能源消费包费制节能监察研究

向俊杰

济南市能源和粮食综合行政执法支队

0 前言

能源资源是人类赖以生存和发展的重要物质基础，节约资源是我国的基本国策。能源消费包费制不但会造成能源资源的大量浪费，与节约资源背道而驰，同时也可能加剧能源资源供需矛盾、破坏和污染环境，影响经济社会健康和可持续发展。能源消费包费制节能监察是发现和制止能源消费包费制最为主要和重要的手段，其有效实施对我国的资源节约、环境保护，乃至于碳达峰碳中和目标的实现都具有重要的现实意义。但是，由于实践中对其作用和意义理解不到位，且对能源消费包费制的内涵和外延界定不明确、不统一，导致在现实中存在对其重视程度不够、判断标准不统一、实施程序不规范等一系列问题。本文将在分析能源消费包费制立法规定和目的的基础上，尝试对其内涵与外延进行明确界定，对其监察标准进行合理设定，并就有效促进和进一步规范能源消费包费制节能监察的实施提出自己的建议，以期对资源节约、环境保护，乃至于碳达峰碳中和目标的实现有所增益。

1 法律规定和立法目标

能源消费包费制是指不按照使用量对能源消费进行收费，而是用多用少都收同样费用或者不收取任何费用的一种能源消费管理方式［1］。能源消费包费制是我国计划经济时期的产物，随着改革开放和市场经济建设的不断推进和完善，其存在的制度依据早已不复存在。早在1980年的《国家经济委员会、国家计划委员会关于加强节约能源工作的报告》中就作出了“限期取消民用电包费制”的工作安排，到1997年颁布《节约能源法》时，明确规定“单位职工和其他城乡居民使用……能源应当……不得无偿使用或者实行包费制”，在2007年修订《节约能源法》时，将上述表述修改为第28条的“能源生产经营单位不得向本单位职工无偿提供能源。任何单位不得对能源消费实行包费制”，2016年和2018年两次修订《节约能源法》，都沿用了2007年的第28条的规定。此外，为贯彻落实《节约能源法》的上述规定，进一步强化对能源消费包费制的管理，一些省、市的地方性法规或政府规章也对能源消费包费制作出了与《节约能源法》相同或类似的规定。

能源消费包费制立法是国家以法律规定的形式对能源消费包费制予以禁止，并对违法行为予以处理的一种制度安排。根据现行《节约能源法》第28条的规定，能源消费包费制包括两种情况：能源生产经营单位向本单位职工无偿提供能源；任何单位对能源消费实行包费制。其中，能源是指煤炭、石油、天然气、生物质能和电力、热力以及其它直接或通过加工、转换而取得有用能的各种资源，能源生产经营单位是指对能源资源进行开采、生产、加工处理和销售的单位，能源消费是指对能源资源进行直接消耗利用的行为，包费制是指无偿使用或者支付一定费用后无限量的使用，包括无偿提供、以低于市场价格提供或者按能源消费量给予补贴等多种情形。取消和禁止能源消费包费制，不仅是对能源资源的开采、生产、加工处理和销售单位的法定要求，而是所有单位都应当遵守的强制性法定义务。

能源消费包费制，一方面会导致能源使用者缺少经济约束，造成能源资源浪费，不利于其树立节能意识，养成良好的节能习惯，另一方面还会加剧能源供需矛盾、造成环境污染与破坏，不利于经济社会全面协调可持续发展。通过全国人大常委会立法的方式对能源消费包费制作出禁止性规定，不但能够凸显该问题的严重性，增强对其管理依据的权威性和强制性，更是能够在全社会普及杜绝浪费、提倡节约的立法精神，推动全社会节约资源、保护和改善环境。能源消费包费制立法，在倡导绿色、节能、低碳生产生活方式和努力实现碳达峰碳中和目标的当下，仍然具有重大的现实意义。

2 立法的内涵与外延

尽管《节约能源法》和一些地方性法规或政府规章已对能源消费包费制作出了具体规定，但是由于现实中对相关规定的具体含义理解不透彻、不统一，从而导致实践中的一些涉及能源消费包费制的管理或执法行为不规范、不贴切，不但影响和制约了其效用的发挥，甚至还造成了阻碍经济社会健康、有效发展的新问题。要想正确理解和准确适用能源消费包费制的立法规定，就必须要对能源消费包费制立法本身的内涵和外延有一个明确的界定，即对其适用范围、规制对象、规制行为以及与其它法律规定之间的关系有一个全面、正确的认识。

1）能源消费包费制立法的适用范围既包括单位的生产经营用能，也包括城乡居民个人或家庭的衣、食、住、行等生活方面的用能。尽管能源消费包费制立法一开始具体规定的是“民用电”“单位职工和其他城乡居民使用……能源”等内容，但是根据现行《节约能源法》的规定，不论是民用（生活用能）还是生产用能，只要其符合无偿使用或者支付一定费用后无限量使用的情形，就构成了能源消费包费制。任何单位（包括能源生产经营单位）向其职工以无偿、低于市场价格，或者按能源消费量给予补贴等方式提供能源的，就属于能源消费包费制，以同样方式向其他第三方（包括自然人、法人和非法人组织）提供能源的，也同样属于能源消费包费制，不管其职工或第三方将上述能源用于生活还是生产。

2）能源消费包费制立法规定作为强制性法定节能义务，其规制对象是“单位”。纵观整个节能法律法规体系，强制性法定节能义务的承担主体都是“单位”，节能法律法规对自然人的用能行为从未作出过强制性的要求或规定。这一方面是因为节能立法的目的是为了通过提高能源利用效率，推动全社会节约能源，从而达到保护和改善环境、促进经济社会全面协调可持续发展，从而为个人全面而自由的发展提供良好的物质环境和社会条件。从根本上来说，我国节能立法的出发点和归宿点都是为了促进和保障而不是为了限制或制约个人的发展或行为，对个人的用能行为设定强制性义务与此立法精神不相符。另一方面是因为从经济学的观点来看，相对于“单位”，通过强制性的法律规定或措施规制个人用能行为所需的综合成本更高、可取得的成效更小。为了保证法律资源的整体效率，平衡能源管理领域中的成本—收益关系，强制性法定节能义务应当且也只能针对“单位”进行设定，而不能也不适宜对个人设定。因为，无论是从用能行为的集中度还是从单个个体的用能量上来看，单位都远远高于个人。

3）能源消费包费制立法的规制行为不是单位本身的用能行为，而是其对第三方用能行为实施经济补贴的行为。相较于其他直接规制单位本身用能行为的规定，如：单位产品能耗限额制度、用能设备和生产工艺淘汰制度等，能源消费包费制立法涉及到两个独立主体的不同行为：第三方对能源资源的直接消耗利用行为；单位对前述用能行为的经济补贴行为。没有独立的第三方，仅仅是单位对其内部车间、部门或分公司的能源管理或补贴行为，不构成能源消费包费制。同样，经济补贴不是针对第三方的直接消耗能源资源的行为，而是针对其它商业或经营活动的行为，也不构成能源消费包费制。经济补贴有多种表现形式，主要包括以无偿或低于市场价格提供，或者按能源消费量给予补贴等。

4）能源消费包费制立法不能也没有突破民法中有关物权和债权等的相关规定。尽管我国实行能源资源国家所有权制度［2］，但是能源产品，包括煤炭、石油、天然气、电力、热力等，却可以作为私有财产被私人占有、使用、收益或处分。根据我国现行《民法典》的相关规定，任何人对其合法拥有的财产都具有自由支配的权利。就能源产品而言，其可以自行消耗利用，也可以通过合同约定转让与他人。无论是从立法目的还是从具体规定来看，能源消费包费制立法都不是要突破《民法典》中的相关规定，对私人拥有的能源产品上的物权或债权进行干涉，相反，其目的是为了更好地保障和促进个人合法权益全面和充分行使，其具体规定与“有利于节约资源、保护生态环境”这一民事主体从事民事活动的基本原则高度吻合。能源消费包费制立法针对的是损害社会公共利益的能源资源浪费行为，而不是私人能源产品的合理使用与依法处理。只有当单位在民事活动中以无偿或低于市场价格，或者按能源消费量给予补贴等方式向第三方提供能源产品，使其无偿使用或支付一定费用后无限量使用能源资源，从而会造成不必要的资源浪费，损害公共利益时，管理节能工作的部门才会对私权的行使作出一定的限制，责令限期改正或处以一定数额的罚款。

3 监察标准

能源消费包费制监察标准是指在节能监察过程中，判断单位是否存在能源消费包费制的依据。其设定，直接决定着能源消费包费制立法效能的发挥，影响和制约着绿色、节能、低碳生产、生活方式的形成以及碳达峰碳中和目标的实现。

从满足实际工作需要、实现立法目的等角度出发，综合考虑标准的客观性、可验证性和科学性、合理性等因素，判断单位是否存在能源消费包费制，应当考虑下列四个要素：

1）主体，必须存在两个独立的民事主体，即提供能源产品的单位和实施用能行为的第三方。

2）计量，配备符合国家规定的计量器具，如实记录消耗能源的种类、品质和数量，保证计量数据的完整性、真实性和准确性。

3）收费，单位对第三方按其能源使用量进行收费。

4）价格，收费价格不得低于市场价格。

当单位与第三方的能源转让关系中，不能同时满足上述2）、3）、4）要素，则其间就存在着能源消费包费制，而当同时满足上述2）、3）、4）要素时，则单位与第三方之间不存在能源消费包费制。

能源消费包费制本身具有复杂性、隐蔽性、多变性等特征，在一些特殊情况下，判断单位是否存在能源消费包费制，不能只看表象，而应严格按照上述标准进行判断。

比如之一：单位系统内的食堂、宿舍、文娱、休闲等方面的用能行为。如果上述用能部门是由单位自行经营管理，则无论对其用能行为是否予以计量或按照市场价格予以收费，都不构成能源消费包费制，因为上述部门的用能行为属于单位本身的用能行为，此时不存在实施用能行为的第三方，不符合监察标准中的要素1）；如果上述用能部门是由第三方经营管理而由单位提供能源，则在不能同时满足上述2、3）、4）要素时，将构成单位对第三方实施能源消费包费制，只有在同时满足上述2）、3）、4）要素时，才不构成能源消费包费制。

比如之二：员工能源消费报销或补贴行为，如对员工住房的水、电、燃气费或交通工具的汽油费等的报销或补贴。此时主要看员工的能源消费行为与单位业务之间的关联性，即当员工的能源消费行为完全是为了履行单位业务或与其密切相关时，则员工的能源消费行为应当视为单位本身的能源消费行为，报销或补贴不构成能源消费包费制；而当员工的能源消费行为与履行单位业务无关时，则报销或补贴就构成能源消费包费制。员工的能源消费行为与单位业务之间的关联性强弱，需要根据具体情况具体分析，不能一概而论。

比如之三：总、分公司和母、子公司之间的能源供应关系。一般来说，分公司在法律上不具有独立法人地位，属于总公司的一部分，总、分公司实为一个民事主体，因此总、分公司之间一般不构成能源消费包费制；但是如果分公司属于我国民法中的非法人组织，具有独立的民事主体地位，则此时总、分公司之间的能源供应关系是否构成能源消费包费制，则要看其是否同时符合上述监察标准中的2）、3）、4）要素，符合，则不构成；不符合，则构成。母公司和子公司都具有独立的民事主体地位，两者之间的能源供应关系是否构成能源消费包费制，则同样要看其是否同时符合监察标准中的2）、3）、4）要素，符合，则不构成；不符合，则构成。

4 监察实施

能源消费包费制不仅包括两个独立民事主体之间的用能和经济补贴行为，更是涉及社会公共利益与私人合法权益之间的平衡，其具有复杂性、隐蔽性以及公共管理属性等特征。因此，在实施能源消费包费制节能监察时，应当坚持合法性与合理性相结合，坚持规范性与高效性相结合，坚持公共管理与服务便民相结合。

1）监察措施应当严格限于法律法规的规定，并应根据实际情况和监察目的需要，合理选择和具体实施相应措施。例如：尽管《节能监察办法》第17条具体规定了实施现场节能监察依法可采取的措施，但是由于节能监察的对象仅包括单位，而不包括自然人，因此，在检查是否存在“单位向本单位职工无偿提供能源”时，并不能直接对“职工”采取上述措施，强制其提供资料或说明情况，而需要在依法对单位的用能情况及用能财务收支状况进行监察的同时，以合理的方式向“职工”了解情况，查明事实。

2）监察结果处理应当规范和高效，并有利于节能意识的建立和节能习惯的养成。现阶段县级以上人民政府管理节能工作的部门、法律法规授权的组织和行政委托授权的组织都可具体实施节能监察，由于各类机构的法律地位和法定职责不同，其对节能监察结果处理的依据和手段也不尽相同［3］。各类机构在处理能源消费包费制节能监察结果时，应当从有利于节能意识的建立和节能习惯的养成出发，依法、高效和规范地行使自己的职能，不得越权执法，也不得“推诿扯皮”、延迟履责。

3）监察责任分配应当公平合法。虽然节能监察兼具行政执法和行政管理的双重属性，可以要求被监察单位积极配合，但是，在能源消费包费制节能监察的实施过程中，无论是从合法性、公平性还是管理的目的性来看，都不适于要求被监察单位自行提供材料证明其不存在能源消费包费制。其自行开具的无能源消费包费制证明材料本身证明力极弱，必须要有其它证据佐证；在客观上很难去证明一个不存在的事情。根据公平原则，应当由节能监察机构负责举证存在能源消费包费制，而不能对被监察单位进行“有罪推定”，要求其自证清白。

5 结语

总之，能源消费包费制节能监察的有效实施对我国的资源节约、环境保护，以及绿色、节能、低碳生产生活方式的形成，乃至于碳达峰碳中和目标的实现都具有重要的现实意义。只有准确理解和深刻认识其意义与作用，明确能源消费包费制立法的内涵与外延，统一其节能监察标准，规范其节能监察实施，才能保证其效用的有效和充分发挥。