指出，“法学学科是实践性很强的学科。”“要打破高校和社会之间的体制壁垒，将实际工作部门的优质实践教学资源引进高校”；21习近平：《全面做好法治人才培养工作》（2017年5月3日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第177页。“重点做好涉外执法司法和法律服务人才培养、国际组织法律人才培养推送工作”22习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《求是》，2021年第5期。。要积极推行以问题为导向的法律实践型教学，推广支持国际模拟法庭教学、竞赛项目，开拓涉外法律诊所、案例教学和虚拟仿真教学，推荐输送更多优秀涉外法律人才到国际经济贸易组织、国际仲裁机构等专业实习乃至任职，提升涉外法治人才的实践能力、语言能力、专业交叉能力和延伸辐射能力。

在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在习近平法治思想的科学指引下，立足中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，不断增强涉外法治建设的信念伟力、思想定力、前进动力，我国涉外法治体系一定能不断完备，涉外法治能力现代化的目标也一定能早日实现。