全球治理谋变

雷墨

“当前，新冠肺炎疫情反复延宕，世界经济脆弱性更加突出，地缘政治局势紧张，全球治理严重缺失，粮食和能源等多重危机叠加，人类发展面临重大挑战。”这是习近平主席11月15日在印尼巴厘岛出席二十国集团（G20）第十七次峰会上的讲话中，对目前世界形势的判断。

联合国秘书长古特雷斯在出席峰会期间也表示，本届峰会的召开时值“世代以来最关键、最危险的时刻”。形势危殆、治理缺失，已是国际共识。

G20机制不能与全球治理完全划等号，但谁也不能否认，它是看清全球治理现状的多棱镜，也是预判其未来方向的风向标。这个囊括了世界主要发达国家与新兴经济体的机制，之所以能在2008年全球金融危机中力挽狂澜，关键的原因在于，七国集团（G7）承认其已不再绝对主导世界经济，开始了有限的“权力开放”并得到了非西方国家的积极回应。认知与趋势的变化趋于一致，是G20机制曾被视为全球治理“旗舰”的重要原因。

趋势并没有朝着G7重回主导的方向变，但美国推动G7“复活”后的外交行为，却在向那个方向使劲。曾经一度“沉寂”的G7在诸多全球治理议题上强势凸显存在感，是这次G20印尼峰会的一个大背景。与此同时，G20内部的金砖国家以及广大的“全球南方”国家，在重大国际问题的立场与全球治理的方向上，呈现出与“西方主导”越来越明显的差异。

全球治理未来的演变，将取决于历史的合力。

G20巴厘岛峰会“出人意料”地就领导人宣言达成一致，可以说是全球治理“系统承压”的真实写照。因为在此之前，外界普遍猜测，由于在俄乌冲突上的分歧，这届峰会很可能成为第一个无法发布领导人宣言的G20峰会。据媒体报道，曾多次感叹在主持有史以来最艰难G20峰会的印尼总统佐科，甚至为不能发表宣言而做了预案。G20巴厘岛峰会的“有惊无险”，反映了国际局势剧变的背景下，全球治理所面临的艰难局面。

国际权威式微、主权意识回归，是目前全球治理举步维艰的重要原因之一。所谓全球治理，简单地说就是出于解决超出一国或地区的某个问题的需要，而由各国通过协商以共同解决问题的治理方式。协商的方式意味着，国际权威的重要来源是主权国家通过一定方式，赋予超国家机构或机制解决问题所需要的权力。而国际权威与国家主权之间微妙的此消彼长关系，是国际政治的一个基本现实。

德国学者米谢尔·崔尔恩在《全球治理理论》中，论述了全球治理的發展与国际权威崛起之间的关系。冷战结束后跨国与跨区域合作大量出现，为这个结论提供了丰富的论据。但风向正在发生变化。联合国对俄乌冲突无能为力，是国际权威式微的典型案例。美西方对俄罗斯史无前例的制裁，很难否认也是在侵蚀全球经济治理体系的权威。此前的伊拉克战争、阿富汗战争也伤害了国际权威，但就负面影响的广度和深度来说，显然与俄乌冲突没法比。

民粹主义反映到国际政治层面，就是主权意识的强势回归。英国的脱欧、特朗普的“退群”，体现的都是“收回主权”的政治思维。由此催生出的各种形式的“本国优先”政策，事实上在压缩有限让渡主权的空间。应对共同挑战需要集体行动，而“本国优先”又在削弱这种可能性，这会直接反映到全球治理的效能上。不难想象，如果全球治理持续空转，那么下一次疾病大流行或经济危机爆发时，有些国家的保护主义、以邻为壑的行为很可能反应更快。

全球治理与全球化不是一回事，但两者之间存在极强的正相关性。全球治理功能失调与对全球化的反思，在时间轴上几乎是重合的。法国学者让·皮萨尼-费里认为，1990年代以来西方知识界和政界支持经济开放、国际融合、强化国际规则和机制的共识，已经大幅减弱。“可以这么说，很多国家都在重新思考全球化。”曾经主导全球化并且目前仍具有相当影响力的西方认知上的变化，不可能不影响到全球治理体系的运转。

G20巴厘岛峰会的领导人宣言的内容，涵盖宏观经济政策、金融稳定、粮食和能源安全、疫情应对、气候变化、可持续发展等几乎所有全球性挑战。但这些合作承诺能有多少或在多大程度上落实，至少历史的记录并不令人乐观。有学者根据G20信息中心的数据做过统计，2013年至2019年的7次G20峰会，承诺多达1482条，但大部分都是在重复此前G20峰会或者其他国际论坛的承诺，转化为实际行动的很少。

有学者把这种承诺与兑现承诺之间的差距，作为全球治理无效的论据。但更公允的看法或许是，目前的全球治理体系压力过大，其权力与责任之间严重不匹配。让·皮萨尼-费里在分析这个问题时指出，国际融合程度越深，政策覆盖范围就越广，协调根植于国内的公共政策与全球相互依赖之间的难度就越大。这对国家与超国家机构或平台来说都是挑战，而后者承担着协调集体行动的责任，却没有前者那样的绝对管辖权。

“创建联合国不是为了把人类带入天堂，而是为了把人类从地狱中拯救出来”，这是第二任联合国秘书长、瑞典资深外交官达格·哈马舍尔德的一句名言。应该如何看待目前全球治理面临的挑战，这话如今同样适用。正如美国外交关系委员会学者爱德华·奥尔登所说，G7与G20都缺乏决策权威，其作用更多地是推动国家采取相互支持的政策。“这样的国际组织，目的不是制定宏大的复苏计划，而是防止事态更加恶化”。

尽管“系统承压”，但全球治理并不会消失。更值得关注的，是全球治理在酝酿何种变化。在这一点上，G20机制的历史和现状是个很好的分析样本。2008年全球金融危机爆发后，1999年成立的部长级G20机制升级为领导人峰会。2008年11月，首次G20峰会在华盛顿召开。此后两届G20峰会分别于2009年4月和9月在英国和美国召开。这3次峰会对防止世界经济恶化起到了显著的效果。

当时，有学者评价称，G20机制代表了全球治理未来演变的方向。美国外交关系委员会学者斯图尔特·帕特里克就认为，G20机制象征着全球治理结构的首次调整，而这反映了冷战结束以来权力格局的巨变，“它也是唯一一个发达国家与新兴国家正式平等对话的平台”。此前，全球重大议题的讨论平台是G7，而G20的诞生意味着，西方承认仅靠自身已无法实现全球治理，应对全球性挑战，没有新兴国家的参与已变得不可能。

在2009年9月的G20匹兹堡峰会上，与会领导人宣布G20为主要的国际合作平台，并开始了在世界银行、国际货币基金组织里增加新兴国家投票权份额的改革。这事实上确认了G7在全球治理上“靠后坐”的地位。那次峰会召开前3个月，同为G20成员国的中国、俄罗斯、印度和巴西，组成“金砖四国”（2011年南非加入）。这样一来，G20内部就有了G7和金砖国家两个国家集团，新兴国家在全球治理中的存在感明显增强。

但是，从2010年G20多伦多峰会开始，美国对G20机制的兴趣开始降低。当时的奥巴马政府，把美国的政策重心转向了“重返亚太”，把更多的精力投入到了“跨太平洋伙伴关系协定”谈判中。此后的G20机制出现了“议题膨胀”，从经济领域扩张到农业政策、食品安全、能源政策、气候变化等广泛领域。同时出现的是前文所述的“重复承诺”，再也没有成功协调世界重大问题的案例。

这段时期，G7继续在寻找存在的理由。2017年的G7峰会上，由于特朗普拒绝承认巴黎气候协议，会后达成的联合声明里竟然没有美国，创下了G7峰会的历史。而与此同时，在中国的推动下，金砖国家合作稳步推进并在2015年成立了新发开银行。自此，全球治理事实上形成了西方主导的机制与新兴国家牵头的机制“双轨并行”的局面，尽管两者在影响力上还存在不小差距。

2022年2月爆发的俄乌冲突，是一个重要节点。不少西方学者认为，拜登最大的外交成就之一，就是让一度沉寂的北约和G7“满血复活”。通过协调对乌克兰的军事援助与对俄罗斯的经济制裁，这些由西方国家组成的集团重新找到了“领导世界”的感觉。美国战略与国际研究中心学者马克·索贝尔认为，俄乌冲突对酝酿变革的全球治理起到了催化作用，其中就包括瘫痪G20、提升G7的地位。英国伦敦政经学院学者特里斯滕·内勒写道，G7重拾领导地位并证明自己不再只是清谈馆的政治条件成熟了。

针对俄乌冲突的立场，G20内部的确有分歧，但G20巴厘岛峰会证明了这个机制并没有瘫痪。G7强势地凸显了存在感，但离“领导世界”还很远。智利前外交官贺乔治（Jorge Heine）认为，围绕俄乌冲突出现的裂痕，不是民主与专制，而是“全球北方”与“全球南方”。也就是说，西方“领导”的只是西方自己。在美国乔治城大学教授家安吉拉·斯坦特看来，非西方国家不想破坏与俄罗斯的关系的意愿，不仅现在会使西方管理与盟友和其他国家关系的能力复杂化，而且还会持续到战争结束之后。

从目前的情况来看，全球治理的演变有两种前景，第一，以美国为首的西方强势地介入全球治理，试图重回西方主导的时代，至少是维持明显的优势。值得注意的是，在俄乌冲突中被“激活”的G7机制，其行为并没有停留在惩罚俄罗斯上。2021年的G7峰会，提出了“重建更美好世界”的计划，2022年6月G7峰会上又升级为“全球基础设施建设与投资伙伴关系计划”，通过提供全球公共产品的方式实现了“华丽转身”。

此外，欧盟还推出了“欧亚互联互通战略”“全球门户计划”。美国也有聚焦海外基建的“蓝点网络计划”、瞄准东欧的“三海倡议”等。这些计划或倡议能在多大程度上落实不得而知，但可以肯定的是，西方以全球治理“主角”身份亮相的意愿是毋庸置疑的。而且，虽然是打着带有利他性质的公共产品的旗号，但或多或少都带有价值观驱动和战略竞争的意图。鉴于目前在全球治理体系中依然具备优势，西方不太可能放弃争取重回主导前景的尝试。

另一种前景是重回G20峰会创建时的“初心”。当时的小布什总统，以危机为契机实现了发达国家与新兴国家在全球治理上的“共治”。如果拜登政府利用当前的各种危机，试图重回带有排他性的西方主导模式，不能不说是历史的倒退。加拿大前驻联合国大使保罗·海因贝克尔曾在一篇文章中写道，G20可能成为一个主要的—尽管不是唯一的—决定因素，它将决定我们所生活的时代，是有更多的合作型治理，还是零和式国际竞争。

习近平主席在G20巴厘岛峰会讲话中谈及当前的危机和挑战时说：“面对这些挑战，各国要树立人类命运共同体意识，倡导和平、发展、合作、共赢，让团结代替分裂、合作代替对抗、包容代替排他，共同破解‘世界怎么了、我们怎么办’这一时代课题，共渡难关，共创未来。”“二十国集团成员都是世界和地区大国，应该体现大国担当，发挥表率作用，为各国谋发展，为人类谋福祉，为世界谋进步。”

这才是符合历史潮流的正确方向。