对水利管理市场主体的分析与思考

王冠军，李发鹏

（水利部发展研究中心，100038，北京）

数量庞大的市场主体是经济活动的主要参与者、就业机会的主要提供者和技术进步的主要推动者。党的十九届五中全会及《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》提出要激发各类市场主体活力，这对水利领域培育和发展更具活力的水利市场、深入践行“两手发力”提出了更高要求。深入分析研究水利管理市场主体、区域分布情况、未来发展潜力等基础性重大问题，对于培育水利管理市场、进一步发挥市场机制作用、推动新阶段水利高质量发展具有重要意义。

一、水利管理市场主体的内涵

根据经济学定义，市场主体是指市场上从事交易活动的组织和个人，既包括以一定组织形式出现的法人，也包括自然人；既包括营利性机构，也包括非营利性机构（如医院、学校等）；而企业是其中最重要的市场主体。据此，水利管理市场主体可以概括为市场上从事水利管理活动的组织和个人。

目前，关于水利管理市场主体的统计数据，主要有水利部发布的《中国水利统计年鉴》和国家统计局普查中心编著的《中国基本单位统计年鉴》，但是二者统计范围和口径稍有差异。为聚焦重点、便于同口径对比分析，本文以《中国基本单位统计年鉴2020》发布的数据为主，对从事水利管理活动的法人特别是企业法人进行深入对比分析。水利管理活动大致等同于国民经济行业分类注释中的水利管理业，包括防洪除涝设施管理、水资源管理、天然水收集与分配、水文服务和其他水利管理五大类（见表1）。

表1 国民经济行业分类注释中的水利管理业

二、对水利管理市场主体的分析对比

1.总体规模

截至2019 年年底，水利管理已具有相当数量的市场主体，从事水利管理的法人共22 772 个，基本与从事生态保护和环境治理的法人数（22 470个）持平，而略高于从事土地管理的法人数（17 568 个），但远低于从事公共设施管理的法人数（110 046 个）。

2.区域分布

从区域分布上来看，水利管理市场主体数量呈现从东往西减少而东北地区（辽、吉、黑）最少的趋势。其中，东部地区（包括京、津、冀、沪、苏、浙、闽、鲁、粤、琼）的水利管理市场主体最多，占总数的比例为34%，中部（包括晋、皖、赣、豫、鄂、湘）和西部（包括内蒙古、桂、渝、川、滇、黔、藏、陕、甘、青、宁、新）地区占比相近，分别为30%和29%，东北地区仅占7%。相比生态保护和环境治理、土地管理和公共设施管理法人的区域分布，东部地区的水利管理法人占比相对低一些，而中部和西部地区的水利管理法人占比相对高一些。具体见图1。

图1 水利管理法人分布及其对比

3.市场主体的性质

从市场主体性质来看，事业法人在水利管理中占主导地位，体现了水利事业的公益性特征。当前，水利管理的事业法人占比高达68%，远远高于生态保护和环境治理（14%）、土地管理（8%）以及公共设施管理（11%）中的事业法人占比。企业法人在水利管理中仅占26%，而生态保护和环境治理、土地管理与公共设施管理中的企业法人占比都超过了80%。具体见图2。

图2 水利管理法人性质及其对比

4.企业法人的情况

水利管理企业法人共5 945 个，占水利管理市场主体总数的26%。从法人性质来看，水利管理私人控股法人占比为66%，国有控股法人占比24%，其余为集体控股和其他法人，各占5%。相比生态保护和环境治理、土地管理、公共设施管理高达89%、90%、87%的私人控股法人占比，水利管理的私人控股法人占比较低。水利管理国有控股法人占比大大高于生态保护和环境治理、土地管理、公共设施管理的国有控股法人占比。

在区域分布方面，水利管理企业法人数量呈现出明显的东高西低态势，东部地区水利管理企业法人占比高达43%，中部和西部地区占比分别为28%和24%，东北地区仅占5%。

三、对水利管理市场主体的总体判断

1.水利管理市场主体规模与实际需求相比仍存在一定差距

如果仅以水利工程设施存量计，截至2019 年我国已建成水库98 112座、水闸103 575 座、堤防320 250 km，平均每个市场主体要承担4.3 座水库、4.5 座水闸和14.1km 堤防的管理服务工作。如果考虑大中型水库水闸通常组建专门管理机构的实际情况，以及河湖、地下水、水土流失防治等管理服务需求，则每个市场主体承担的管理工作量会更高。另外，据有关统计，2019 年纳入管理体制改革的小型水利工程1 450万处，远远多于当前水利管理市场主体数量。这些数字间接反映出，当前水利管理法人数量是无法满足水利管理服务实际需求的，未来一个时期大力培育、发展、壮大水利管理市场法人数量及其经营规模的需求非常强烈。

2.政府在水利管理中仍占主导，市场作用发挥相比其他行业尚存在一定差距

从总量上看，事业法人和企业法人分别占水利管理法人的比例为68%和26%，政府在水利管理中发挥着主导作用。从企业法人来看，政府也发挥着重要作用，国有控股法人占水利管理企业法人的比例（24%）高出生态保护和环境治理（5%）近20 个百分点。相比同为公益性突出的生态保护和环境治理领域，水利管理企业法人主体占比明显偏低，特别是私人控股的企业法人主体占比偏低，在一定程度上不利于市场机制作用的发挥。这也在一定程度上说明，水利管理还需要在深入转变政府职能、协同发挥市场机制作用方面下大气力，切实落实习近平总书记“保障水安全，无论是系统修复生态、扩大生态空间，还是节约用水、治理水污染等，都要充分发挥市场和政府的作用，分清政府该干什么，哪些事情可以依靠市场机制”的要求。

3.水利管理法人区域分布不均衡，与水利基础设施的空间分布存在一定的错配现象

仅以水库水闸和堤防工程为例，东部地区水库水闸数量占全国水库水闸总数的40%，堤防长度占比为44%，而东部地区水利管理法人数量仅占法人总数的34%。西部地区水库水闸和堤防占全国总数的比重分别为21%和18%，法人数占比则为29%。考虑到东部地区河网与人口经济密集，管理服务需求相比西部地区更加繁多的现实情况，这种管理法人与基础设施的空间错配现象可能更为严峻。

四、思考与建议

1.深化水管体制改革，协同发挥政府与市场的合力

针对量大面广、类型多样的水利工程和河湖，政府要着眼于公益性做到应管尽管，发挥政府与市场的合力，建立健全与管理对象（包括工程、河湖等）类型、规模等要素相适应的管理模式。一是深入推动管养分离。一方面结合国家机构改革进程，明确水管单位分类定性，科学合理定岗定编，足额保障有关费用，政府该管的要管好；另一方面，不断探索创新管养分离模式，结合地方水利管理市场发育状况，有序推动水利内部管养分离或内部目标考核的部分工作推向市场，逐步扩大市场机制在水利管理中的地位及作用。二是进一步完善水利管理相关的政府采购、招标投标机制、市场准入标准、价格税收优惠等政策制度，营造良好的水利管理市场秩序与环境，鼓励和吸引各类市场主体参与水利管理。三是以创新思维深入挖掘水利资产价值，借助涉水资产的稳定现金流优势，运用PPP（政府和社会资本合作）、REITs（信托投资基金）、债券等市场化运作手段，盘活水利资产存量和增量。

2.发挥国资国企引领带动作用，不断培育壮大水利管理市场主体

抓住党中央、国务院持续推进“放管服”改革、深化国资国企改革、出台市场主体登记管理条例等优化营商环境、激发市场主体活力相关政策的有利时机，顺势而为，加快培育壮大水利管理市场主体，满足新时期日益增长的水利管理服务需求。一是发挥中国特色社会主义公有制经济的制度优势，进一步提升事业法人和涉水国资国企在水利管理公益性事务中的带动引领作用。二是结合国家事业单位分类改革进程，稳步推进具有经营属性的事业法人改制，逐步壮大企业法人规模。三是推动水利建设市场主体向水利管理领域有序延伸，在壮大水利管理市场主体的同时，推动规划设计、建设施工、运行管护、技术咨询等业务融合。四是不断完善价格、补偿、激励等有关政策，鼓励和引导企业法人特别是私人控股企业法人创新发展，在具备条件的地区有序承接具有一定经营收益的水利管理服务。

3.以推进水利工程专业化管护为抓手，不断提升水利管理效能

水利工程管护在水利管理中占有较大比重，且与群众利益密切相关，以此为抓手示范水利管理市场主体培育、带动水利管理效能提升具有较强的实际意义。 一是有序分类推进区域集中管护、政府购买服务、“以大带小”等专业化管护模式，构建完善的工程管护标准体系，建立开放、竞争、公平、有序的工程管护市场，积极引导各方力量参与工程运行管护。二是推动有关方面和地方建立健全工程管护方面的证照办理、标准化管理、指导检查等服务政策，鼓励利用现代技术、创新服务模式，构建便捷、安全、高效的服务体系，打消市场主体可能存在的顾虑。三是加快推进水利工程管护市场信用体系建设，加强市场主体诚信管理，营造诚实守信的市场环境。

4.加强水利管理市场主体基础信息支撑能力建设

相比较为完善的水利建设市场体系，水利管理市场最基础的信息支撑能力还存在较大差距。当前，水利部门编制的统计年鉴中，水文站网和行政事业单位的数量、从业人员信息相对较齐全，但并不提供其他市场主体的统计信息；统计部门编制的基本单位统计年鉴中，仅对水利管理市场主体的数量进行了统计，并未提供市场主体的经营规模、从业人员等信息，而且从事灌溉活动的市场主体信息并未单独统计，造成水利管理市场主体统计数据不完整。未来一个时期，迫切需要汇聚水利、统计、有关学会/协会等方面的信息统计合力，尽快摸清水利管理市场主体的数量、分布、规模、信用、从业人员等基本信息，为激发各类水利管理市场主体活力奠定基础。