新发展阶段省域主体功能区分区管治政策及传导体系构建

唐常春，谢昀霏，张伟娜

（1.长沙理工大学 建筑学院，长沙 410076；2.湖南省国土资源规划院，长沙 410007）

主体功能区战略呼应新时期的新理念和新格局，尤其是明确了以区间效益等值为基本目标，立足地域功能分异、兼顾长期与短期效益最优的高质量区域发展方式。[1]主体功能区的实施离不开政策体系的作用，Meijers 等认为在政策制定过程中对复杂“跨界问题”的管理既超越了现有政策领域的边界，也需要多元主体的协同，[2]Cools 等提出政策协同需要不同部门通过差异化的政策措施实现政策目标。[3]国内关于主体功能区政策的研究，主要关注了对政策体系构建、政策核心内容、政策导向、实施机制及政策工具选择等方面的探讨。如郭凯对山东省域主体功能区进行了政策设计分析。[4]操小娟等对主体功能区土地政策调控工具进行了研究。[5]王青云等分析投资政策并探讨了不同功能分区投资方案。[6]刘金龙等对国家重点生态功能区的农业政策进行了探析。[7]唐常春等研究了构建长江流域主体功能区差异化政府绩效考核体系。[8]

国内已有学者对主体功能区管治及传导体系进行了初步探索，其中孟召宜等对主体功能区管治思路进行了总体探讨，提出了“双层制多中心”主体功能区管治模式的基本架构。[9]陆海等以云南省为例，梳理生态环境分区管治政策及与主体功能区战略的匹配情况，构建了分区管治政策框架。[10]毛蒋兴等对南宁市国土空间总体规划中主体功能区战略传导路径进行了探索。[11]张洪芬等针对存在的问题，对主体功能分区设置与传导机制提出优化建议。[12]总体而言，已有研究系统性地按不同地域功能分区整体构建管治政策体系的研究较为缺乏，且管治传导体系构建亟待加强和深入。当前我国已进入新发展阶段，基于高质量发展与区域协调发展双重目标，构建基于主体功能的分区管治政策及传导体系，谋求制度作用的整体最优，有助于更好地塑造我国国土空间治理格局、实现治理能力与治理体系现代化。本文从省域尺度开展分析，旨在为深化和推进省域主体功能区制度研究，促进实现区域高质量协调发展提供借鉴。

一、新发展阶段主体功能区战略定位与发展目标

立足于高质量发展阶段要求，明确主体功能区的基础制度地位并依据各分区地域分异性特点提出发展定位与方向。

（一）国土空间格局优化中基础制度地位的明确与发挥

1.在治理体系中发挥协调各类规划的基础制度作用

在推进国土空间治理体系改革的大进程中，主体功能区规划与制度因其独特的视角与作用，依然要发挥其基础战略性、指导性的制度作用，是指引并调控我国国土空间合理开发与布局、促进治理体系现代化、推进生态文明建设及我国伟大复兴进程的基础长期制度。针对规划体系混乱、职权界定不清、“多规打架”等问题，国家推进国土空间规划体系改革，形成了“一张蓝图做到底”的规划理念，其中主体功能区将发挥其战略引领作用，以综合地理区划的方式，作为协调发展类规划与布局类规划的旋转门，构建目标导向与问题导向相结合的战略体系和制度安排。[13]

2.生态文明建设中塑造国土空间规划蓝图的新理念

生态文明建设在十八大中被提出并自此之后贯彻实施到国家治理与实践的方方面面。近年来，樊杰研究提出可考虑用“主体功能区”替代四大板块战略，通过主体功能区对第二个百年奋斗目标的国土空间“一张图”进行表达。[13]我国幅员辽阔，国土空间是生态文明建设的重要载体，主体功能区制度在其中发挥着明确的指导作用，通过对不同类型功能区的划分，合理开发与布局生产生活活动，谋求最优综合效益。同时考虑地区分异性特点，制定不同发展策略与政策框架，实现合理化管控和现代化空间治理。

（二）基于地域功能分异的分区功能定位与发展方向

1.城市化地区功能定位与发展方向

城市化地区新时期功能定位为集聚人口、经济、产业，实现城镇化协调发展，合理集聚生产要素与资源配置，实现土地高效集约、经济可持续、社会文明的区域。其发展方向可依循以下几个视角，包括促进产业结构协调优化、推进人口城镇化进程、优化城镇体系结构、促进人口—经济—社会—环境复合系统耦合协调发展。

2.农产品主产区功能定位与发展方向

农产品主产区定位为保障粮食安全、提供优质农产品、强化农产品生产能力、建设宜居宜业宜游的美丽乡村的区域。其发展方向可依循如下几个维度：发展优势特色农业，促进农业产业化；保障优质农产品的供给、粮食安全与耕地资源；提升农业规模化水平，加快转变农业发展方式；完善公共服务设施体系建设。

3.重点生态功能区功能定位与发展方向

重点生态功能区定位为保护区内生态系统原真性和完整性，促进生态系统可持续发展，促进人与自然、社会和谐共生的区域。其发展方向可包含：结合不同省情及区域特征，维护生态安全格局及生物多样性；依据地域特色，针对性地发展特色产业；合理布局城镇，将城镇化建设开发限制在资源环境承载力范围之内。

4.禁止开发区功能定位与发展方向

该区功能定位为保护自然文化资源的重要区域，实行强制性保护和特殊保护，严禁任何不符合主体功能定位的开发活动。其发展方向主要包括保护自然生态、文化遗产等的原真性和完整性；引导人口有序转移；加大生态补偿力度，构建明确合理的生态环境保护监督管理体制。

二、不同领域的分区政策体系与管控机制构建

主要依据“9+1”政策框架，创新构建分区政策体系与管控机制，以实现最优化管治效益。

（一）财政与投资政策

1.作用机制及构建导向

财政政策在政策框架中发挥“金钱袋”作用，对主体功能区发展产生重要影响，其分配者为政府，调控者为市场主体，作用对象为功能区内居民等。投资政策更偏向对配套设施的供给，保障功能区正常运转，同时通过资金融通，在不同分区内引导企业等多元主体从事生产经营活动。

2.不同功能分区财政与投资政策体系构建

城市化地区经济基础较好，资源环境承载力较强，其财政与投资政策供给要向基础设施与医疗教育配给等方面倾斜，强化基础与公共服务设施体系建设。应充分发挥市场主导作用，实施激励导向型的财政政策，通过财政拨款、财政补贴、税收等政策工具，促进经济可持续健康发展。投资政策应侧重于促进产业集聚、增强做大增长极、优化城镇体系布局、完善公共服务设施体系等。

农产品主产区承载重要的农业功能，不适宜大规模地集聚经济与产业，应积极发挥政策调节干预作用，并与市场机制有机配合。财政与投资政策供给方面应向耕地保护倾斜，支持并补偿农业发展。从巩固并维护农业生产能力、推进高效化现代化农业生产、保障农业基础设施体系建设、促进农林牧渔产业结构优化、加强农业生态环境保护、提升农民生活水平等方面进行政策调控，包括设立专项资金、投资补助、财政补贴等。[6]

重点生态功能区的定位为保护生态环境，推进生态系统可持续发展，其财政与投资政策要在保障区域生态功能的基础上，加大对生态系统的保护与修复，实施补偿保障型的财政与投资政策，从生态系统保护与修复、提升公共服务配给水平、开展特色生态产业等方面进行管控。

禁止开发区内禁止开发活动，严格限制一切人为因素对自然环境的干扰与破坏。财政与投资政策要发挥政府的宏观调控作用，加大生态保护投入，设立专门的经营建设管理制度，由国家财政拨款，根据禁止开发区的面积、管理人员配备等确定预算及拨款额度，保障稳定的资金投入。

（二）产业政策

1.作用机制及构建导向

在主体功能区制度体系中，产业政策（包括农业政策）一般与投资、财政政策协同发挥作用，优质的产业结构与政策供给可为主体功能区管理打下坚实基础。政府通过产业管理，推进适宜主体功能发展的产业在各区内集聚，通过市场机制调控资源，企业依据产业政策调整经营决策，促进产业在各类区域间协调发展。本文将农业政策整合到产业政策中进行分析阐述。

2.不同功能分区产业政策体系构建

城市化地区产业多元化，产业结构体系发展基础较好。产业政策要与财政与投资政策结合，强化产业配套体系建设；鼓励并承接优势产业转移；促进“产学研”一体化，通过吸引人才和技术来扶持地区产业发展；推进产权制度改革，探索都市农业发展模式，支持民营、外资企业发展。

农产品主产区和重点生态功能区分别以农业生产和生态安全功能为主，区内一些开发利用活动必须限制，有些产业必须退出，需建立并完善补偿机制。应探索生态功能与产业功能在区域空间上的置换，建立“产业飞地”；培育发展特色农业与生态产业，开发特色农产品及生态产品；设立产业扶持基金，加大对农业及农产品的补贴。

在禁止开发区内，通过制定严格的法律体系控制在该区内的开发活动和产业建设等；与投资政策相结合，探索多源资金投入渠道，除各级政府外，还可以采取社会资金介入等方式，鼓励社会资金投入促进生态旅游发展；加强动态预警与监控机制，对过度开发的行为予以禁止。

（三）人口与土地政策

1.作用机制及构建导向

人口政策承担着调控不同分区的人口转移、引导人口合理化流动等功能，人口政策构建主要包括人口迁入迁出政策、公共服务配套政策、少数民族人口政策等。土地政策在主体功能区政策体系中起着基石作用，通过分配空间资源，对不同功能分区的用地布局进行调控，主要作用体现在调节土地关系、人地关系矛盾和用地矛盾上。

2.不同功能分区人口与土地政策体系构建

城市化地区首要命题是加快人口与经济要素集聚、促进土地资源最优化配置和提升资源开发利用效率。人口政策侧重于引导人口合理化流动、完善公共服务设施体系、进行户籍制度改革、重视人口综合素质与人力资源的提升等。土地政策侧重于提升土地利用综合效益及加强土地资源集约开发与保护两个维度（见表1）。

农产品主产区是提供粮食与农产品的主体区域，人口政策要侧重于鼓励与推进人口向城市化地区转移、引导人口在农业空间合理布局、推进优生优育、稳定生育率等方面。土地政策应落实在严格保护耕地特别是永久基本农田、促进现代农业发展、保障土地资源可持续供给、提升农业综合生产能力及区域高质量发展能力等方面。

重点生态功能区是维护生态系统功能、提供重要生态产品的区域，土地承载力较低，不适宜大规模开展城镇化建设活动。因此该区域的人口与土地政策设计要以保护生态系统为核心，以强制性政策为主，侧重于维护生态系统结构和功能的稳定性，鼓励人口迁移，促进“人—地—产”协调。同时与投资、环保、财政等政策共同发挥作用，强化土地生态保护。

禁止开发区以保护生态环境与生态资源为首要任务，该区应对不同年龄、职业及教育水平的人口实施差异化的人口政策，鼓励人口迁出的同时解决迁出人口的就业问题。政府发挥主导作用，保障对教育、医疗卫生、教育等方面的投入。土地政策应落实在加大生态补偿力度、加强区域综合治理等方面，重点保障生态效益。

（四）环境政策

1.构建导向与核心内容

环境政策在生态文明建设与治理现代化大背景下日益重要，应在资源环境承载力评价基础上，分类引导，分区管控，依据环境现状特征、环境容量、气候特征等制定差异化环境政策，包括推进生态环境保护与修复、生态环境综合治理、环境准入制度设立、低碳试点区县建设等。

2.不同功能分区环境政策体系构建

城市化地区应加大对生态环境的维护与修复，遵循环境标准，严格把控污染性企业进入；对生态环境受到破坏及污染的区域，利用环境税、财政补贴等开展污染治理，维护生态系统可持续稳定性；推进低碳产业发展及生态园区试点建设，运用先进技术，围绕能源、电力、工业、交通、建筑等产业实现减污降碳科技攻关。

农产品主产区环境政策应在优化农业生产布局的基础上，推进农业绿色、集约、高效化发展；加强对农业污染源治理与防控工作，开展土壤环境监测与整治；推进低能耗低碳高效的农业生产运作体系，推进低碳农业县试点建设。

重点生态功能区应严守生态保护红线不动摇，推进生态系统保护与修复工程；退出对生态环境有破坏性的产业，实行严格的环境准入政策，推进低碳产业发展；健全环评机制及动态监测预警体系；设立生态补偿基金、生态补偿税等。

禁止开发区要严格控制人类活动对生态环境的干扰，执行最为严格的生态环境保护制度，制定严格的法律法规，实行强制保护。同时推进生态保护补偿机制以及建立监督预警机制，利用生态补偿资金开展区域生态修复与治理，保障区域生态环境质量、生态安全和生物多样性。

（五）民族政策

1.构建导向与核心内容

近年来，随着国家对民族地区扶持力度的不断加大，少数民族地区经济社会发展成绩显著，已初步具备全面建成小康社会的基本条件。目前在主体功能区政策体系中，民族政策制定不足，少数民族传统文化丰富，地域特色鲜明，社会经济基础相对较为薄弱，必须依据不同分区地域特征及少数民族类型，制定实施差别化的少数民族政策，包括实行优惠补贴、优先开展帮扶项目、促进劳动力转移就业等，助推民族地区发展。

2.不同功能分区民族政策体系构建

民族政策的制定要以民族团结为宗旨，充分尊重各少数民族的生活习惯、民族风俗和宗教信仰。城市化地区经济基础较好，应加大对贫困少数民族区县的财政与投资补贴，缩小经济发展差距；同时制定保障就业的民族政策，提供更多就业机会；与产业政策结合，予以少数民族产业及企业优惠待遇，鼓励和支持民族地区产业发展。农产品主产区及重点生态功能区应制定促进劳动力转移就业的民族政策，同时促进基本公共服务均等化，缩小区域差距，提升可持续发展能力。

（六）应对气候变化政策

在“9+1”政策体系中，气候政策不可或缺，应发挥一定的制度作用。当前，基于“双碳”目标和理念，加快制定气候政策、建设低碳试点示范城市和气候适应型城市刻不容缓，同时应推进低碳区县建设。由于不同功能分区发展现状及特点各异，气候变化也存在显著的区域差异，因此，既要在纵向上加强制度设计，发挥不同层级政府的管治效益，也应在各主体功能区尤其是城市化地区，大力实施试点建设，由点及面推进减污降碳高效治理。同时加强科技能力创新，围绕耗能产业推进减污降碳技术发展。推动实施有利于企业绿色低碳发展的价格、财税与金融等政策，引导经济绿色低碳转型。

（七）绩效考核评价体系

应依据不同功能分区的发展定位，制定科学、合理、可行的绩效考核指标体系。考核指标主要包括领域层指标和内涵层指标两个级别。其中领域层指标主要包含经济增长、经济结构与效益、社会保障与进步、生态环境保护与人民生活。经济增长指标可下设GDP、工业发展与城市化水平指标；经济结构与效益指标可下设高新技术产业发展、第三产业发展和地均GDP指标；社会保障与进步指标包含基础设施建设、公共服务水平与社会保障体系指标；生态环境保护指标包含生态保护、环境质量和生态产业发展指标；人民生活指标包括城乡居民人均收入、恩格尔系数和人均教育支出指标。[8]

三、基于空间治理现代化的省域主体功能区制度传导体系构建

基于空间治理现代化目标，从不同层级政府、不同地域功能分区、各类政策的传导与协同三个方面构建制度传导体系。

（一）不同层级政府之间的制度传导

主体功能区制度是谋划我国国土空间布局的宏观调控制度，也是多层级政府实现空间治理的制度。区域主体功能的发挥离不开各级政府的管理与政策体系的有效实施。承载某一主体功能的行政区划单元，需要自上至下的制度传导实现管治，同时各类政策的实施亦需要不同层级政府之间的传导，其中财政政策、土地政策与投资政策等显得较为突出。例如从生态补偿角度讲，通过上一级政府对下一级政府进行财政转移支付，对公共物品供给等方面予以财政支持，地方政府再将其补贴给生态服务提供者，其拨款方式包括专项拨款、非专项拨款和方案拨款等。在土地政策的制定中，要注意中央与地方的协商与合作，中央政府既要考虑整体，也要考虑地方政府的合理需求，谋求中央与地方的总体权益最大化。

（二）不同地域功能分区间的制度传导

城市化地区通过完善落实财政、投资、产业等政策集聚经济与产业，加大资金投入带动区域高质量发展，同时通过人口与土地等政策协同配合，引导人口、土地等资源合理化配置。通过环境政策等设计，加快引进绿色高新技术，发展环保产业，为区域可持续发展提供优质生态环境。

农产品主产区通过实施补偿—支持型财政与投资政策，增加对耕地保护与农业发展的补偿力度，加强对农业基本建设的支持，提升农业综合生产能力与市场竞争力。构建人口转移的长效机制，引导超载人口向区外转移。科学构建与优化农业产业布局，大力发展特色农业。土地政策方面，加强基本农田保护，确保耕地数量与质量。

重点生态功能区应加大生态环境补偿力度和转移支付力度，完善生态补偿机制，推进生态环境保护与治理工程，加强公共服务设施配套体系建设。实行严格的土地用途管制和环保政策，严控生态空间被占用。引导超载人口逐步向区外转移，加强迁入迁出地之间的对接。因地制宜，积极发展生态旅游与特色产业。

禁止开发区要大力加强生态环境补偿，加强生态保育和环境保护，实施强制性政策，严禁任何不符合主体功能定位的开发活动。同时引导人口与产业向区外转移，保障区域资源环境可持续发展与人地系统协调。加强协调、统一管理，落实管理职能，提升管治效率与力度。

（三）各类政策在政策体系中的传导与协同

由于主体功能区“9+1”政策体系多元复杂，集成多元利益主体，各类政策在政策体系中各司其职，同时也分工协作、相互影响和共同发挥作用。例如，财政政策通常与投资政策、产业政策协同发挥效能，同时产业（包括农业）政策亦与投资政策、环境政策等共同作用，各类政策在政策体系中相互传导与协同。上级政府通过将每一类政策的发展要领及导向要求传导至下级政府，落实到不同主体功能区，实现政策的精准落地。依据不同主体功能定位调整完善管治政策，通过各类政策的协同发挥与相互作用，以及约束性指标与引导性指标有机结合，分类调控，实现空间资源配置及制度体系实施效能的整体最优。

四、结论

高质量发展阶段，要明确主体功能区战略在优化国土空间开发保护格局中的基础制度地位，基于不同地域功能特点，构建“整体最优+分类调控+差异协同”的省域主体功能区制度框架体系，为调控与优化区域发展格局奠定基础。其中，财政政策要在各类功能区之间协调好政府干预与市场配置的作用，使用不同类型的财政工具实施差异化政策。投资政策要针对不同功能分区制定不同投资方案，选择其侧重的投资领域。人口政策实施核心在于合理化调配人口资源，包括人口转移与流动、少数民族人口政策等。土地政策应着力解决人地关系矛盾。产业政策需解决区域产业发展不平衡、资源要素分配不均、产业结构不优等问题。环境与气候政策旨在生态文明建设与“双碳”背景下落实生态环境保护，实现经济、社会、生态系统协调发展。基于空间治理体系现代化要求，应综合考虑自然与人文因素共同作用、社会与环境复合系统，在综合地理区划基础上，构建和完备主体功能区制度体系及传导体系，实施分类区域政策，实现分区分级管治，充分发挥每个地域的主体功能，塑造主体功能区新发展格局，谋划国土空间布局新蓝图及实施新路径。