日本面临的重要政策课题与决策机制重构——基于日本智库会议“NIRA 论坛2020”的分析

刘 兵

一、问题的提出与日本智库情况简介

20 世纪90 年代初期以来，日本经济以泡沫经济崩溃为节点开始进入长期的低速经济增长阶段。日本举国为重振经济做了长期持续的努力，社会各个领域都以振兴经济为中心推进各项改革。在低速经济增长的影响下，日本社会经济结构不仅发生了重大的变化，还面临着多种深刻的结构问题。在这种情况下，政府应该实施怎样的政策来解决各种结构矛盾以推动社会经济发展，成为重要的课题。政策决策的复杂性不仅表现在政策内容和实施方式上面，更重要的还在于政治体制与政策制定的社会环境的合理性和健全性。政策课题和决策机制是一个非常复杂且极为重要的研究题目，国内外关于社会经济政策的研究成果大多是围绕着具体政策问题和政策内容展开的，整体性和重要性还有待提高。日本财团法人NIRA 综合研究开发机构①日本财团法人NIRA 综合研究开发机构简称“NIRA 综研”，其前身是日本国立综合智库，NIRA 为Nippon Institute for Research Advancement 的缩写。在2020 年召开了学术会议“NIRA论坛2020‘新国际秩序的形成和日本的政策愿景——连接知识和政策共创的环境’”（以下简称“NIRA 论坛2020”），会议主题所体现出的问题意识和围绕相关问题所作的研讨，给我们提供了非常重要的借鉴。①详细内容参见NIRA 総研.新たな国際秩序の形成と日本の政策ビジョン——知をつなぎ、政策を共創する場の形成[OL].NIRA オピニオンペーパーNo.50.(2020-02-05)[2021-12-01],https://www.nira.or.jp/president/opinion/index.html.下文提及的“NIRA 论坛2020”讨论的内容，均引用自该文，不再逐一注释。本文基于该次会议的主题和讨论内容，在对其进行归纳总结和评析的基础上，对日本面临的主要政策课题和政策制定的社会政治环境作拓展性分析。文章包括三个部分：第一，提出本文的分析主题，以NIRA 为例，简要介绍日本智库的发展历史、基本体制和社会作用；第二，评析日本当前面临的主要政策课题；第三，对日本政策决策机制的变化与改革作简要分析。

NIRA 会议之所以能够在上述较高层面和综合水平上进行政策课题研讨，主要在于NIRA 综研作为著名智库在日本内政外交政策研究方面的长期积累和综合实力。利用民间研究资源对各种事关国家和社会重大发展问题进行研究并提出对策建议，是长期以来的通用形式，当然其严密的组织化是在近代特别是二战以后才实现的。在日本的近代化过程中，民间思想家和研究者积极参与国家战略和与企业等社会组织发展相关的重大问题研究，对国家和社会都产生了不同的深刻影响。但是，借鉴西方智库或思想库的组织方式构建系统的智库体系，则是在20 世纪70 年代以后。在1970 年前后，日本始于50 年代中前期的长期高速经济增长步入尾声，而且出现了诸如环境污染、公害及城市问题等负面现象，从而需要对有关发展问题进行研究并探索今后的发展道路，正是在这一背景下，日本迎来了智库建设的第一次高潮，1970 年也被称为“智库元年”。②本节关于日本智库和NIRA 的情况，参见NIRA.シンクタンクの動向2008[OL].(2008-02-01)[2022-02-04],https://nira.or.jp/pdf/doukou2008.pdf.在此前后，多家大企业集团纷纷组建了民间智库，如1965 年成立的野村综合研究所（股份公司），1967 年成立的计算机系统服务（股份公司）（现为三井情报开发综合研究所），1969 年成立的日本情报服务股份公司（现为日本综合研究所），1970 年成立的芙蓉情报中心（现为瑞穗情报综研）和三菱综合研究所，1971 年成立的住友商务咨询（现与日本综合研究所合并）等。从上述的日本各大企业集团组建的智库情况看，大多以信息情报处理为主要研究方向，其原因在于当时国际社会出现了信息化的发展方向，实现信息化是日本企业面临的重大创新课题。一方面企业等各类社会组织自主成立智库，另一方面日本政府也要挖掘民间资源，加强政策研究。因此，日本政府也大力推进政府相关智库的建设，作为政府机构的外围组织为政策制定服务。

1974 年成立的依据相关法律建立的综合研究开发机构（NIRA），是在政府协调下由产业界、学术界、劳动界和地方公共团体等各方代表发起成立，是以政策研究作为主要方向和研究内容，同时作为日本智库联盟的主要发起者和领导者，在日本智库网络中发挥协调和统筹作用。NIRA 综研成立近50 年来，其发展路径从某个角度反映了日本智库体系的特点。首先，日本智库的建立主要是利用民间研究资源为国家、企业及社会服务，民间智库或民间力量发挥了重要作用。上述具有代表性的日本各大财团下属智库，其研究对象不仅限于企业自身发展，更为重要的是对产业发展、科技创新及社会保障、劳动问题等事关国家经济全局的问题开展研究，支持政府政策制定和企业经营决策。其次，日本作为官方主导型国家，政府在各个方面都起到重要作用，在智库建设方面也不例外。在日本的智库体系中，具有较强官方色彩的政府类智库占据重要地位，在综合性、战略性问题研究中发挥重要的作用，同时还在智库体系中发挥组织和协调作用。政府智库在体制上并非完全的国家公立机构，而是以特殊行政法人身份存在，以理事会等民间机构模式运营，既有强烈的服务政府倾向，也有相对的独立性。NIRA综研就是该类智库的代表。NIRA 综研是以特殊的行政法人身份“政府认可法人”建立并持续，这一高水平的综合性智库是由产业界、学术界以及工会等各领域的代表人物发起成立的，在动员和利用社会有识之士等研究资源方面有着独特的优势。官民结合的特点是NIRA 综研长期以来能够坚持以政策研究为主导并实现高水平政策咨询的主要原因。NIRA 综研的这一特点还表现为它在日本智库体系中发挥了重要的组织与协调作用。NIRA综研成立之初，就开展了“收集、整理和提供有关研究开发信息”的业务，以日本的政策研究机构作为信息来源，进行智库年度调查，将其调查结果整理成“智库年报”每年发布（2005 年之后改为“日本的智库”数据库，在其中发表研究机构概要和研究成果）。20 世纪70 年代后期到80 年代中期，日本各地方兴起了设立智库的潮流，在10 余年间成立了40 余家地方智库。在这种形势下，1985 年在NIRA 综研的协调下，由78 家智库参加组建了地方智库协议会，目的是加强地方智库之间及其与NIRA 的信息交流、人才交流等多种方式的广泛交流，进一步推动日本的政策研究。日本的智库体制随着社会经济环境的变化而不断进行调整和改革，企业集团下属的民间智库随着企业集团的重组和整编，发生了很大的变化，政府系智库也作为行政体制改革的一环，进行了重大的体制调整。如NIRA 综研在2007 年1 月，从原来的特殊行政法人——“政府认可法人”转变为财团法人，之后其名称也改为现在的“日本财团法人NIRA 综合开发研究机构”。这一改革使得NIRA 综研从原来的具有浓厚的政府色彩的机构转变为民间机构，这一变化虽然没有从根本上改变NIRA 综研的以政策为主要研究方向和综合性智库的性质和定位，但是进一步增强了其依靠市场开展运营的独立性。

二、日本政策愿景的重构

在国内外环境发生重大变化的今天，日本面临着越来越复杂的社会经济问题，政府的各项政策也陷于难以实施或效果甚微等困境之中。为此，需要对日本政策的未来进行综合性思考。在这一背景下，长期以政策研究为主导的NIRA 综研召集很多活跃在一线的研究者和产业界代表，于2020年5 月召开了“NIRA 论坛2020”，讨论如何构建日本政策的未来愿景与政策决策环境的改革问题。

在会议的主题演讲中，东京大学教授、NIRA综研理事谷口将纪先生围绕会议主题提出了会议讨论的主要问题：首先，分析了日本面临的主要政策课题和日本政府在政策应对方面表现的迟滞与低效；其次，从政治方面分析了导致上述现象的原因。谷口认为日本面临着两大国际共性课题和国内的政策难点。

第一个国际共性课题是国际政治经济结构发生的重大变化。中美之间的竞争已经从目前的贸易冲突延伸到技术甚至军事等领域的冲突。日本作为美国的盟友和中国的邻国，则需要采取行动，让美国不陷入“美国优先”甚至孤立主义的陷阱，力争中国保持和平崛起目标。此外，未来几十年，人口中心将从中国转移到印度，再从印度转移到非洲。日本必须在与欧洲国家共同创造世界新秩序方面中发挥主导作用。第二个国际共性课题是人类社会迎来的第四次工业革命或称为“社会5.0”的技术创新。据说中国的目标是ABCD+5G（A 是AI/人工智能，B 是区块链，C 是云，D 是数字货币，5G 是新通信标准）。信息技术的国际竞争愈演愈烈，在该领域日本是否已经落后？

日本面临的较其他国家更为困难的国内课题也表现在两个方面：其一是人口问题，主要现象是人口减少、少子化和老龄化；其二是财政的可持续性问题。虽然到目前为止已经上调了社保缴费和消费税率，社会保障费用的增加加上增发国债，弥补了财政支出扩大的大部分。但截至2019年，政府债务余额与GDP 的比例仍高达237%，在主要发达国家中居于最高水平。谷口认为，上述日本面临的重大政策课题在历届政府政策中都有所体现，但是在实施上则往往浅尝辄止，不断变换政策内容和方向，导致政策难以奏效。从问题本身看，这些政策课题不是孤立的，而是相互关联的，从单一的角度来思考政策问题是不行的。政策应对滞后和失效的原因，还要追溯到政策决定的政治环境上面。谷口认为，若干相互关联的重大难题，使得日本面临着重要的历史转折点，堪比明治维新和二战的两次历史转折。多位专家围绕着谷口提出的几个会议议题展开了讨论。

（一）国际关系大变局下日本的对外政策选择

关于这方面，日本研究界关注点有以下两个方面：一方面是逆全球化背景下对多边主义的背离和单边主义的增强；另一方面是日本自身经济实力的弱化和周边发展中国家的赶超。

冷战格局终结以来，作为国际社会成员的西方诸多国家，无论大小，在开放经济、民主制度和基于多边规则的治理等方面都取得了共识。但现在，不仅国家之间，各国国内收入差距也在拉大，这动摇了经济自由将为各国带来共同利益的前提。此外，即使在西方国家，在是否应该给予每个人自由和平等的问题上，也有人强烈呼吁将移民排除在外。此外，西方大国也在批评多边框架，陷入单边主义，开始大量利用双边合作模式。

东京大学古城佳子教授发言提到：当今世界的国际秩序正处于上述僵局状态，近年来对多边主义支持的下降非常令人担忧。国际社会成员的多样化和数量增加，加剧了人们对曾经的“自由主义国际秩序”的怀疑。但是，在全球化的世界里，单靠一个国家无法解决的全球性问题越来越多，也彰显了多边框架的不可或缺。如果国际供应链中断，经济损失将不可估量。尤其是日本，自然资源相对匮乏，而且和大国相比权力也有限，因此与价值观相近的国家合作会增大外交力量。庆应大学井手英策教授指出：当前国际秩序不稳定的根本原因在于经济停滞降低了劳动分配率，拉大了技术型劳动力与非技术型劳动力之间的收入差距，任何发达国家都担心中产阶级地位下降、数量减少，日本也不例外。日本的人均GDP 在平成时代的30 年间，从世界第4 位下降到第26 位，由于向现役劳动力所提供的公共福利极少，因此人们对未来都感到不安。法政大学小黑一正指出：即使以市场汇率计算，日本的经济规模（GDP）在2010 年便被中国赶超，2018 年中国在世界经济中的份额为16%，而日本仅为5.9%。即使以人均GDP 计算，中国也有可能在20 年后达到日本的水平。着眼于中国、印度和非洲国家的崛起，改革现有的多边框架对日本外交来说极为重要。

显然，国际政治经济发生的重大变化，是以冷战以来世界体系乃至各类国家内部社会经济和政治结构发生的变化为基础的。一方面，以美国为代表的西方主要国家积极构建所谓的“自由民主国际秩序”；另一方面，发达国家无视不同国家特别是发展中国家和发达国家之间发展差距的进一步扩大，也无视发展中国家的发展权利。不仅如此，自由主义政策的长期推行，显著扩大了包括日本在内的西方主要发达国家内部收入差距，导致了中产阶级的弱化和社会两极分化。从国际经济秩序看，多边主义的后退和单边主义的增强，表现为自由贸易主义与保护贸易主义的对立。在这方面日本的政策实际上是摇摆不定的。美国特朗普政府时期，极力推行单边主义和贸易保护主义政策，即使对其盟国也大力施压，使日本受到了极大的压力，而以多边主义为基础的国际自由贸易秩序对日本有着重要的意义。因此，日本前首相安倍晋三号称是“自由贸易主义的旗手，要积极维持自由贸易秩序”。但是，当拜登上台后加强美日同盟关系和推进印太战略，使日本看到了压制中国发展并在印太地区获得地区主导地位的机会，日本又放弃多边主义主张转向区域主义，与美国通力合作试图构建以美国为首的印太小圈子。尽管日本学术界和政界已经深刻地意识到国际格局发生的重大变化，但是日本政府仍然没有一贯的政策理念，尤其是在加强日美同盟对抗中国方面表现得非常积极。这无疑是一种机会主义做法。

（二）以技术革新确立日本的生存之路

当今人类社会正处在新技术革命的开端，以人工智能、物联网、大数据为代表的新技术群的大发展将引发社会的革命性变化。在这一形势下，创新是决定各国实现现代化发展和增强国际竞争力的关键。创新是一个广义的词汇，包含社会组织、市场等多方面变革，当然，技术革新在创新体系中占据核心地位，发挥着主导性作用，但技术革新与社会变革是相互联系和相互促进的。技术进步推动了社会变革，而社会变革反过来又为技术革新提供了社会基础。由此可见，推动创新是各国政府极为重要的政策课题。在“NIRA 论坛2020”中，研究者主要讨论了如何通过构建社会创新机制形成日本独特的创新之路等问题。

东京大学教授、NIRA 综研理事柳川范之指出：技术创新对日本来说是一个重大的契机，但问题在于日本的决策和政策实施机制不能有效利用这一契机。日本需要考虑如何构建社会体系这一重大前瞻性的课题，以及如何“敏捷”地推进政策的实施。由于社会和经济都处在动态变化之中，我们并不能确定什么是正确答案，所以在实施过程中允许出现一些错误，推进渐进式改革。他解释说，思考一个远大愿景的同时实行各个详细而具体的政策，只有这样才能推动社会发展。在论及日本构建自身特色的创新体制时，法政大学小黑一正阐述了自己的想法：日本曾在英国之后推动“金融大爆炸”改革。在这一改革中，由于制定了与REIT（房地产投资信托）相关的法律，并在房地产证券化中妥善管理财产，使得资金从世界各地流向了日本。日本应该在数据和算法上也做出类似的努力。数据不会仅仅因为拥有数据本身就可以创造价值。创建一个数据可以匹配的市场，同时合法地保护高质量数据和相关算法，这些数据已被处理以纠正作为资产的重复和异常值。例如，在美国的大数据竞赛平台（Kaggle）上，企业以及研究人员发布的数据，由来自世界各地的分析师进行分析，奖金由最优秀的人获得。日本应该成为世界上最先通过像Kaggle 这样的机制来进行数据金融革命的国家。

政府与民间、理论与实践不论从哪方面看，日本都是极为重视创新的国家。日本的创新实践，以大企业的技术创新体系为主导，其技术进步在相当长的时期内在国际上占据领先地位。但是在信息技术革命的浪潮下，以新兴企业为主的创新机制发展相对不足。解决这一问题，必须从改革社会体制入手。柳川指出：从全球衡量标准看，日本的风险投资业务规模非常小。创业者只满足于在高增长新兴股票市场（Mothers 市场）上市，不想发展成可以驰骋全球的企业。如何创造出将目光从日本转向全球、不仅在日本为市场扩张做贡献，还可以为提高全球生活质量做出贡献的企业，这必须从政策以及法律的层面进行思考。从战后日本经济实现赶超发展的过程看，政府在推动技术革新方面发挥了重要的作用。近年来在新技术革命的浪潮下日本政府仍然谋求在推动创新中发挥积极作用，主要表现为制定综合性战略实现创新突破。构建“社会5.0”是日本安倍政府制定实施的重要创新战略。2016 年日本安倍政府在《第五次科学技术基本计划》中首次提到“社会5.0 超智能社会(简称‘社会5.0’)”的新概念，推动人工智能技术创新和产业发展是建设“社会5.0”的核心。日本政府根据2017 年2 月发布的报告“人工智能产业化三阶段发展蓝图”，试图构建基于以数据为主的人工智能新产业和新生态系统。由于日本社会正在面临人口老龄化、劳动力不足、基础设施老化、医疗福利欠缺等多种社会问题，日本政府计划将重点放在利用人工智能解决各种社会现实问题方面。[1]从日本创新效果看，在平成后期日本大企业创新体系发挥了重要作用，在技术革新和创新转型方面取得了较大成效，但日本在以创新型企业为核心的新型创新体系的发展方面与创新国家相比还存在差距。日本经团联提出的新成长战略构想也将开发技术和保障供给作为重要措施，并从经济安全的角度推进战略外交。[2]

日本研究者将美国与中国的创新模式对立起来，试图寻找到适合自己的创新道路，但实际上中国的创新并非都是政府主导的，宽松的社会经济环境和创业氛围为企业创新提供了重要的基础。日本企业对此给予了极大关注并积极借鉴。

（三）人口减少背景下的财政重建

不断加剧的人口老龄化、少子化以及由此引发的人口减少，成为日本社会经济发展最大的制约条件，而与此密切相关的是政府财政困境和财政重建问题。财政困境的发生表现在两方面：一方面经济增长乏力导致了财政收入低迷，另一方面人口老龄化导致相关财政支出的大幅度增长。据国立人口与社会保障研究所估计，日本总人口将 从2015 年 的1.2709 亿下降到2065 年 的8808万。此时老年人口比例（老龄化率）将会达到40%左右，而劳动年龄（15—64 岁）人口比例仅为51.4%。如果人口老龄化按这样的速度继续发展，那么医疗和长期护理费用将随之显著增加。据厚生劳动省估计，2018 年社会保障金为121 万亿日元，占GDP 的21.5%，到2040 年将达到约190 万亿日元，占GDP 的24%。尽管日本未来需要的资金越来越多，但劳动人口却在不断减少。基于这一情况，“NIRA 论坛2020”认为人口老龄化导致的人口减少、社会保障制度的重建与财政健全化，是构建新的日本社会经济体系的前提条件。摆在人们面前的课题是如何在不陷入民粹主义的情况下拿出建设性的解决方案。

井出先生认为，将以创新为原动力的经济增长与民生保障相结合的政策是非常重要的。教育投资尤为如此，它既是创新的源泉，同时也是防止差距扩大的有效措施。已经提出的重新定义再分配的概念可以作为实现这些政策的一种方式。他呼吁改变再分配的理念，以往那样对富人征税并将其分配给穷人，从而将承担者与受益者分开，让部分人承担税的分配方式会导致对税收的抵抗，取而代之的是对所有人（包括穷人）征税并使全体国民都成为受益者，形成接受日常生活必需服务来减轻自费负担的机制。通过分担痛苦，使每个人从焦虑中解脱出来，同时整个社会也将从不安情绪中解脱出来。

在未来30 年，日本一方面财政赤字不断增加导致债务余额增加，另一方面劳动力人口减少、老龄化加剧，导致贫困老人比例上升。小黑一正认为，在如此严峻的情况下，有必要重新设计公共财政和社会保障。他主张将分散风险的功能与再分配机能分开，也就是公共支出不再用于养老金，将其用途限制在再分配功能上，将公共支出集中在真正需要的人身上。英国和德国正在停止住房贷款减税，转而采用向需要居住的人提供住房补贴的制度，他提出日本也应该重新审视这种制度，并彻底实施这种制度。

现今的日本，许多人因对未来的焦虑而过度储蓄，从宏观上看过度储蓄导致消费不足。增税通常会被认为引发经济衰退。井出教授主张，如果每年可以通过税收提取多余的储蓄并用作预算，它将在中长期发挥刺激经济的作用。无论是医疗、长期护理还是教育，都需要钱来满足个人需求。为满足这一需求，人们是继续依靠自我责任进行储蓄，还是创建增加缴税减少储蓄从而不用担心医疗、护理、教育等支出的社会？在经济高速增长阶段已经结束的日本，难以依靠自身为未来做好预防的人口数量正在增加。井出教授主张多数人应该通过税收摆脱未来的不安。

通过增加税收来加强社会保障及提高社会福利，在欧洲的福利国家有很长的实践历史，日本并非福利国家，历来都是小政府，尽管社会保障达到了很高的水平，但并非依靠高税收。依靠提高税收来充实社会保障制度，说到底还是需要较高的经济增长率和生产率来支撑，否则将因为不能持续将导致不能获得选民支持。这在日本的政策实践中早已有先例。2012 年民主党与自民党达成一致，实施了“税收与社会保障一体化改革”政策，提高个人所得税率，并将增加部分用于完善社会保障制度。但是，提高税收并没有得到国民的支持，相反却遭到国民的反对。这也是民主党在大选中惨败的原因之一。在安倍晋三第二次执政的后期，推出了“新三支箭”政策，也是将政策重心放在充实社会保障和鼓励生育等社会政策方面，但由于受到经济增长的制约，预定的提高消费税率屡屡拖延。2020 年，随着新冠疫情蔓延，各国政府为应对新冠危机采取了相应的财政对策和大胆的金融宽松政策，虽然起到了振兴经济的作用，但也使持有股票的富裕阶层更加富裕，进一步拉大了贫富差距。因此，要考虑重新设计税收制度，以保证财政的长期可持续性发展。[3]

三、构建多方参与的政策共创机制

NIRA 会议的后半进程主要讨论政策制定的问题，该问题比前面讨论的政策课题更为综合和深刻。前面在讨论日本政策失效时就已经有学者指出，日本的政策效果与决策机制失灵存在着关联：一是在政策形成过程中，由于日本政治中不存在对立的左右两派，因而无法对政策形成充分的讨论；二是日本选举过于频繁，导致政策连续性差。会议的后半程主要围绕着政策形成机制进行讨论。

（一）民主制度的弱化与政策形成

在主题演讲中，东京大学教授、NIRA 综研理事宇野重规首先分析了民主体制的弱化对政策制定的影响。弗朗西斯·福山等西方著名学者，在其研究中都指出了当今民主面临着各种危机，其中最为严重的是国民对代议制民主的信心出现了明显的下降。[4]言论NPO 进行的“日本民主民意调查”，对“你相信代议制民主吗？”这个问题的回答中，20 多岁及30 多岁的人群中只有30%左右的人回答是肯定的。日本自明治以来，经历了以欧美为典范的赶超发展，但随着高速经济增长期的结束，非物质价值及多元价值如雨后春笋般涌现，因此产生了今后日本政策方向何在的疑问。进入20 世纪70 年代，日本就不再参考国外的发展模式，逐渐意识到应该按自己的发展需要去制定政策。尽管如此，也没有对日本未来的指导方针下定论，没有充分的讨论，这也成为对政治不信任的根源。日本政治史专家三谷太一郎在其著作《日本的“近代”是什么》中指出，明治时代的日本虽然面临着各种各样的问题，但却在一定程度上实现政党政治以及立宪主义。三谷认为，政治问题不应该只由政治精英们讨论，也应该让那些不从事政治工作的人参与讨论相关的政策。只有在如此广泛意义上的公共领域中，关于政治的辩论才会变得充实。一个突出的例子，是在20世纪70 年代末时任首相大平正芳组织了规模庞大的研究会。在首相的直接领导下，包括学者和文化人士在内的210 人参加了“田园城市概念”“文化时代”“环太平洋团结”“增强基础设施”等不同主题的政策研讨。研究会讨论的主题即使在30 多年后的今天，还是重要的课题。大平首相突然逝世之后，虽然该研究会的成果没有转换为政策，但在探寻日本国家议程方面却具有不朽的意义。现在依然需要这种研究会。

京都大学中西宽教授指出了日本政策制定存在的问题。在过去的数十年日本对各种问题提出了改革方案，但遗憾的是大都未能取得成果。他认为，令和时代的政策形成必须打破以往在急迫的改革政策和失败之间循环的模式，应该从更全面的角度考虑而不是局限于个别领域。二战结束后，日本各界精英经过40 多次讨论，撰写了战略发展报告《重建日本经济的基本问题》，成为基于综合视角进行政策与战略思考的范例。[5]这一报告将发展经济定位为战后日本的生存战略，在此基础上分析了以美国为主导的统治体系、国际相互依存的加深、经济民主化的情况。报告认为，必须依靠进口基本生活用品的日本需要通过促进出口来重建经济，并对此提出了具体的政策建议。

（二）智库的作用与市民参与政策制定

民主化的政策形成机制，就是要求社会组织和市民广泛参与政策制定。智库和研究机构在政策制定过程中发挥的作用是此次会议讨论的重点内容之一，也是与NIRA 综研作为日本重要智库今后如何发展相关联的。

宇野教授认为，智库和政策研究机构有两个目的：首先，日本公民社会应该有能力自行审查政策，向政府提出建议，并在某些情况下提出替代方案；其次，与全球分享日本的政策理念，向全球传播日本的经验。智库模式是在美国形成和发展起来，因此不能照搬原样引进日本。美国智库数量庞大、质量高，与此相比，可以说日本智库并没有达到智囊团的水平。究其原因，在于日本和美国的智库定位不同。在日本，霞关的官僚机构充当了一个非常强大的智囊团。在美国，许多高级官僚随着政府的更迭而变化。当其追随的政党成为执政党时，他们就走上官场，当其支持的政党下野时，他们便活跃在商业和大学等其他地方。这样的机制被称为“旋转门”或“战利品制度”，但如果政党没有优秀的智库，即使在夺取了执政地位也难以实施好的政策。在日本如何构建真正意义的智库，到何处去寻找其需要？这成为日本智库发展所面临的问题。但无论如何，都是要特别注意政策不只是智库思考的事情。在国会上，作为职业政治家对其进行讨论是极其重要的，但政策的讨论不应该终止于在国会上的讨论，还必须建立一个厚实的讨论网络。智库则应该在那里发挥重要作用。我们应该与公司、非营利组织和公民个人之间一起共同制定政策，以恢复对民主主义的信心。这才是智库的最终目标所在。东洋大学横江公美教授认为，智库需要具备“新闻视角的研究人员”和“具有学术视角的记者”的双重素质。换句话说，重要的是具有明确的压倒性的社会问题意识，同时还要就提案展开研究。这不同于学术部门，智库要在研究的基础上提出建议，还需为媒体做出贡献，作为教育活动的延伸，为政治家和公民提供研究信息。有专家建议日本应不拘泥于美国智库的形式，要增加具有智库功能的经济稳定组织的数量。智库的工作是在研究数据的基础上为制定政策做出贡献。

所有与会成员在未来政策形成机制方面达成共识：未来的政策建议不应仅由少数精英提出，而应由大量市民共同参，在市民如何参与政策制定及怎样制定等方面专家提出了各自的意见。如宇野先生指出：参与政策制定的关键词是“设计思维”和“消融”，设计并非字面的意思。例如，iPhone 以其出色的设计影响了全球，因为它成功地让人们思考“使用它可以连接世界”和“可以改变你的生活”。同样，在政治上，这取决于如何设计一个易于使用的平台，让市民感到“如果是这样我想参与政治”和“我想参与决策的制定”。中西先生指出，市民需要有长远的综合眼光，不只是要求政府做出短期的应对，重点是寻求如何将现实的瞬间与长期展望和政策结合起来。现在以及未来都需要应对新冠病毒，但政策是质疑如何应对短期反应以及将它们与长远的方向性联系起来。此外，在市民和政府共同制定政策方面，讨论的氛围以及时机虽然都很重要，但中西先生也希望智库能够充当市民和政府之间的协调者。

四、结语

在国际格局发生重大变化和日本国内诸如老龄化等结构问题愈加严重的时期，日本社会正面临着重大的历史转折，把它与明治维新和二战战败这两次重大历史转折相提并论并不夸张。从“NIRA 论坛2020”讨论的上述两方面论题可以看出，日本知识界对此有比较清醒的认识。进入新世纪以来，国际格局发生了重大变化，一方面，西方发达国家发生了金融危机等，暴露了国内经济社会发展面临的诸多困境，由此导致其经济力量出现了相对弱化；另一方面，发展中国家和新兴国家迅速发展，在世界经济中的地位快速提高。西方国家面临的国内外困境，导致了其国内社会结构的分裂，出现了强烈的逆全球化、单边主义等思潮。日本也不例外，长期实施自由主义政策导致了社会贫富差距加大，民族主义思潮高涨。社会经济政策方向摇摆不定，政策决策的非民主化倾向越来越明显。在这一局面下，政策出现了模块化的特点，因为不是从综合性角度来制定政策，而总是从表面的社会问题出发“头痛医头，脚痛医脚”，导致了政策效果的低下。在世界面临再度分裂、美国霸权重新兴起的背景下，日本应该如何自我定位并寻找到正确的未来发展方向，是值得认真思考的重大问题。