完善地方人大常委会规范性文件备案审查工作制度

规范性文件备案审查制度已经成为我国法治工程中的重要组成制度。2013年党的十八届三中全会提出，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。2014年党的十八届四中全会决定提出“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。2016年中央出台关于加强党领导立法工作的文件明确一切违反宪法法律的法规规章和规范性文件都必须予以纠正。2019年党的十九届四中全会决定提出“加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。2021年1月《法治中国建设规划（2020-2025年）》规定“全面推行行政规范性文件合法性审核机制，凡涉及公民、法人或其他组织权利和义务的行政规范性文件均应经过合法性审核”。2021年8月《法治政府建设实施纲要（2021-2025）》规定“全面落实行政规范性文件合法性审核机制，明确审核范围，统一审核标准。严格落实行政规范性文件备案审查制度”。

在中央的重视和推动下，规范性文件的备案审查工作体系已经越来越完善。根据宪法、地方组织法、立法法、监督法的法定依据和党内法规的规定，我国的备案审查机制党委、人大、政府、军队这四大系统共同组成，分工负责、相互衔接。就人大系统来说，在中央层面，全国人大常委会对行政法规、监察法规、地方性法规、司法解释进行备案审查；在地方层面，地方人大常委会对本级及下级地方政府规章，下一级地方人大及其常委会决议、决定，本级地方政府发布的决定、命令等规范性文件进行备案审查。在地方层面，地方人大常委会的备案审查工作发挥着主导作用，其影响也日益增大。目前地方各级政府在出台规章和文件时，都会层层把关，组织论证会，以免在日后备案审查中被发现问题。

完善规范性文件备案审查制度，需要明确审查对象的范围，也就是规范性文件的界定。地方人大常委会备案审查工作对象中，地方政府规章、下一级地方人大及其常委会决议、决定都比较明确。地方政府发布的决定、命令等行政规范性文件在实践中较难把握。实际操作中的情形是复杂的：有的政府发布的文件名称是通知、意见、通告等，未冠以“决定、命令”的名义，实际上涉及公民、法人和其他组织权利义务并且有约束力；有的政府文件是以“决定”的名义发布，但是却不具有普遍的约束力和反复适用性，是针对具体的人和事的，或者属于内部管理事项的，这种情况实际上不属于规范性文件；除了以地方政府名义发布的文件，还有大量文件是以政府部门、办公厅（室）名义发布的，对于这类文件，有的地方人大常委会将其纳入备案范围，有的不纳入。对此，2018年《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》的定义是“行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文”。同年通过的《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》对规范性文件的定义是“在本行政区域内有关国家机关依照法定权限和程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织的权利、义务，具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的文件”。根据这一定义，以该文件是否涉及公民、法人和其他组织的权利义务，是否具备普遍约束力、是否在一定时期内可以反复适用为衡量原则，上述几种情形，不以文件名称作为衡量的唯一标准，而是以文件的内容和实效；地方政府部门、办公厅（室）发布的文件同样根据其内容和实效，凡符合上述定义的，也应纳入地方人大常委会的备案审查范围。

完善规范性文件备案审查制度，需要不同审查系统之间的衔接。目前，地方人大备案审查的审查标准、审查方式、审查程序等制度逐渐成型。人大常委会进行备案审查的标准包括合宪性、政治性、合法性和适当性。审查的方式包括依职权、依申请、移送审查和专项审查。目前一个需要进一步完善的制度机制就是党委、人大、政府、军队四大系统之间的审查机制的衔接，尤其是人大和政府之间的制度衔接。依照法律法规的规定，行政规范性文件向人大和政府进行双重备案，即政府制定规范性文件既要向同级人大常委会备案，又要向上一级人民政府备案。两个审查主体如果对于同样一份行政规范性文件基于不同的审查标准的出了不同的审查意见，如何处理？2015年中央办公厅出台工作指导性文件提出，建立党委、人大 、政府和军队系统之间的规范性文件备案审查衔接联动机制，实现有件必备、有备必审、有错必纠。衔接联动机制的建立和完善，需要搭建平台，加强信息化智能化建设，使各个审查系统之间共享工作信息常态化规范化。