林木采伐管理制度创新设计

□庞 婧

（西南林业大学经济管理学院，云南 昆明 650224）

习近平总书记指出，森林是陆地生态系统的主体和重要资源，是人类生存发展的重要生态保障。利用森林资源应坚持生态优先、保护优先及可持续发展的原则，实行林木采伐管理制度，有利于控制森林资源的合理消耗，内化森林采伐的负外部性，对生态文明建设具有重要意义。在林木采伐管理制度的实施过程中，存在权力设租寻租现象，甚至出现超额采伐与盗砍盗伐等违法行为，严重浪费社会经济资源。采伐限额设计缺乏合理性，采伐需求难以及时受市场调配，制约了林业经营主体的生产积极性。

探索采伐权流转机制，对我国林木采伐管理制度的创新与突破具有重大意义，有利于充分调动林业经营主体的积极性。采伐权流转机制应贯彻落实分类经营原则，协调森林资源采伐与实际林情间的矛盾，平衡森林资源的生态发展与经济发展，促进采伐限额的优化配置，使林木采伐管理制度逐步适应林业可持续发展与社会主义市场经济的需求。在“十四五”时期，采伐权流转可为森林资源可持续发展和科学利用夯实基础。我国应构建完善的采伐权流转机制，在坚定实现共同利益的原则下，建立合理的交易价格评估机制，推动我国林木采伐管理制度的发展与完善，实现合理经营、永续利用森林资源。

1 我国采伐管理现状

《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国森林法实施条例》明确规定我国实施林木采伐管理制度，该制度由森林采伐限额、采伐许可证两项核心制度构成。林木采伐管理制度是控制森林资源过量消耗的核心措施和加强森林可持续经营的关键手段。

1.1 森林采伐限额情况

实施采伐限额管理制度，对不断改善生态环境发挥了重要作用，促进了我国森林资源持续增长。原森林法规定采伐限额由省级人民政府审核后，报国务院批准，2020 年森林法将采伐限额的审批权下放，修改为经征求国务院林业主管部门意见报省级人民政府批准后公布实施，并报国务院备案。审批权的下放，使地方结合实际情况科学编制采伐限额，确保森林资源稳定增长、森林质量不断提高、生态功能进一步增强。

自“七五”规划制定年森林采伐限额至“十三五”规划止，每个五年规划期的第一年，国务院都要批准下达当年年度森林采伐限额。“七五”期间，仅从总量上对采伐限额予以规定，“九五”期间进一步细化限额管理工作，依据采伐类型和消耗结构划分采伐限额，并沿用至今。“十一五”期间，将毛竹限额指标下放，林农可自主根据市场情况采运毛竹，提升了林农的经营积极性。“十三五”期间，为贯彻全面停止天然林商业性采伐的要求，以取材为目的的商业性采伐限额一律不予核定。“十四五”期间，年度采伐限额由各省级人民政府批准下达。

1.2 采伐许可证情况

林木采伐许可证是指采伐林木者依法取得的准许采伐林木的证件。采伐许可证规定采伐的地点、面积、蓄积、树种、方式、期限和完成更新造林时间等，超过省级以上人民政府林业主管部门规定面积或蓄积量，还应提交伐区调查设计材料。实行采伐许可证制度是为了严格控制森林的采伐量，保护森林资源。

《中华人民共和国森林法》（2020 年）第五十六条明确指出，“采伐林地上的林木应当申请采伐许可证，并按照采伐许可证的规定进行采伐，采伐自然保护区以外的竹林，不需要申请采伐许可证，但应当符合林木采伐技术规程。”采伐许可证由县级以上人民政府林业主管部门核发，其中农村居民采伐自留山和个人承包集体林地上的林木，由县级人民政府林业主管部门或其委托的乡镇人民政府核发采伐许可证。

2 采伐管理制度存在的问题

2.1 过度限制林权

林权包括林木的所有权、用益物权和担保物权[1]。尽管我国的森林资源物权制度较完备，具备使用权、采伐权等用益物权[2]，但受限于森林采伐限额制度的规定，森林资源所有权人没有完全物化权，违背了《中华人民共和国物权法》中关于物权人依自己的意思对标的物加以管领、处分的权力的规定[3]。现行林木采伐管理制度是针对林木采伐而设定的行政许可，限制森林资源经营者的采伐权，从而抑制了其积极性[4]。

对于森林资源经营者而言，采伐权是林权的重要组成部分，应予以保护。因现行的林木采伐管理制度的行政干预，致使森林资源经营者未能按意愿采伐林木，存在规制有余，赋权不足的问题[5]。由于森林经营者不能按照需求意愿进行采伐进而实现经济价值的变现，因此开展森林经营的积极性大幅降低[6]。

2.2 采伐限额不合理

对森林的恰当采伐是实现科学森林经营的重要环节，采伐工作应严格依据森林采伐限额制度执行。因此，采伐限额的科学性与准确性对采伐限额制度能否顺利执行具有重要意义。森林采伐限额制度下编制的采伐限额不合理，对森林经营产生了负面影响。一方面，采伐限额消耗结构不合理；另一方面，采伐指标分配缺少合理依据。

以采伐指标的消耗结构为例，非商品林限额大量剩余，商品林限额不足的现象频发[7]。商品林主要是提供可以进入市场的经济产品，主要功能是获得最大经济产出等满足人类社会的经济需求。商品林的经营权与处置权被行政手段割裂，影响了森林资源经营者的生产积极性。相反，适当放宽商品林采伐等增强处置权的政策可以进一步提高森林资源经营者的投资水平与积极性[8]。

在指标分配的过程中，地方林业主管部门并未制定分配管理办法，存在采伐指标分配不合理的问题[9]。木材收购商和加工厂通过“俘获”林业主管部门，优先获取采伐指标，产生了“非正式的抽租”[10]，作为理性的经济人，木材收购商和加工厂会将这笔成本转嫁给森林资源经营者，与之对应的农户采伐收入损失随之增加[11]，产生了“社会福利净损失”。由于受限于采伐限额制度，劣质林地无法获取采伐指标，从长远来看，应核准采伐指标促使农户更新种植。

2.3 制度性交易成本

制度性交易成本是指作为微观经济因遵循各种制度、规章、政策而需要付出的成本，必须依靠政府深化改革才能显著降低[12]，否则难以激发各经济主体的活力。受林木采伐管理制度管制影响，采伐数量受到限制，企业的制度性交易成本增加。对非国有林业企业而言，计量结果表明采伐限额对制度性交易成本具有显著性影响，过高的制度性交易成本降低了经营绩效[13]。徐静文等（2018）[14]通过对广西非国有林业企业的调研发现，非国有林业企业在林木采伐、经营林地等环节面临较多约束，表现为采伐证办理流程繁杂、道路通行纠纷等。企业办理采伐证产生的不必要成本等构成了企业的制度性交易成本[15]。

3 基于采伐权流转的制度设计

3.1 出发点与设计目标

在市场经济下，市场理应对资源配置起决定性作用。位于林业生产下游的林木市场处于市场经济，但森林采伐处于计划经济体制，两种体制的冲突导致采伐限额不能达到最优配置，林业发展受到一定程度的限制。当前的社会主义市场经济体制客观要求市场对资源配置起决定性作用，采伐行为的负外部性特点要求采伐行为必须可控。因此，选取市场型治理机制中的第三方规制市场，在年度采伐限额总量之内，交易主体之间自主流转采伐权，实现生态效益“绿色福利”与经济效益“蓝色福利”的双增长。

3.2 制度设计原则

第一，公平、高效原则。注重森林资源经营者之间的公平性，实现高效配置采伐指标资源。第二，生态优先原则。坚持森林资源的增长量大于消耗量，保障生态安全。第三，经济增长原则。采伐权的流转意味着分工更加精细明确，进而增加社会财富。第四，依法治林原则。坚持凭证采伐，依法监督管理。

3.3 制度设计内容

3.3.1 流转平台

平台设定为政府搭建的市场中介组织，在保障政府初次分配采伐限额的职能上，市场对采伐限额进行二次分配。

3.3.2 采伐权流转机制

第一，改革采伐限额的分配制度。编制了森林经营方案的单位和个人优先分配采伐限额，未编制森林经营方案的单位和个人平均分配采伐限额。第二，采伐限额设置为电子指标。基于采伐行为的特殊性，政府部门掌握森林资源的消长状况以便进行调控，且可避免直接由市场交易带来的秩序混乱。电子采伐限额证明是否拥有采伐限额，所有的流转须通过政府搭建的平台进行。第三，流转过程坚持公平、公正、公开原则。流转方案和标准要公开透明，流转过程中要严格按照申请流转时间的顺序，不得按照交易量而决定交易顺序。

3.3.3 流转主体选取

采伐权得以完成的要件之一是市场主体，市场主体旨在追求自身经济利益最大化的自然人和法人，直接参与市场经济活动，构成市场主体需具备拥有独立的产权、市场主体是自主决策者、市场主体是自身利益最大化的追求者三要素[16]。采伐权流转过程的市场主体分为采伐权流入主体、采伐权转出主体，两大主体均满足市场主体的构成三要素，具备参与市场活动的前提条件。

3.3.4 流转价格设定

在市场经济中，价格对资源配置起至关重要的作用，市场通过自发的价格调节来平衡供需关系。因此，价格的量化是采伐权流转的关键。采伐权流转的制度设计采取生态优先的主旨，意欲提升森林资源经营者的林业生产积极性。流转价格设定应确定生态效益这一底线价格，可由市场自发调整，采伐限额价格高于生态效益价格，采伐限额转出主体获取一定的收益，而采伐限额转入方以高于生态效益价格但低于采伐收益的价格流入采伐限额，限额流入主体实现了林木价值的变现，促使森林资源经营者的更新造林行为。

4 结束语

在市场经济并不完善的时期，林木采伐管理制度对控制森林资源消耗，促进森林资源增长起到了功不可没的作用。但由于市场经济体制逐步建立与完善，林木采伐管理制度面临一系列问题。从长远来看，过度限制林权阻碍了林业的健康发展。探索采伐权的流转，实现采伐限额的合理配置，从而增加社会福利，提高森林资源经营者的林业生产积极性，实现森林越采越多、越采越好。但如果实践中对增加生态效益无效或对促进森林资源增长无效，就不能予以全国范围内推广。