东北地区发展缓慢的原因与出路

■文/巨文忠 张淑慧（中国科学技术发展战略研究院）

东北地区是我国重要的工农业基地，维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全的战略地位十分重要。自2003年实施东北振兴战略以来，受投资拉动，东北地区经历了几年比较高速的增长。2014年后，随着中国发展动力由投资驱动向创新驱动转型，东北地区发展再次遇到巨大困难。东北地区的问题非常复杂，既有体制机制和营商环境的问题，也有产业发展落后和创新能力不足的问题。根据马克思主义生产力决定生产关系、生产关系反作用于生产力的唯物史观，东北地区“振而不兴”可以理解为生产力水平低导致的经济发展缓慢，抑制了对创新的投入及创新环境的改善，反过来，创新环境变差又进一步阻碍了产业发展，两者形成恶性循环。所以，我们认为，破解东北问题的关键是从发展生产力寻找突破口，推动东北地区形成良性发展局面。

一、东北发展缓慢是长期现象

东北地区衰落是在经济、科技等方面的全面衰落。从经济看，东北经济的衰落不是短期问题，而是长期现象。改革开放以来，东北多次出现与全国经济形势相背的经济衰退，2O世纪90年代初出现经济严重下滑的“东北现象”，21世纪初“入世”后，东北农业又出现内销困难、出口受阻的“新东北现象”（赵儒煜、王媛玉，2017）。东北三省生产总值占我国国内生产总值的比重从1978年的13.9%下降到2021年的4.87%（如图1所示），衰落态势明显。2003年以后“东北振兴”战略实施，东北经济形势逆转，一度呈现经济高速发展的态势，2003—2013年东北三省地区生产总值年均增长12.2%，高于东部地区平均水平，经济总量由2003年的不足1.3万亿增至2015年的5.8万亿以上。2015年后再次出现问题，东北三省呈现“断崖式”萧条，辽宁增速3%为全国倒数第一，创下23年以来最低值，吉林、黑龙江省增长率分别为6.3%、5.7%，分居全国倒数第四、第三位。显然，虽然历经改革、脱困和振兴，但东北经济边缘化的趋势并未改变。另外值得注意的是，东北经济不仅与东部地区差距拉大，还被中部、西部省份赶超，2020年，中部、西部地区生产总值占我国国内生产总值的比重分别为25.76%、1 7.1 0%，远高于东北地区的5.03%。

图1 1952—2021年东北三省地区生产总值合计占国内生产总值比重变化

东北三省科技创新水平的下滑同样触目惊心。《中国区域创新能力报告》显示，2001年，辽宁创新能力综合指标得分位列全国第6位，黑龙江和吉林分别位列第15和第17位。而到了2020年，东北三省的创新能力综合指标在全国的排位大幅下落，辽宁位列全国第17位，黑龙江和吉林分别位列第29位和第28位。从科技创新投入来看，2003—2020年间，如图2所示，东北地区研发投入强度始终低于全国平均水平，其中辽宁经历2015年的波动后，开始呈增长趋势，不断缩小与全国平均水平的差距；而吉林和黑龙江则呈降低趋势，与全国平均水平差距不断拉大。从创新产出看，东北地区已彻底成为技术净输出地。2014—2019年，东北地区技术输出规模与吸纳规模年均增长率分别为28.12%、18.01%，是四大区域中技术输出规模增长最快，而技术吸纳规模增长最慢的地区。从2015年开始，东北地区成为技术净输出地，技术净输出规模持续扩张，2019年，技术净输出规模达到326.69亿元，较2015年增长近11倍，已成为技术流失最严重的区域。

图2 2003—2020年东北地区研发投入强度变化趋势

二、东北发展缓慢的危害

东北地区在经济、科技等领域的衰落，存在以下危害：

（一）影响国家创新体系的整体效能

区域创新体系是国家创新体系的有机组成部分，科技强国建设不仅仅是东部沿海地区科技强，中部、西部、东北地区的科技创新体系也应当快速发展起来，与东部沿海地区形成合力，使国家创新体系发挥最大效能。同时，东北地区的航空航天、机器人、装备制造等领域在全国具有举足轻重的地位，是我国国家战略科技力量的重要支撑力量之一。因此，东北地区在经济、科技等方面的衰落，会导致国家创新体系建设受到严重阻碍。

（二）影响“双循环”新发展格局的形成

由“国际大循环”，向以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局转型，是我国新时期重要发展战略，东北地区在经济、科技方面的衰落将是构建“双循环”新发展格局的突出掣肘。首先，2020年，东北三省总人口9851万人，接近1亿人，人口规模依然较大，经济衰落严重制约东北地区巨大内需潜能的释放。其次，限制我国更高水平参与“国际大循环”。东北亚地区的区域经济合作方兴未艾，2018年我国与东北亚地区五国贸易额合计约7585.7亿美元，占中国对外贸易总额的近四分之一，东北亚地区已成为我国对外开放的新热点、新前沿。处于东北亚核心位置的东北地区，经济和科技发展缓慢将影响我国在东北亚地区的全方位合作。最后，不利于构建全国一体化的科技创新体系。在国内大循环中，从供给能力看，作为辽宁优势产业的装备制造和吉林优势产业的汽车制造，近年的产值和利润增长甚至低于同行业全国平均水平，东北地区优势制造产业的衰退将制约国内创新网络的构建。

（三）影响国家战略安全

东北地区是我国重要的工业和农业基地，拥有一批关系国民经济命脉和国家安全的战略性资源，关乎国家发展大局。东三省粮食产量占全国五分之一以上，商品粮量约占全国的四分之一，粮食调出量约占全国的三分之一。粮食产量连续十年领跑全国，为保障国家粮食安全作出了重要贡献。此外，东北地区密集分布着少数民族地区、边境地区等特殊类型地区。由于经济发展落后导致人口不断外流，致使这些陆地边境地区“空心化”问题越来越严重，不利于国家边境安全和民族关系稳定。

（四）影响科技人才的良性循环

东北地区人才流失现象严重，1978—2019年间，东北三省净流出人口数为356.43万人，尤其是2014年之后，净流出人口数数量激增，约占1978—2019间人口流出总数量的近一半（原斌，2021）。2019年，东北三省人口占全国的比重由2000年的8.42%下降至7.08%。与此同时，在东北三省大量流出的人口中，高学历、高层次人才所占比例高，以东北20所代表性高校2019届毕业生年度就业质量报告数据为例，在10.59万毕业生（含本科、硕博士研究生）中，毕业后留在东北地区就业的人数仅为3.87万人，本地区就业比重仅为36.54%，超过一半（6.18万人）的毕业生离开东北地区前往华南、华东和华北省市就业（钱诚、孙飞，2022）。在实地调研中也发现，留才难、引才更难，已经成为东北地区的普遍现象，削弱了其在科技、产业等各方面的创新能力。

三、东北地区发展缓慢的原因

东北地区发展缓慢是一个历史问题，需要从历史的角度去剖析。20世纪六七十年代国家“三线”建设和八九十年代实施沿海倾斜发展战略，导致东北产业和科技资源大量“失血”，加上远离海洋的区位弱点，难以开展国际贸易，最终导致装备制造业逐步空洞化，成为沿海发达地区的能源、资源输出地。

（一）20世纪六七十年代国家经济战略大转移削弱了东北地区的经济和科技实力

由于历史原因，东北三省经济总量一度占到全国的20%，“一五”时期东北地区依然是国家工业建设的重点，被称为“中国社会主义工业化奠基之战”的156个工业项目，有50个落户东北，其中24个落户辽宁。20世纪60年代我国面临北方的苏联和东南方向的美国军事威胁，为了保障国家经济安全，我国开启规模巨大的“三线”建设，东北地区特别是辽宁省对全国多个地区、多个工业行业进行了无私援建。据统计，“三线建设”期间，东北地区约向三线迁企事业单位200个、人员100万、援建项目300个，仅沈阳一地向全国输送的中高级人才就达40万人。这一规模空前的现代化工业经济核心资源的大位移，促进了“三线”地区工业化，但在客观上也导致了“大中型工业城市”为基础的东北地区经济社会的低度化发展。

（二）沿海发展战略导致东北地区与沿海发达地区经济联系脱离

改革开放后，国家政策等资源开始向沿海倾斜，20世纪90年代实施“国际大循环”战略，“大进大出，两头在外”的经济发展模式，导致东部沿海地区与发达国家的经济联系日益紧密，率先深度融入全球产业网络，使国内产业链逐渐被撕裂，这对东北老工业基地带来巨大冲击。1987—2012年，东北流入中部、西北、西南、沿海地区的工业区际贸易中，占比分别仅为6.5%、7.7%、6.2%、7.4%，而东部沿海占比分别为55.4%、37.9%、60.3%、36.6%，东北的工业品流出大大减少（刘志彪、仝文涛，2020）。内需的大幅减少导致东北地区陷入“工业产品失去国内市场份额—工业企业盈利能力下降—减少研发投入费用—缺乏创新能力—东北工业产品竞争力减弱—进一步失去市场份额”的恶性循环中，如此往复，导致东北在国内产业体系中的位置不断弱化。东部沿海凭借改革开放的优势，工业迅速崛起，而东北地区则逐渐从技术输出、设备输出转变为能源、资源输出，东北地区的产业逐渐沦为低附加值的代表，制造业逐渐衰落。

（三）传统产业抢占资源导致东北地区新兴产业发展缓慢

新中国成立以来，东北地区尤其是黑龙江，一直以矿产冶金加工等资源型产业作为优势产业，并在这些产业中投入了大量资源，为东北经济体在全国产业体系中占据重要地位奠定了基础。然而，随着不可再生资源的逐渐枯竭和受生态环境保护约束的日益加大，资源型产业发展受到严重影响，导致东北地区的资源枯竭型城市数量多、分布广、规模大。新中国成立初期对东北地区资源型城市的粗放式开发，有力支撑了国家的经济发展，但也导致东北地区的资源型产业提前进入衰退期，因此，东北地区资源枯竭后产生的各类问题也比其他区域更为明显，导致在改革开放后东北重建产业体系的过程中，新兴产业发展缓慢。目前，东北地区除石油天然气开采业、石油加工业和黑色金属冶炼及加工业这三个行业外其余的行业市场占有率均在10%以下，作为东北传统优势产业的制造业也由于竞争力低下，市场日益萎缩。

（四）远离海洋的区位弱点导致对外开放度低

东北地区处于东北亚的黄金地带，新中国成立初期的繁荣与苏联、日本、韩国等国家的关系较大。然而，新中国成立后特别是改革开放后，由于苏联解体和经济衰落、领土争端、朝核等问题，东北亚地区不稳定因素不断升级，这严重制约了东北地区的区域合作。相比之下，东南沿海地区有香港和东南亚作为支撑，给外贸和投资流入带来了很大的有利条件。此外，东北地区远离海洋，特别是吉林和黑龙江没有出海口，很难开展远洋贸易，导致东北对外开放程度较低，2021年，东北地区国际贸易总额占GDP的比重为7.4%，低于全国平均水平12个百分点。

四、相关建议

从国内外几百年的产业发展历史分析，制造业是一个区域形成长远发展动力的根本，具备技术创新驱动特性、报酬递增特点及深度分工和网络关联效应（即形成产业集群）（赖纳特，2013）。制造业的发展不仅能够创造更多工作岗位，还能通过网络嵌入促进技术创新，进而大幅拉动地区经济增长，是体制机制改革发挥作用的前提。因此，破解东北地区的发展困境，最根本的是重振制造业，推动东北地区与东部沿海发达地区共建协同生产的分工体系，建立“内循环”科技创新网络，启动和激活东北制造业潜能，逐步形成良性循环，形成内生发展动力。同时，在调研中发现，东北地区并不缺乏政策措施，相关政策措施也相对完善，如沈阳技术交易大市场的体制机制已经走到了全国的前列。

（一）实施产业链创新链转移战略

学习“三线”建设时期全国一盘棋的发展经验，从产业链、创新链的角度，推动东部发达地区的大型企业或优势企业将产业链的某些环节整体迁移到东北地区，探索引进创新团队、引进整个车间乃至企业等方式，加快形成与东部发达地区产业链、创新链的对接。一是可以形成东北地区优势创新链与东部地区产业链的有机联系、网络联系，二是可以通过局部突破，形成产业集群及边际报酬递增效应。在这方面，东北地区也是有一定基础的，东北地区在航空航天、机器人、装备制造等高端装备制造领域具有与东部形成产业链创新链对接的巨大潜力。

（二）加强大型科研基础设施建设

加大大型科研基础设施在东北地区的布局力度，我们反对“科研基础设施集群化”的观点，科研基础设施一方面要遵循效率原则，另一方面也应当作为政府调控科技创新资源空间布局的重要手段，大型科研基础设施不能都集中在发达地区。人才发挥作用需要平台、需要发挥作用的舞台，科研基础设施就是最重要的平台和舞台。建议一方面要花大力气守住东北现有的科技基础设施的优势，另一方面要花大力气坚决地在东北地区创建国家重点实验室、国家技术创新中心等一批国家级创新平台，为科研人员搭建平台、创造舞台。

（三）分类推动东北地区发展

目前，东北地区仍然保留着一大批高端的研发力量，从而形成东北地区独特的景观：一方面是衰落的城市，另一方面是高精尖的科技资源。东北地区的经济资源和优势科技力量主要集中在沈阳、大连、长春、哈尔滨，导致城市间形成极大的落差。2020年，这四个城市的GDP占全东北的50%以上，全社会研发投入占东北的近80%。解决这个问题的办法是，在沈阳、大连、长春、哈尔滨四市构建创新极，打造东北区域科技创新中心、特色技术创新中心，推动东北科技创新网络建设，用新技术新业态新模式重塑制造业优势，完善提升装备制造、汽车、石化等重点优势产业链。

（四）密切关注新的产业空间迁移动向

由于疫情、中美贸易冲突等原因，全球供应链发生打结、断裂现象。以“精细化、即时生产”（just-in-time）为基础的全球产业链、供应链逐渐向强调“保障性生产”（just-incase）模式转变，这将使得以重化工、能源、原材料为主的北方经济可能获得新机遇，而以对外贸易为主的南方经济可能会遇到困难。我们实地调研也发现，国内企业为了供应链安全开始向国内布局，东南沿海开始向东北提出订单需求，东北地区许多装备制造业企业的国内订单大幅增长，但远没有形成规模化发展，政府更应该在科技创新基础建设等方面进行提前部署，下好“先手棋”。