张掖市农业综合行政执法改革存在的问题及解决对策

马明清

（甘肃省张掖市农业综合行政执法队，甘肃 张掖 734000）

1 张掖市农业综合行政执法改革成效及现状

深化农业综合行政执法改革是党中央作出的重大决策部署，党的十九届三中全会明确要求在市场监管、生态环保、农业等领域整合组建综合行政执法队伍，除下发专门的改革工作方案外，2019 年以来，每年的中央一号文件均对农业综合行政执法改革提出了明确要求：2019 年中共中央、国务院印发《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》提出要“加强农业综合执法”；2020 年的中央一号文件提出要“深化农业综合行政执法改革，完善执法体系，提高执法能力”；2021 年1 月4 日中共中央、国务院印发《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出要“加快农业综合行政执法信息化建设”；2022 年1 月4 日印发的中央一号文件提出要“加强农业综合行政执法能力建设”。

2019 年3 月，根据中央和省市关于推进农业综合行政执法改革的安排部署，张掖市整合了原张掖市农业行政综合执法支队、张掖市动物卫生监督所、张掖市农机监理所、张掖市渔政管理站、甘州区农业行政综合执法大队、甘州区农机监理所等14 个涉农执法单位及市区农业农村部门所属的其他站（所）涉农执法人员，组建了“张掖市农业综合行政执法队”，副处级建制，财政拨款事业单位，隶属市农业农村局管理，以市农业农村局名义执法。临泽、高台、山丹、民乐、肃南5 县按照“局队合一”体制组建了县级农业综合行政执法队，共划转农业综合行政执法人员126 人。全市已组建专职农业综合行政执法队伍6支（市级1 支、县级5 支），执法人员达到194 人，实现了“设区的市和市辖区只设一个执法层级”、市县两级农业农村领域“一支队伍管执法”的目标。2019年机构改革以来，市县两级农业综合行政执法队牢固树立“不办案就是失职”“不依法办案就是违规”“办不成铁案就是懈怠”的观念，坚持“有案必查、查必见效”，以办案成效作为检验改革实效的重要指标，累计立案查办涉农违法案件300 余起，办案数和结案率均名列全省前茅，未引起行政复议和行政诉讼，为全市农业生产经营安全创造了良好条件。张掖市执法队被农业农村部表彰为“全国农业植物新品种保护先进集体”。2019 年以来，定西市、武威市、临夏州农业农村局先后派人赴张掖市学习考察推进农业综合行政执法改革的先进经验。2021 年5 月31日至6 月2 日，甘肃省农业农村厅在张掖召开了“全省农业综合行政执法改革暨农业法治工作现场推进会”，来自省农业农村厅、14 个市（州）和86 个县（市、区）农业农村局、农业综合行政执法队的80 多名参会代表现场观摩了张掖市推进农业综合行政执法改革和加强农业法治工作的经验做法。

2 张掖市农业综合行政执法改革中存在的问题

2019 年以来，在市县两级党委政府的关心支持下，各级农业农村部门认真贯彻落实各项改革措施，取得了一定成效。但目前市县两级农业综合行政执法机构和乡（镇）综合行政执法机构仍然存在一些问题，成为制约新时期农业综合行政执法工作的主要瓶颈。

2.1 市级层面的问题

2.1.1 执法办案设备、装备不足 机构改革后，市农业综合行政执法队不仅履行全市农业综合行政执法工作的监督指导和统筹协调职责，组织、指导开展全市涉农法律法规的宣传教育与执法人员的培训工作，受理全市范围内的涉农违法行为投诉举报，开展案件复核、行政复议工作，以及承办市委、市政府和上级相关部门交办的其他事项外，而且还承担了甘州辖区农业领域执法办案任务，执法领域从单一的种植业扩展到兽医兽药、生猪屠宰、种子、农药、农（畜）产品质量安全、农机、渔政、农业面源污染、土壤污染防治、农村生态环境、基本农田保护和农村宅基地等领域，执法人员从改革前的9 人增加至73 人，但由于执法经费、执法装备严重不足，无法满足实际执法工作需求。特别是市级农业综合行政执法机构没有配备专用的执法车辆，日常执法办案所需车辆采取临时向公车管理中心申请的方式予以解决，影响了执法办案的时效性。在案件受理环节主要是上级交办、行业监管机构移交、群众投诉举报等方式，没有统一的案件受理平台，没有统一的案件信息共享平台和农业综合执法指挥中心，与省、县、乡执法机构之间尚未实现执法信息共享；现有执法装备中平板电脑、执法记录仪、GPS 定位仪、数码照相机、摄像机等装备不足，没有执法专用无人机、农业投入品（农产品）快速检验车、农产品快速测定仪等设备，执法手段落后。同时，由于缺乏统一的执法标志和制式服装，便装执法影响了执法工作的权威性和严肃性。

2.1.2 执法办案的场所、设施不足 在执法办案过程中，依法登记保存、查封、扣押、没收的假劣农药、兽药、种子、饲料等违法物品没有存放场所，没有畜禽活体隔离场地、畜禽产品贮存设施和农药等有毒有害罚没物品无害化处置定点场所，给执法办案带来诸多不便。

2.1.3 执法经费不足 执法经费和违法标的物检验检测经费等未纳入市级财政预算；执法办案设备、装备更新经费，场所、设施建设租赁经费和农业执法人员着装经费严重短缺。例如，在涉种案件办理过程中，由于没有专用的涉案种子存放场所，临时存放场所设施简陋导致种子霉变、遭受鼠害等。租赁种子存放场的费用高，执法经费未列入财政预算，执法机构目前无力负担这部分费用。

2.1.4 机构性质不明确 市级农业综合行政执法机构普遍存在公务员、参公人员、事业人员、工勤人员混编混岗的情况，单位性质不定，执法人员在职务职级晋升、职称晋升等方面都受到了限制。特别是专业技术人员，职称晋升主要凭技术成果，而执法队人员因岗位性质，主业主责是执法办案，与办案有关的考核指标在参与在职称晋升、岗位定级等方面都没有优势，一定程度上挫伤了工作积极性。

2.1.5 执法办案能力不高 现有执法人员原隶属于市区两级不同的涉农管理单位，专业和身份性质不同，大部分执法人员原来主要从事行政管理、行政监管等工作，基本没有参与过执法办案工作，执法办案经验和能力不高的问题短期内尚无法从根本上得到解决，开展执法人员学习培训、尽快提高执法人员办案能力迫在眉睫。

2.2 县级层面的问题

2.2.1 对改革方案理解有偏差，改革不到位 各县对“局队合一”理解有偏差，简单的给县农业农村局加挂了农业综合行政执法队牌子，实行“两块牌子、一套人马”体制，由县农业农村局局长兼任执法队队长，忽略了法制工作机构与行政执法机构性质上的差异，存在“运动员”兼“裁判员”问题，容易引发法律纠纷。个别县农业综合行政执法队没有专职副队长，执法人员大部分被抽调参与其他中心工作，农业综合行政执法工作有所弱化。

2.2.2 “合并式”综合，“打包式”人员锁定，人事不分，状态混乱 改革时没有彻底剥离县农业农村局下属事业单位的行政处罚以及与之相对应的行政强制和行政检查职能，而只是简单的将涉及到行政处罚的动物卫生监督、渔政管理、农机监理、种子管理等单位的职责职能、人员和部分编制“打包”划归到县农业综合行政执法队，造成“名改神未改”，原单位撤销合并，新单位运行不畅，农业执法出现“空档期”。

2.2.3 人员编制偏少，与其承担的职责任务不相适应 目前农业农村局负责实施的法律、行政法规投43 部，行政执法涉及10 多个领域，仅行政处罚和行政强制事项就有近300 项，面广量大，专业性强。全市大部分县没有正确处理农业综合行政执法改革与事业单位分类改革的关系问题，没有按照“编随事走、人随编走”的原则，有序划转执法人员，确定的人员编制偏少，不能适应农业综合行政执法机构改革后的职责职能需要。

2.3 乡（镇）层面的问题

2.3.1 乡（镇）综合执法机构职责定位不明确 目前，各乡（镇）综合行政执法队虽已成立，但还普遍存在职责职能不明确的问题，没有相关规范性文件指导，综合行政执法队与其他业务办（室）工作职责不清、工作交叉，执法人员主要精力还放在其他业务上，执法工作不能正常开展，与推进综合执法改革的要求相悖。

2.3.2 机构整合不到位 目前已组建的乡（镇）综合执法队，只整合了原乡（镇）党政机构和下属事业单位承担的行业管理领域的执法力量和资源，而国土资源中心所、市场监管所等继续实行派驻管理体制，职能职责和人员编制仍保持原状，综合改革不到位，与推进综合行政执法改革的要求不符。

2.3.3 普遍存在“接不住”的问题 已整合组建的乡（镇）综合执法队由于人员偏少、装备缺乏和执法办案经验不足，普遍存在“接不住”执法案件的情况，大部分执法人员不会办案、不敢办案，执法能力亟待提升。同时，个别试点乡（镇）综合执法队由于上级赋权过大过多且人员不足，执法工作量大面广，无从下手。

3 对策建议

3.1 加大督查力度，推进农业综合行政执法机构改革

由组织部牵头，编办、司法、财政、人社、农业农村等部门配合，对县级和乡（镇）综合行政执法机构改革进行专项督查、督办。按照“编随事走、人随编走”的原则，根据执法职能、执法任务与执法力量相适应的要求，参照公安机关“局队合一”体制运行模式，将县级农业综合行政管理和农业综合行政执法统筹谋划，同步建设，从农业农村局、自然资源局、生态环境局等部门划人划编，分别成立“××县农业农村局综合执法队”和“××县农业农村局综合监管队”，进一步规范乡（镇）综合行政执法队赋权事项，确保“放得下”“接得住”“用得好”。

3.2 加大经费保障力度，促进执法工作发展

严格落实中央和省市关于推进农业综合行政执法改革的各项措施，及时拨付农业综合行政执法所需工作经费。结合辖区执法工作实际需求，专项列支保障执法办案场所、设施建设所需资金。落实执法人员执法津贴、工伤保险、人身意外伤害保险等政策，提高执法人员职业伤害保障水平。

3.3 落实待遇政策，确保执法队伍稳定

针对目前执法队伍中公务员、参公和事业人员混编混岗的实际情况，为了使执法人员不因改革而个人利益受到损害，建议建立执法人员办案绩效与职称评聘衔接机制，实行参公人员职务与职级并行和专业技术人员职称正常晋升“两条腿”走路，拓宽干部个人发展空间，激发执法人员的积极性和创造性，确保农业执法队伍稳定。

4 结束语

虽然张掖市农业综合行政执法改革取得了一定成效，但与中央的要求相比，还存在一些问题和差距。农业综合行政执法改革是一项系统工程，需要地方党委政府和相关部门进一步提高政治站位，密切协作，统筹推进，紧密结合地方实际大胆进行探索，创造出具有张掖特色、可在全省乃至全国借鉴推广的好经验、好做法，多措并举确保农业综合行政执法改革任务全面完成，为农业农村高质量发展提供强大的法治保障。