校院二级管理模式下学院财务预算绩效评价

柳 佳，宋金杰，张秦月

(河北农业大学，河北 保定 071001)

随着我国经济快速发展和推进教育现代化需求日益提升，高等教育综合改革成效十分显著，较过去高等院校的招生规模有显著增加。在我国高校不断扩大办学规模的过程中，为了合理优化资源配置，国家层面不断出台相关文件，要求高校将权利下放到二级学院，激发二级学院办学热情，因此，校院二级管理模式已经成为目前高校治理的普遍选择。建立校院二级管理模式是高校治理现代化的产物，是高校内涵式发展的一项重大变革。高校由“统一领导、集中管理”向“统一核算、分级管理”的模式转变，将财权和事权下放到学院，促使二级学院更为自由地支配人力、物力、财力资源，也提升了高校的科研教育水平。高校实行校院二级管理，不仅帮助高校优化财务资源支出结构，整合内部资源，还能促使高校战略目标落实落地、完善自身发展。在实行校院二级管理的过程中，对二级学院的资源投入与产出进行绩效评价时，应运用科学的评价方法，并根据评价结果重新规划调整二级学院的资源，从而使学校内部资源实现合理乃至最优分配，以提高资源的使用率。

近年来，国内外学者不断展开对高校预算管理及绩效考评系列问题的研究。关于高校预算管理问题的研究，李敏和薄媚月[1]分析发现预算绩效管理是高校预算管理的重要组成部分，有利于优化资源配置。郭刚奇和王军[2]从院校两级财务管理改革的背景出发，分析该模式下的经验教训，并归纳推进财务管理的配套措施。李秀花[3]提出高校的预算管理体系分为：预算目标与原则、预算编制内容、预算执行与预算控制、预算监督与绩效评价等4个环节。关于绩效考评问题的研究，王海琴[4]认为通过构建绩效评价指标建立起激励约束机制，有利于合理分配财政资金，从而推动二级院校建设。郑钦月[5]运用DEA和SFA方法评价S高校各学院和中层单位预算绩效管理，提出高校要注重学院经费调整滞后性的影响，并要强化管理、因院施策、高效发展。江婷[6]也运用DEA模型对具体高校二级学院绩效进行考评分析，得出应重视控制二级学院运行规模以及调配资源的结论。陈曲和[7]、许梦婷[8]、李敏和薄媚月[9]等学者从多方面提出推动高校全面实施预算绩效管理的建议，从而促进高校财政资金的使用效益。关于高校绩效预算考评体系的构建研究，陆志平[10]分析了高校实行绩效预算管理的必要性，并初步构建了高校绩效预算考评体系。苏钰雅和杨冬云[11]运用层次分析法评价S高校的财务绩效评价体系，并提出完善该体系的建议。Gu[12]研究认为高校预算管理除了应建立全覆盖指标评价体系，还应完善预算执行监督体系。其中，关于财务预算管理绩效考评体系的因子选取方面的研究，周清明和蒋维[13]借助SPSS等工具最终选取办学保障、预算编制、财务管理及资产管理4个因子，构建学院财务预算管理绩效考评体系。张长文[14]根据院校两级管理模式下财务预算管理的现状，也从上述4个维度出发构建考评体系，以改善校院两级的管理实践。

由于国内关于高校预算管理绩效研究尚处于初级阶段，相关理论研究和实证研究较少，特别是基于高校二级学院财务预算绩效评价的视角更少，因此本文运用文献检索法、对比分析法、理论分析与实证研究相结合的方法对校院二级财务预算绩效评价指标体系展开研究。

一、高校学院财务预算管理问题分析

(一)预算意识薄弱，预算编制与学校战略契合度不高

目前，多数高校无论在学校层面还是学院层面，尚未对预算绩效管理工作的存在意义进行足够重视，整体预算意识比较薄弱，依旧保持“重支出，轻绩效”“重投入，轻管理”的财务预算管理理念。由于学校缺乏预算管理理念，导致二级学院在预算编制过程中缺乏完善的管理制度，完全依靠学校要求开展预算编制工作，不能自主决策预算安排，很多预算项目编制时仅仅是简单的数字相加，没有制定科学合理的绩效目标，预算编制与学校整体教育事业战略目标契合度不高。

(二)预算投入混乱，产出核算标准无法量化

由于资金限制，高校将有限资金发挥最大效益就显得尤为重要。我国高校预算投入混乱现象时有发生，如学院在编制预算时，由于没有对编制项目可行性进行论证，与其他职能部门缺乏及时有效的沟通，且缺乏预算编制基本知识和技能，导致预算编制需要不断调整，影响预算编制的刚性。高校作为非营利单位，预算产出核算不像企业那样简单以盈利为标准，高校多以人才培养产出、科研成果产出、社会贡献等作为产出标准，但是这些产出标准往往很难用数字量化，因此，制约了高校学院预算绩效评价工作的开展。

(三)财务预算数据难以整合，指标体系设置不科学

二级学院编制预算以学院发展为目标，且编制预算管理人员缺乏相应的经验，因此编制预算口径仅仅就是“学院预算”。而学校预算与学院预算编制体系不同，是以现行的财务制度为标准制定的财政资金支出用途编制，这2种预算的编制依据和方法不同，导致学院预算和学校预算不匹配，财务数据整合难度也随之增大。

虽然学校层面制定了统一的指标体系，但是各学院存在办学水平、目标和层次的不同，很难实现统一标准。例如各学院发展的侧重点不同，有的注重科研，有的注重教学，也有的学院两者兼顾，显然一个明确、统一的指标体系很难公正地反映学院财务预算绩效评价结果。

(四)预算绩效评价结果反馈应用不足

很多高校存在财政资金紧张的情况，二级学院争取到的资金有限，因此资金能否发挥最大效益就成了重要问题。大部分高校预算管理部门设在财务处，财务处与二级学院是平级关系，很难对二级学院进行管理，学院在预算执行中就很容易出现资金使用效率低，闲置、浪费等现象。此外，在执行实际预算过程中，由于缺乏有效的内部控制制度约束学院预算执行行为，绩效评价结果既没有与下一年的预算安排有效地联系在一起，也没有与预算奖惩挂钩，评价结果反馈应用更是无从谈起。

二、校院二级管理模式下高校学院财务预算绩效评价体系构建

(一)财务预算绩效指标设计原则

1.基于学院财务管理职责有限，设计指标要在其财务管理范围内。高校学院财务管理职能是学校层面财务管理职能的重要组成部分，在设计财务预算绩效评价指标体系过程中要明确学院财务管理职责，坚持“统一领导、集中核算、分级管理”的管理模式。

2.全面突出重要性、独立性原则。在设计高校学院财务预算绩效评价指标时，要尽可能地突出指标的全面性、系统性、重要性、独立性等，且各指标之间相互独立又相互联系。指标的设计还要充分体现学院财务预算管理各项活动。

3.定量定性相结合原则。评价指标要有定量指标和定性指标，统筹兼顾，这也使得评价更加准确、客观。尽量让定性指标可以量化，便于不同指标之间进行比较。

4.激励约束原则。评价的目的是充分利用资源，完成任务。因此，在设计绩效指标时应多考虑奖惩机制，通过预算考评、奖惩兑现以更好地达到绩效评价的目的。

5.容易操作，便于理解原则。指标的设计要容易操作，便于理解和填报，这样也便于绩效评价工作的顺利展开。

(二)影响高校财务预算绩效评价的指标因子分析

通过阅读文献发现，评价学院财务预算绩效指标大多从财务角度考虑，非财务角度涉及较少。本文将结合财务和非财务指标研究高校学院财务预算绩效评价指标因子。

通过对河北省保定市2019年本科高校二级学院采用问卷调查的方式作为数据来源，再结合文献判断法，最终选择预算编制、资产配置绩效、办学运行绩效、社会服务、综合绩效5个维度作为高校财务预算绩效评价指标因子。

根据文献判断法，以及确定的高校财务预算绩效评价指标因子，对基于校院二级管理模式的学院财务预算绩效评价指标体系进行了初步筛选，确定了18个评价指标(见表1)。

表1 学院财务预算绩效评价指标体系

(三)高校学院财务预算绩效评价指标体系应用分析——以N高校为例

本文选取N高校29个二级学院作为调查对象，以调查问卷的形式获取数据。在调查问卷中，对设计好的学院财务预算绩效评价指标能否反映高校学院财务预算绩效水平分为3个层次，即充分反映、能反映、不能反映。问卷回收率达到100%，采用德尔菲法与层次分析法相结合的方式对指标权重进行赋值，具体实施步骤如下：

1.建立层次结构。模型建立递阶层次结构模型(见图1)。其中具体指标(KPI)层K1-K18如表1所示。

图1 N高校学院财务预算绩效评价指标层次结构模型

2.构建判断矩阵。根据同一指标的子指标之间进行两两比较，按照其重要程度进行1～9打分，从而构建同一指标下不同指标的判断矩阵：B=(bij)n×n(见表2)。

表2 层次分析法指标重要程度打分规则

3.根据专业转件AHP对形成的判断矩阵进行权重计算，并进行一致性分析(见表3)。

表3 N高校学院财务预算绩效评价指标体系

三、高校学院财务预算绩效评价改进建议

(一)树立学院财务预算管理理念，提升预算编制工作水平

深化校院二级财务管理体制改革是提高高校财务管理能力的关键，这需要强化整个学校对财务预算管理理念的认知，以自上而下的方式推动二级学院发挥自主办学活力，提升预算编制工作水平。此外，二级学院应大力建章立制，开展具体调研，从确定项目库、数据库、具体指标、标准、设置具体机构和人员等方面提前做好准备工作。预算编制要结合学校的发展战略和学院的办学目标，兼顾好学校、学院、职能部门之间的经济权限，摒弃传统的“以收定支”思想，实现从“校办院”到“院办校”的转变，实现科学全面的财务预算编制。

(二)理清预算投入，实现标准的产出核算机制

将有限的资金发挥最大的效益是当前二级学院亟待解决的问题，因此，二级学院在确定项目库时要对项目可行性进行分析，并与其他兄弟院系的职能部门及时沟通，减少预算调整的次数，理清预算投入金额。学院领导和预算管理人员要及时学习最新的财政政策，减少资金错误使用和浪费，实现具有针对性、有效性、实用性的经费管理。

二级学院产出标准需建立恰当的产出核算机制，目前可用的方法有：差额分析法、综合分析法、等额分析法等。这些方法的使用范围有所不同，如针对本文选取的准则层指标：预算编制、资产配置等指标，可以使用因素分析法，分析各指标的差异，并找到形成差异的原因。只有建立恰当合理的产出核算机制，才能及时发现问题并解决问题，提高二级学院的财务预算绩效管理效率。

(三)完善学院财务预算绩效指标评价体系，促进资金使用效率

建立二级学院财务预算绩效评价指标体系需坚持实用性、有效性、普遍性和简易性原则，且评价指标要符合二级学院办学目的和经费收支特点，将定性指标和定量指标相结合，实现绩效考核的有效性。如本文选取的预算投入、预算执行等指标就是定量指标，有助于考评的横向比较。学院学生升学率、学生获奖证书等指标将定性指标量化，充分反映学院的社会服务能力。绩效指标设定是否体现效率、是否体现兼顾统筹直接影响二级学院办学主体的责任感和使命感，也能调动二级学院在经费投入、执行、产出过程中节约资金的积极性，促进资金使用效益。

(四)建立科学的内部控制机制，及时反馈评价结果

除了学院领导需率先垂范，主动学习相关政策法规外，学院应当建立科学的内部控制机制，加强二级学院的内控意识，将内部控制体系贯穿于学院财务预算管理的各个环节，减少学院短视行为，这有助于二级学院顺利完成财务预算工作。以学院发展和学校发展战略为导向，建立科学的财务管理体系。学校应重视绩效考评结果，善于分析和总结绩效评价中存在的问题，建立预算考评奖惩机制，对评价结果好的学院给予奖励，结果差的给予惩罚，这样能够激励学院更好地执行财务预算管理工作，从而推动高等教育的发展。

(五)构建财务预算绩效信息化整合机制，推动业财融合

现阶段，各高校都在紧锣密鼓地建立财务预算管理信息平台，这是对财务预算编制、预算控制、预算分析、预算绩效评价的全面改革。如预算编制模块，各学院在编制预算时可以将预算信息实时传输到财务部门，财务部门接收到信息后及时反馈给二级学院，通过不断地提交、反馈、修改、再提交、再反馈等过程，形成预算终稿，提高了预算编制的合理性和有效性。财务预算绩效信息化平台不仅可以实现信息共享，有效地融合财务信息、业务信息、财政信息以及银行信息，实现深度业财融合，也为学校推进校院二级管理提供有力的信息支撑，推动高校信息化建设。

四、结束语

校院二级管理模式是高校财务治理的一项重大改革，越来越多的高校采用校院二级管理模式，打破传统的“统一领导，集中管理”的财务管理体制，向“统一领导，二级管理，院为基础”的财务管理体制转型。二级学院财务预算绩效评价体系就是基于校院二级管理模式产生的，学院合理运用财务评价指标，制定完善的绩效考评制度和激励约束机制，不仅可以帮助二级学院更好地处理自身财务活动，减少学校财务管理负担，充分发挥二级学院权责实体地位，还可以提高高校整体资源使用效益，促进高校健康可持续发展。

现阶段高校二级学院财务预算绩效评价指标体系还不能完全满足实际需求，指标设置不够成熟，还需要通过理论和实践不断完善和修订。不同高校应根据自身特点，选择不同的构建方法，不断推动高校教育教学、科研研究等事业整体发展。