基层信访工作法治化建设研究

四川省资阳市委党校 刘天福

近年来，随着十九大的召开，习近平提出了全面提升国家治理能力和治理体系新要求，该要求是在充分认识现阶段社会矛盾基础上形成的，符合我国社会发展基本规律和公民内心诉求。该要求为基层信访工作发展提供了政策支持，为信访工作法治化建设注入了新的活力。但是当前我国基层信访工作在具体执行过程中却出现了工作机制不完善、干群法治意识淡薄、干部执法能力较弱等问题，阻碍了政治民主化发展脚步，加剧了社会矛盾，影响了社会稳定。开展基层信访工作法治化建设不仅有助于有效解决该问题，更有利于从整体上提升我国基层治理水平，促进我国民主政治建设。

一、基层信访工作制度发展变迁及基本理论

（一）信访工作制度发展变迁

我国信访制度有着漫长的发展演变历史，可以追溯到古代封建社会的直诉制度，该制度带有一定的救济性质，是信访工作制度的前身，但两者有着明显的差异和不同。在尧舜禹时期，通过设立诽谤木的方式来听取百姓意见，在西周时期，设立了路鼓制度和肺石制度，通过站立在肺石上和敲击路鼓两种方式来表达自己内心的冤情，该制度发展到魏晋时期演变为登闻鼓，此形式自诞生之日就受到了统治者的青睐，一直沿用至清朝。此种直诉制度不仅有助于化解百姓心中的冤情，解决社会基本矛盾，维护社会稳定，更有助于进一步巩固皇权，强化皇帝权威，维护封建专制统治。

古代直诉制度延续至今发展成为基层信访工作制度，该制度在现阶段发展过程中可分为两个时期，第一时期为建国之初到改革开放前。该时期党中央积极鼓励人民群众上访，并且为上访者提供了一系列救济保障，反映情况属实的上访者不仅可以获得食宿补偿，还可以报销往返车费。在1951年，我国正式颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，此政策的出台标志着新中国基层信访工作制度正式建立。第二阶段为改革开放后至今。改革开放以来，司法领域案件数量不断增多且案件性质复杂，基层信访案件往往涉及诉讼和行政两方面，这在一定程度上加剧了基层信访案件处理的难度，针对此种情况，国家采取了诉讼和行政相分离的原则处置此类问题，明确复杂案件中的诉讼责任和行政责任，并将其交由专业化部门进行处置。

（二）信访工作制度基本理论

基层信访工作法治化建设不仅具有深厚的群众基础，更有着多样化的理论前提。在制定信访工作制度过程中，严格遵循了以下理论：第一、新时代中国社会的主要矛盾理论。进入新时代，社会矛盾发生了巨大变化，由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一转变是对我国社会发展阶段的科学认识，符合我国社会发展基本规律，在保障公民权利过程中发挥着重要作用。第二、党的群众路线理论。党中央提出群众路线是中国共产党的生命线，也是中国革命取得胜利的关键。中国共产党之所以可以在社会主义建设过程中取得一系列成就，是因为中国共产党人始终将群众路线牢记于心，实践于行。第三、人民内部矛盾理论。人民内部矛盾具有非阶级性和非对抗性，存在一定的调和空间，此理论是剥削阶级被消灭后处理人民矛盾主要采取的方法，对于调和人民根本利益具有重要作用，体现了我国社会主义的独特优势。第四、以人民为中心理论。习近平总书记多次提出要建设人民满意的服务型政府，可见，习近平总书记将人民中心理论摆在了党建工作的核心位置，凸显了以人民为中心的价值取向，增强了人们的满足感、安全感和幸福感。

二、基层信访工作法治化建设存在的问题

（一）基层信访工作机制有待完善

随着时代的发展与变迁，接访中出现了较多的基层财务管理不当、土地非法征用、村务工作不透明、村干部行为不规范等问题，之所以出现这些问题主要是由于当前我国没有建立一套完整的基层信访工作机制，没有独立有效的制度系统来应对信访过程中出现的各类问题，当基层信访工作在落实过程中出现问题时，基层各部门之间往往互相推卸责任，没有做好部门之间的工作衔接，导致基层信访工作效率低下，影响了信访工作进度。在实际工作过程中，基层信访往往要直接处理群众问题，倘若没有健全的基层信访工作机制，在处理问题时就会导致工作失衡、难以维护人民群众的合法利益，同时也可能无法处理各部门之间的关系，影响基层信访工作的公平性和稳定性。

虽然2005年的《信访条例》中曾指出：“县级以上人民政府应当建立统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作格局”，但是此规定没有看到信访制度在工作过程中的重要性，也未涉及基层信访工作机制的相关具体内容和提升策略，严重影响了信访工作的开展。缺少完善的信访工作机制导致了信访程序复杂繁琐，不能针对案件实际情况提出有效措施，同时也造成了信访机构人员权力滥用，以公谋私，甚至出现了贪污腐败现象，严重影响了信访工作制度的公平性、公正性。在基层信访工作中，经常会出现错误解读救济政策、执行过程优亲厚友、日常行政监管不当等问题，极大地影响了政府公信力和群众根基，使基层信访工作的人情世故色彩过于浓厚，难以形成独立的信访工作机制和健全的制度保障。

（二）基层信访干群法治意识不强

基层党员干部作为接访工作的主体力量，应主动带头学法、知法、守法、用法，但是在实际生活中基层党员干部却出现了法治思维不强、法律运用能力较差等问题，影响了基层信访工作法治化建设。基层干部缺少必要的法律培训，往往以日常工作繁忙为由推脱系统化的法律知识学习，但却忽视了其工作繁忙多数情况下是法律知识缺乏导致的，倘若不进行专业化和系统化信访等法律知识的学习就很难从本质上提高基层干部的执政水平和工作效率。部分基层干部法律意识淡薄，在开展基层信访中，往往加入自己的主观意愿，忽视客观法律条文，此种方式看似提高了办事效率，实则影响了工作效果，同时部分基层干部对于《信访条例》的理解较为笼统，不具有深入性和全面性，不能对具体条例内容进行详细化解读和深入化探讨，无法为法治化建设提供足够保障。从基层上访者层面上看，上访者往往年龄较大、受教育程度较低，尤其是缺少法治方面的教育，因此其难以理解信访过程中涉及的法律政策，仅仅通过法治节目来了解法治知识，但此种方式获得的知识只是众多法律中的冰山一角，不具有可行性和可操作性。部分基层上访者不懂得如何利用法律武器维护自己的合法权益，并且对于法院存在一定的惧怕心理，主观错误地认为只有犯罪之人才应当接受“法院的判决”。此外，很多基层上访者法制观念淡薄，在上访过程中固执己见、墨守成规，不懂得更新自己原有观念，只是一味地听取他人经验，忽视了和自身实际相结合，给基层信访干部的工作增加了难度。

（三）基层信访干部素质不高

在基层信访工作法治化建设过程中，部分基层干部有法不依、执法不严，严重损害了司法的公正性，弱化了法律的权威性，影响了群众的信访权力。部分基层干部执法能力较差，不能对于信访问题进行及时准确地回应，很难满足信访者的实际诉求，严重阻碍了基层工作制度的发展，甚至部分基层干部出现了徇私枉法、滥用职权的现象，制约了信访工作法治化建设步伐，影响了基层信访工作水平的提高。个别基层干部在执法过程中出现了“选择性执法”，对于信访工作中出现的问题从自身利益角度出发进行处理，没有遵守相应的法律规定和法律条文，影响了群众的合法利益，激化了社会矛盾，影响了治安稳定。

基层信访干部在执法过程中没有将人民利益放在核心位置上，在开展工作时没有坚持一切为了群众、从群众中来到群众中去的原则，对信访救济性质认识模糊，不懂得信访工作制度设置的目的，很难提高信访工作效率。在处理基层信访案件过程中干部执法能力较差，缺乏一定的实地调查取证能力，没有形成专业化信访工作团队，也没有对基层信访人员进行专业化培训，导致信访处理结果往往不具有说服力，很难在更广范围内推行。基层信访干部执法能力不强还表现在群众遇到信访问题时，干部不能给予专业化指导和针对性策略，缺少就事论事和具体问题具体分析的能力，导致在面对棘手型信访案件中不知从何入手，影响了案件进度。

三、基层信访工作法治化建设实现路径

（一）科学完善信访工作制度

在新时代发展背景下，基层信访工作法治化建设面临新的机遇和挑战，这就需要国家梳理好各社会主体之间的关系，建立健全基层信访工作制度，不断完善法治化建设的相关规定，积极引导群众学法、知法、守法，提高法治化建设的能力和水平，尤其是要认真学习贯彻2022年5月1日施行的最新《信访工作条例》内容，努力提高国家战略化发展能力。在健全科学信访工作制度时要对各部门的工作内容进行详细化和具体化规定，同时设定相应的责任追究制度，将责任明确到个人，一旦在基层信访过程中出现问题，应追究相关基层干部的责任。

国家在推进治理能力和治理体系现代化过程中，要充分认识到基层信访法律建设过程中存在的问题，并采取针对性措施进行解决，要将信访工作向法治化方向引领，完善国家信访工作机制，提高处理信访问题的能力和水平，使基层信访有法可依、有序可循。要不断完善信访考核制度，将信访考核指标纳入系统化考核中来，不断对考核过程进行量化和细化处理，不能将上访率作为上访工作成功与否的唯一界定标准，应将信访工作的群众满意度作为最终目标。

在完善信访工作机制过程中，要严格监督基层财务、土地、村务工作、村干部行为，防止在执法过程中出现公权滥用的情况。国家应在保留必要程序的基础上简化原有复杂程序，努力为基层上访者提供便利，减少上访者因不懂得复杂程序而放弃上访的情况。要积极制定可行性和可操作性较强的规范性工作措施，明确基层各主体的责任，努力将基层信访工作做到规范化、透明化，要严密信访工作体系，确保基层信访制度的有效开展。

（二）全面提升干群法治意识

在实际信访工作过程中，基层信访干群法治意识不强是影响信访效率的主要原因。因此可从以下几方面采取措施：

第一、开展全民普法，增强群众法律观念。国家需要向基层百姓和农民进行信访等法律宣传，提高其法律思维能力，使其对信访法律有理性客观的认识，减少无效上访的发生概率。国家要利用各种节日开展普法宣传和法律教育活动，积极引导法律进校园、进社区，让信访法律知识真真正正地走进群众生活，同时政府可引导基层部门在当地设立法律咨询服务中心，及时解答群众在上访过程中遇到的实际问题，基层干部在进行信访法律援助过程中，还要注重提升群众的维权观念和维权意识，争取减少并杜绝非法信访问题。

第二、拓展信访途径，引导群众通过法律解决问题。基层干部要增强群众的基本法律意识，引导其树立用法律手段解决问题的信心，使其在信访过程中不再听信他人的“经验主义”，而是拥有一定的自我判断能力。基层干部还要积极向群众宣传信访法律的实现路径，不断引导群众通过法律方式维护自己的合法权益。要努力做好 “少上访”和“多诉讼”的引导，不断通过普法宣传方式向群众宣传其适用范围，使群众懂得在何种情况下进行“上访”或“诉讼”，尽力实现从“信访”到“诉讼”维权的转变。

第三、提高干部能力，创新干部调处模式。国务院在《关于进一步加强新时期信访工作的意见》中指出：各级政府要高度重视信访干部队伍建设，努力培养造就一支具备较强社会管理能力的队伍。因此，为达到这一发展目标需要对基层干部开展信访法律培训，不断增强干部队伍的全局观念和大局意识，不断改进其工作作风和工作方式，提高其信访工作的业务能力和专业化素养。此外，基层信访干部还要坚持群众路线，积极转变工作作风、努力做好信访评估和考核工作，满足群众信访过程中的合理诉求。

（三）不断提高干部执法水平

为促进信访工作法治化建设，国家不仅需要规范既有信访法律体系，更需要不断提高基层干部的执法水平，定期对其进行信访工作教育培训，不断优化信访工作机制，将信访法律制度改革落到实处，使基层干部想群众所想，急群众所急，解群众所忧。始终坚持以人民为中心的原则，不断提高为民解难的能力。基层干部要不断了解民情和民需，增强依法服务的观念和意识，努力落实国家关于基层信访工作的相关部署，积极推进信访工作法治化建设，努力打造透明信访和阳光信访。

为更好地提高基层干部执法水平，国家需从根本上看到基层干部工作中存在的问题，并利用信访工作机制来对其行为进行规范，不断引导基层干部树立信访新观念、了解新政策、掌握新方法，从思想和行动两个层面上提高干部的执法能力和执法水平。同时要不断研究信访新情况、丰富信访新形式、拓宽信访新路径，更新原有信访观念，掌握信访工作规律，努力探寻信访疑难问题的工作办法，争取实现信访工作在新时代的飞跃发展。

国家在采取策略提升基层干部水平过程中，要引导其多与信访机构专业化工作人员进行交流，了解信访工作新动态和新形势，总结信访过程中具有代表性的经典案列，推广并学习信访工作的成功经验。此外，还要学习借鉴解决信访的先进经验与做法，结合我国基层信访发展现状，不断完善我国的信访工作机制。

四、结语

信访是政府服务群众的重要形式，也是了解民情的必要窗口，在信访过程中，国家各级各部门要始终坚持群众观点和群众路线，将群众利益放在工作的核心位置上，不断提高信访工作政治意识和大局意识，积极推动信访体制改革，使基层信访工作更好地解民难，达民意。开展基层信访工作的法治化建设不仅有利于调整我国社会结构关系，更有助于推动我国社会体制改革，促进社会工作的法治化发展。