决策导向型国家安全情报流程的理论依据及构建

王诺亚

(中国人民公安大学侦查学院 北京 100038)

0 引 言

国家安全情报高度复杂化背景下，恰当的概念化路径对理解及指导情报活动具有重要意义。作为早期概念化路径之一的情报周期多年来为情报生产活动提供依据，但其理论有效性亦受到质疑，众多以其为主要起点的改进模型陆续提出。但以往情报模型大多并未将决策要素纳入进来，而是将“需求”“任务”“规划”“定向”等作为情报模型的一部分，近来，有研究者提出“决策驱动情报流程”[1]。概言之，尽管情报与决策的关系历来受到重视，存在情报“支持”“支援”“保障”甚至“引领”决策等多种观点，但情报理论模型并未妥善处理情报与决策的关系。实践中情报与决策也存在脱节之虞。有鉴于此，拟结合情报模型的演变历程及决策理论的新发展，尝试将决策导入情报流程，建立符合决策系统并与之良性互动的决策导向型国家安全情报流程，促进要素、流程、系统层面决策与情报的联动。

1 情报周期的理论困境

Warner指出，随着知识和风险的社会化建构、自动化决策流程的出现、网络威胁的增长以及网络情报活动的冲击，需对情报周期理论适时重新评估[2]。情报周期等各类模型是对复杂情报过程的概括和模拟，而关于情报过程的问题可划分为经验性问题(实际如何运转)与规范性问题(应当如何运转)，能否有效回应两类问题决定是否需要改进模型[3]。可沿此框架对情报周期的实践问题及理论批判展开分析。

1.1 经验性问题

即批评情报周期是否如实描述情报活动过程：一是认知过程。情报周期符合解决问题的传统范式，遵循递进、有序、线性过程，从理解问题到收集与分析数据、应用分析技术回答问题，但模糊了通常为非线性且会跳到问题不同部分的真实潜在认知过程。实践中情报官员会在分析、收集等环节往复跳跃。二是主体定位。周期理论预设各类主体固定负责特定环节，所处地位、职责恒定。现实中国家安全决策者极少提出情报需求或收集指导，不符合“情报收集和分析的发起者”的定位。情报管理者及分析人员常需根据对决策者的印象来确定情报需求，依据情报目标产生关键情报问题并指导收集人员获取信息。收集人员不必等待明确指示后才收集情报。三是发生时序。周期中各环节之间为递进式，在业务和逻辑上形成闭合。但收集和分析更适宜并行运行，收集人员仍在搜寻主题信息时，分析人员即开始制作报告。四是交互特征。情报周期描绘的单向线性过程中各环节及主体的位置相对确定。但现实情报流程互动性与网络化特征明显，如分析人员与决策者对话基础上改进评估，收集人员改变收集策略以适应分析人员信息需求。

1.2 规范性问题

即批评情报周期是否功能完备或有效：一是信息流动。情报周期规定一系列反社会常态的步骤，界限分明、关系僵化。将用户从流程中分离出来，将情报人员按照分工彼此分隔，限制信息的自由、有效流动。二是责任。情报周期将各类主体按职能分开，将信息抛给下一阶段即进入其他主体责任领域，易造成对最终产品质量责任的推诿、情报失察责任难以确定。三是反馈环节。周期理论倾向于将用户抽象地视为一个整合实体，真实循环中固有的反馈循环未能体现出来，传递与需求间存在缺口，用户不能及时反馈自身持续变化的需求。四是应变性能。分段式流程导致各阶段的需求变得形式化且相对欠缺灵活性，更容易被对手预测及反制[4]。五是容纳要素。情报周期无法容纳情报流程中的重要元素，如隐蔽行动、反情报和监督等[5]。

2 国内外主要改进模型

研究者基于情报周期在描述实际情报过程及自身性能上的缺陷，提出众多改进模型。以下选取具有影响力的模型并分析其主要特征、一般趋势和基本差异。

2.1 改进模型及趋势

2.1.1主要模型

根据经验性与规范性的区分思路，模型依其改进方向可归入侧重描述性或规范性两类(见表1)。前者更注重模拟实际情报过程，对其中主要环节、要素及彼此间关系作描述性概括，基本未超出情报周期主要范畴而只是在结构关系上优化；由于对情报的互动、跳跃、网络关系等结构关系的描述已达成相当共识，此类模型向前推进的空间有限，成果数量较少且面临理论枯竭的危险。后者则在描述主要环节、要素及彼此间关系的基础上超越情报周期主要范畴，试图聚焦情报功能以使情报过程更有实效；由于情报活动效能提升是常新话题，此类模型更具理论活力，成果不断呈现且改进方式更为多元。

2.1.2改进模型的一般趋势

a.对情报流程内部环节关系的描述趋同且符合实际。一是各环节方向由封闭、固定转向多向、开放，彼此间双向、多向互动被反映在各类模型中，流程路线更加多元，如多层反馈情报流程、情报网络模型、目标中心流程等。二是各环节间循环关系被打破，由线性关系转向非线性的矩阵甚至网络关系，各环节密切联系但也相对独立，流程的整体性、关联性、跳跃性更强，如情报流程矩阵模型、情报网络模型等。b.新要素的引入。与传统情报周期各环节相比，改进模型引入多种要素：一是背景、环境要素，如情报网络模型、一体化情报流程体系。二是主体要素，如主体导向的合成模型、一体化情报流程体系、决策驱动的情报流程。三是导向型要素，如目标中心流程引入“目标”要素、决策驱动的情报流程引入“决策”要素。四是组织类要素，除情报周期变异形式引入“积极协作”“评估与反馈”外，一体化情报流程体系引入“保障层”“协作层”。五是技术要素，如面向计算的情报分析模型等。六是反情报、隐蔽行动等行动类要素，如情报流程矩阵模型、情报循环改进模型。c.系统化的改进方向。改进模型对环境要素、主体要素、导向型要素、组织类要素、技术要素、行动类要素的引入，暗含着系统化改进的萌芽。目标中心流程将目标作为复杂系统，间接体现出对情报流程模型的系统化改革思想。一体化情报流程体系则直接彰显系统化改进方向。

表1 国内外主要改进模型

2.2 改进模型的基本差异

以往对基本差异的关注不足导致部分模型存在定位不清、效果不彰或不被认可等问题。这些差异包括：

2.2.1功能侧重差异

改进模型多兼具描述性与规范性，但侧重有所不同。纯粹描述或模拟现实情报过程的模型往往过分庞杂、繁琐而影响其可理解性，且观念模型的描述、模拟与实然情报活动存在必然差距，止步于描述现实过程难以推动理论与实践进步。基于改良目的、阐述应然情报流程的模型存在脱离现实之虞，其构建过程及模型自身都带有一定描述成分。故建构及评价情报模型时需平衡其描述性与规范性。情报核心功能范式旨在处理辩论双方的实质性且通常经过深思熟虑的重要事项，认为理想方案应带有处理重要事项的突出特征，而非选择支持某方或简单提出某替代方案，所要解决的进一步问题在于如何最有效地表示定向、收集、处理和传递间的“逻辑相互关系”[12]。这种把握核心功能并考虑其逻辑关系的思路值得借鉴。一方面，情报模型应基本如实描述现实情报过程的核心环节、功能及形态。另一方面，谋求提升情报效能、改善组织绩效的过程中，应找准关键功能要素并妥当安排其体系位置。鉴于对情报流程内部各环节之间关系的阐释基本达成共识，后文将在兼顾共识的基础上侧重情报模型功能的提升。

2.2.2理论定位差异

作为认知和交流框架，情报模型的理论定位、设计目的及其可提供的内容值得反思。高层次理论模型旨在确立情报活动的原理、方法、操作标准、概念等抽象内容，提供精密概念体系以消除参与者间的不确定性。低层次理论模型则描述面向实践的具体做法、程序等具象内容，提供明确的程序指导。此即概念论者与程序论者关于情报周期理论定位的分歧。这种分歧也可用于理解其他情报模型的定位差异。概念论者为保守派，认为情报周期是概念框架而可能包含许多具体标准操作程序(standard operating procedures，SOPs)模式，其设计目的不在于提供精确流程图以说明现代情报机构应如何构建和运作，而本质上是作为培训工具的基本理论模型[8]。基于此定位则将情报周期视为一种抽象陈述而考虑其是否准确、恰当地表达有关原理，或将其作为诊断工具来反思特定制度安排、流程、排序、基本前提。程序论者为激进派，认为情报周期应反映一系列标准操作程序，试图将特定机构关联到情报周期各步骤中。如，一般将任务等类似步骤关联给用户。基于概念论立场与程序论立场建构的模型在抽象程度和适用范围上存在差异，准确区分情报模型的理论立场是研究者应予关注的基本问题。

2.2.3适用领域差异

模型需以具体适用领域及领域特殊需求、实践状况为转移。Hulnick指出，情报周期不适宜作为情报系统运行的一般模型，不适合描述文职政府情报系统，相对更加适应军事情报系统以及私营部门情报系统，对战场行动中战术情报以及私营部门的商业情报而言更加准确[7]。Kent指出，在大型机构以及远离激烈冲突的情形下，情报周期的缺陷更加凸显，如参与主体间的分隔、传递与需求间的缺口、将非线性过程转变为线性流程的困难等[4]。可见，即使是长期作为通用理论模型的情报周期也存在适用领域差异问题。各情报领域特殊的应用情景、组织架构、文化传统、决策流程、技术资源、情报与决策关系、情报收集方法的侧重、传递环节的复杂程度等均影响模型理论适应性，未来情报模型的建构应以明确适用领域为前提。

3 决策导向型国家安全情报流程的初步提出

总体国家安全观视域下，总体国家情报观成为统领情报实践与研究的基本框架[13]。国家安全情报的内涵极大超越其在传统国安、军事、公安领域的原初意旨，情报流程改良应以此为总指引。结合对前述趋势与差异的思考，拟提出侧重规范性功能、定位于概念论立场并以国家安全决策为适用领域的情报流程模型。

3.1 流程改进的基本考量

其一为规范性功能的侧重。情报周期的描述性与功能性缺陷驱动改进模型的提出，由此形成侧重描述性或规范性的两种类型。前者旨在模拟系统实际运转方式，常止步于现实情况及问题的说明。侧重规范性的模型则可以包含描述性成分并提供改进方案。其二为概念论的理论立场。概念论者与程序论者的分歧得到一定调和并倾向于有利于概念论者的方向。既有模型多采取“图表模型+文字说明”方式对其内容与结构进行阐释，所涉更多的是对基本原理、核心概念、关键部分以及主要特性、功能、主体、环节、活动等抽象内容的表达，在此基础上力图形成对操作程序的标准化指引。各类改进模型从本质上来说属于抽象概念框架。概念论立场也更符合情报模型作为一种理论模型的定位。其三为适用领域的针对性。支持、保障、服务决策历来为情报研究所重视。国家安全领域中情报的关键任务即在于使决策者获得决策优势。但国家安全情报的复杂性使得情报流程的概念化困难重重，专门模型相对缺乏。George以分析人员为中心的情报流程[14]、李品的面向战略决策的情报流程[15]，为该领域模型构建和完善提供借鉴。但在情报与决策互动关系的论述上仍有必要深入澄清。

3.2 供需协调的改革思路

以往模型重视从情报生产系统内部进行描述或功能改造，相对忽视决策这一外部系统与情报生产的互动，未能如实描述决策者对情报生产的参与及影响，使得情报与决策相脱节并致其自身价值受限。故需要审视情报与决策的关系。供需视角下，情报生产代表供给，决策对情报的依赖代表需求。供给侧与需求侧任何一方的问题均会导致供需错配。供给侧问题主要包括情报过剩、情报质量问题、情报效率低下、情报责任不明确；需求侧问题主要表现在决策者有效情报需求不足，包括情报需求规划不清、具体情报需求不明确或不合理、故意忽视情报等。情报研究集中在作为供给侧的情报生产流程方面，对于作为需求侧的决策流程则相对欠缺。故有必要从供给侧与需求侧及其相互关系入手改良情报生产及运用的整个过程，将决策导入整个情报流程，促进情报供需的协调互动与优化配置。

3.3 决策导入情报流程的理论预设

当代决策理论框架下，导入情报流程的国家安全决策具有如下特征：第一，决策含义的合理外扩。导入情报流程的决策应为广义决策以实现对决策的全面支持。决策狭义上仅指在备选方案中作出抉择、决定，广义上则被理解为以特定目标为导向，涵盖谋策、定策、施策、评策等的整个过程。第二，决策要素的复杂化。一是决策主体多为组织形式，受首脑个体与组织自身有限理性、认知心理、信息处理能力以及时空、信息、成本等主客观因素制约，非传统理论所预设的“理性人”。二是决策目标及问题难以精确界定，相互竞争、冲突的多个目标在政策中共存，首脑个人目标同组织目标或有背离，多样化决策类型也存在目标差异。三是决策面临复杂、风险性环境，其自然状态的感知、理解及预测极为困难，备选方案及相关信息、潜在或现实后果难以充分掌握[16]。第三，决策流程的序贯性。国家安全决策具有连续特征，政策问题需在数阶段分别决策并使整个过程优化，形成策略性决策集合。各阶段决策相互牵制且影响最终总结果，需对各类方案的前景进行预测并择优施行。情报对决策的支持存在于情境信息收集、决策问题识别与目标确立、政策规划拟定、政策施行与评估等各阶段。第四，决策模式的系统性。系统决策模式强调决策系统与环境要素的互动，以决策环境自然状态为背景，将决策需求与支持输入系统并最终输出决策信息与决策行动，进而影响初始环境并要求进一步评估、反馈，形成动态连续的决策过程(见图1)[17]。情报活动及流程应以决策环境、决策系统及其输入与输出等各方面的影响为转移。

图1 系统决策模式

3.4 WSR系统方法论指导下的情报流程框架

基于对供需协调改革思路及国家安全决策理论的剖析，融合前述改进模型引入的各类要素及系统化改进方向，构建旨在描述情报活动核心功能并致力于情报与决策协调互动的决策导向型国家安全情报流程(见图2)[14]。其优势在于：

图2 决策导向型国家安全情报流程

3.4.1整体架构的系统化改造

借鉴物理-事理-人理系统方法论(Wuli-Shili-Renli，WSR)对情报流程进行序化改造[18]。可将情报活动理解为由主体、业务、输入或输出3个横向系统结构组成的有机系统。作为核心事项的收集、分析、决策环节在此基础上形成彼此联系而又相对独立的3个纵向系统结构。情报收集与情报分析子系统可被视作统一的情报生产系统，与决策系统在主体、活动、输入输出层进行“供-需”系统式互动，而非以往由“搜集-整理-传递-分析”所组成的情报循环链围绕“定策-施策-评策”所组成的决策链进行往复链式互动[19]。

3.4.2系统的序化与反序化适应

各子系统主体及所承担活动、输入输出在逻辑上有其顺序，但人的思维方式通常围绕目标展开，整个过程并非严格依次序运行，而是体现出一种应有的“顺序感”。各类主体、活动、输入输出既有序化特性，也有反序化适应的潜能，彼此间关系、信息流向存在重构余地。实践中主体职能活动及组织界限亦出现以协调情报与决策关系为目的的良性突破与联动。典例如：决策者既是需求提出者和情报接受者，亦是规划者、反馈者；分析人员挖掘决策情报需求并进行需求规划、收集指导；收集人员同时接受决策者情报需求及分析人员的需求指导。反例如，决策者忽视情报甚至在独立信息来源支持下扮演“超级分析人员”。

3.4.3决策环境的内外部约束与态势感知

决策环境是影响决策生成、执行、调整等的一系列重要变量的总和，同时约束决策系统和情报生产系统，对决策科学性、可行性、实效性具有关键意义。组织必须建立良好的态势感知能力，持续地对安全环境及其变化进行感知、理解、预测，实现情报收集、逻辑分析、决策判断功能的递进式优化。国家安全情报活动中，情报系统的作用即在于监测和关注有关环境要素及事件的信息，对任务相关要素的状态、属性、变化形成基本感知，据此理解、揭示其安全意义并对未来趋势、事件、状况作出预测。

3.4.4决策结构与流程的全面覆盖

分析人员依循自上而下的战略逻辑主线，在目标系统驱动下通过各层情报任务推动国家安全决策，也通过自下而上的以数据为驱动的反馈协助政策调整。决策过程抽象为4个阶段，情报生产系统4类情报任务与之呼应并推动决策全过程：一是战略决策阶段提供战略情报。分析人员从国家利益视角审视战略环境，持续关注环境动态并提供专业分析以促进决策者对环境的理解及战略制定。二是利益与目标既定条件下提供预警情报。决策者根据传统国家利益及特殊时期需求，以“国家安全战略”形式确立安全目标。分析人员基于既定或潜在国家利益与目标，识别、评估国际环境中可能构成威胁或机会的事件、趋势、因素等，发出战略或战术预警。三是安全政策制定阶段提供政策支持。分析人员介绍潜在政策行动的成本、风险、对手优劣势及可能反应等支持政策审议，使经济、军事、外交等行动方案在战术上得到最佳运用。政策支持的评判标准在于能否带来“决策优势”。四是决策执行阶段的政策评估。决策者评估政策有效性并改进或重构总体战略时，分析人员需评估对手或盟友反应、预期及非预期后果、可能的支持或反对行动等，通过事后甚至同步报告协助决策者优化、调整政策。

3.4.5决策需求的合理挖掘

以往理论多将需求、规划、任务等作为模型开端，将设定需求或规划纳入用户职责，根据既定需求或规划生产情报则属情报机构职责。这虽体现决策与情报的分工差异，但缺陷在于：一是使情报机构被动接受任务，忽视其主动性及情报活动先发性；二是有限理性视域下用户提出的需求、规划、任务可能不尽完善。各类主体对需求的识别、理解、传递存在层层限制(见图3)[20]。

图3 情报需求分析漏斗

分析人员应围绕决策进行持续、客观、合理的情报需求分析与挖掘。理由在于：一是国家安全形势等环境要素信息通常为情报系统掌握，其与决策部门的联系亦使其掌握部分用户需求，通过形势分析、用户分析能够预测情报需求。二是特定时期国家安全利益和目标常以战略决策文件形式公布，分析人员可据此挖掘情报需求。对于未经明确界定的潜在利益或目标，则需通过理性的需求挖掘以促进漏洞及风险预警。三是传统的目标驱动的情报分析只反映政策目标系统内或计划内需求，对计划外需求则需情报系统通过人工或自动化方法主动识别分析并以数据等要素补充驱动。四是国家安全领域存在利益界定不清、利益冲突等矛盾，政策附随不完全兼容的多重目标，分析人员需平衡协调政策各类目标所生成的情报需求。五是国家安全决策需求与决策主体需求不能简单等同，分析人员有必要秉持客观立场开展情报需求分析。

3.4.6情报与决策关系调整的多维路径

决策导向型情报流程对两者关系的分析与调整具有方法论意义。以两者关系的典型问题情报政治化为例：其表现形式存在决策者直接操纵或间接操纵、情报颠覆政策等情形，成因机制与对策不尽相同。关于政治化成因的主要假说中，持“个人亲近化”观点者主张情报官员远离政治；持“组织亲近化”与“组织依赖性”观点者主张组织利益与情报评估的分离；Rovner的“政策鼓吹模式”认为国内政治压力可能导致操纵发生，决策者处理高度争议事项时政治化概率更高[21]。理想关系状态下，情报人员应保持其客观性并有效回应决策者问题。但影响情报人员客观性及其对决策者回应有效性的因素存在于多方面，调整情报与决策关系的路径亦应是多维度的。决策导向型情报流程的分析框架为包括政治化在内的情报与决策关系问题的分析与调整提供结构化路径。如，“个人亲近化”与“组织亲近化”“组织依赖性”的观点将政治化归因于情报主体层，对策基本围绕主体关系展开；“政策鼓吹模式”则倾向归因于决策者及决策环境。事实上，导致政治化的变量可能在于情报主体层、业务活动层、输入输出层中的某个或数个要素，也可能在于某一子系统甚至整个系统，解决路径亦可相应地归入不同层次。如，情报主体层，采取有效的组织机构设计与制度干预、选派适宜的情报官员，提升情报机构的独立性；业务活动层，采用严谨、透明的情报分析技术以使分析过程更客观，增强决策活动透明度以约束情报被恣意干预、应用的现象；输入输出层，引入多个机构甚至外部机构对情报产品进行结构性检验与审查以确保其客观性。

4 结 语

情报与决策的关系在理论与实践中受到高度关注，但以往情报模型未能给予决策适当的体系位置。因此，本文对情报周期等主要模型进行历史考察并梳理其发展趋势、基本差异，又对国家安全决策理论及现实特征进行剖析，在系统方法论的指导下初步提出决策导向型国家安全情报流程，试图将决策导入情报流程并促进两者协调联动。通过对情报流程的系统化改造，本文从理论上揭示情报系统与决策系统在各个层面上的互动方式与理论连接，也有助于结构化地分析、应对实践中情报与决策关系运行不良所引发的问题，如情报与决策脱节、情报政治化等。比之于以往情报模型，本模型基于系统协同视角引入决策要素并进行结构化考量，对情报与决策关系的处理更具方法论意义。作为一种初步阐释，本模型建立起分析情报与决策关系的核心概念框架，但对各个子系统、细分层面的具体运行机制、操作路径等的解读仍有更深的研究空间。