1945—1946年苏皖边区的民生建设

黄 冀

1945年成立的苏皖边区，位于华中东部地区，毗邻中国当时的政治中心南京与经济中心上海。边区由8个分区组成，下辖74个县，总占地面积约为7.5万平方公里，人口总数约为2500万。苏皖边区政府是在较为复杂多变的历史背景下成立的，是抗日战争胜利后华中地区成立的第一个统一的民主地方最高自治政府。作为当时全国民主建设的前沿阵地，苏皖边区政府一方面在全国范围内配合中共中央“向北发展、向南方防御”的战略部署，另一方面在地区范围内进行政治、经济、文化等方面的民主建设，为后续苏皖地区的解放事业奠定了扎实的群众基础。

一、苏皖边区民生建设的 理论与现实基础

自1921年成立起，中国共产党就将“消灭社会的阶级区分……消灭资本家私有制，没收机器、土地、厂房和半成品等生产资料，归社会公有”［1］等内容写入了一大政治纲领。这些政治宣言蕴含着中国共产党对实现共产主义伟大理想的远大追求，以及为劳动人民谋幸福和保障民生的思想理念。在随后的中共二大直至苏皖边区成立前的中共七大，党结合不同时间段的中国国情实际，在吸取“新三民主义”合理成分的基础上逐步形成了新民主主义理论，并将民族独立、民权自由与民生幸福有机统一于毛泽东思想之中，构成了新民主主义政权执政的逻辑基础，中国共产党践行执政逻辑的外部时机也日渐成熟。

民族独立和人民解放是民生建设的基础。1945年初，世界反法西斯战争迎来了胜利曙光，苏、美、英等国在欧洲战场上不断推进并已接近德国国境，亚洲战场上的日本也节节败退。此时，中国的前途命运与方向问题显得愈发重要。中国共产党提出了通往社会主义的主张，希望在打败日本侵略者后建立一个独立、自由、民主、统一、富强的 新 中国。［2］10261945年4月24日，毛泽东在中共七大上作了题为《论联合政府》的政治报告，指出新民主主义的政权组织应该采取民主集中制。［2］1057换句话说，中国的政权组织形式应该是民主的临时联合政府。

在随后的重庆谈判过程中，中国共产党为实现中国和平、避免内战作出重大让步，撤离了长江以南的浙东、浙西、皖中、皖南等解放区人民军队。1945年9月19日，中共中央根据当时艰难的国共谈判进程以及国民党军队的调遣部署情况，制定了“以东北和热察两省为主、向北方发展，在南方保持防御”的战略方针。当时的华中东部地区毗邻国民政府政治中心南京，是防御国民党军队进攻的最前沿阵地。为便于开展工作，中共中央建议成立苏皖边区统一管理政权，同年11月1日苏皖边区政府在淮阴城宣告成立。此时国民党反动势力依然占据着苏皖边区政府行政区域内的部分城市，直至12月26日新四军解放当时的高邮县之后，江苏中部、北部以及安徽北部地区才连成一片，为苏皖边区后续开展民生建设提供了安全保障。同时，苏皖边区依照中共七大会议精神，沿用“三三制”原则成立了地方性联合政府，将不同党派、不同阶层的爱国人士团结起来组成了爱国统一战线，为苏皖边区民生建设事业提供了政治保障。

苏皖边区的文化建设，传承了抗日战争时期民主运动、文化运动的优秀基因，将农民作为文化建设的主体并注重人民教育。1941年，作为华中局主要负责人的刘少奇指出：“我们不只要在知识分子中进行启蒙运动……主要的是要在一般人民中，特别是劳动人民中，农夫农妇中，进行启蒙运动。”［3］苏皖边区政府成立后任主席的李一氓也曾在1942年发表的《“五四”论根据地的文化》一文中指出，要以农民为主体进行文化建设。边区政府对占据边区绝大多数人口的农民的教育持续重视，以兴办报刊、创办文社、排演戏剧等具体形式，为边区民生建设事业的发展提供了文化保障。

二、苏皖边区民生建设的 举措与成效

自1945年11月成立后，苏皖边区政府陆续公布了涉及组织架构、财政税收、商业经营、教育教学、交通运输、金融等方面的一系列法律、办法、条例、通令、决定和章程。虽然这些文件涉及的领域众多，但在民生领域主要聚焦于推进土地制度改革、发展生产贸易、推动教育与文化工作三个方面。

土地制度改革使人民获得了土地等至关重要的生产资料，保障了人民的生存权。在苏皖边区政府成立之前，中国共产党就在这一地区的敌后根据地推动减租减息斗争。但受地主对于减租减息政策的观望与对抗、日本侵略者对根据地的反复扫荡、政府与军队在减租减息斗争中的代办倾向以及农民对于抗日政权长期执政的信心不足等多方面因素影响，苏皖地区的减租减息斗争表现出发展不平衡、不充分等特点。如淮北地区自1941年开始驻扎新四军主力，地方政权相对稳固，群众在早期减租减息斗争中解放思想并积累了较为丰富的经验，对于土地改革的支持度和参与度相对较高。但在新收复的距离国民党政府统治区域较近的宝应县等地，部分群众对土地改革的热情不高，甚至主动向地主退还已按要求减免的粮租。

在如此复杂的历史环境中，苏皖边区政府首先以惩罚、没收等方式对域内罪犯（汉奸）开展重点打击。如对“利用敌伪势力，主持囤积居奇，操纵市场，致陷民众生活于困难者，处以五年以上有期徒刑、无期徒刑乃至死刑……没收之汉奸财产，作为救济抗属灾民难民失业工人及贫苦人民之用”［4］。在较短时间内，边区政府一方面通过打击投机炒作等市场失序行为来降低人民生活负担，另一方面通过直接没收汉奸财产用于救助边区困难群众，并着手将没收的土地廉价发放给当地的人民群众，为后续土地改革工作的开展打下了良好基础。随后，边区政府于1946年上半年陆续制定了《苏皖边区土地租佃条例》《关于在减租减息各项基本原则择要布告》等文件并由各级政府推动落实，这些举措推动了农村地区的减租减息斗争，提高了边区农业生产能力，改善了边区人民的生活条件。1945年底至1946年4月，涟水县减租田6.2万亩，减租粮食18万斤。［5］减租减息斗争在这一时期出现了新的发展趋势。一部分农民通过对地主汉奸的清算取得了土地，但苏皖边区总体上推行的仍是减轻封建剥削的政策，并未彻底否定封建土地所有制，绝大多数农村土地依旧集中掌握在少数地主的手中。如在淮安石塘地区，十里乡全乡农民自耕土地只有37亩左右，而属于地主的土地有1920余亩，也就是说地主占据了全乡超过98%的土地。随着抗日战争取得最终胜利，农村土地改革问题的重要性愈发凸显。中共中央于1946年5月4日发布了《关于清算减租及土地问题的指示》，将消灭封建土地所有制、实现“耕者有其田”作为制定土地改革政策的主要目标。在贯彻中央“五四”指示时，边区政府结合地方实际提出了“团结中农、分配土地时‘力求其平’”等主张。通过在鹅钱乡、陈圩乡、砖桥乡等地进行土地改革试验，总结出一系列切实可行的做法，积累了大量的土地改革相关工作经验。从当年6月起，苏皖边区各地参照试点地区经验，通过排查统计、宣传动员、分配田地、公布情况、复核纠错、保卫土地六个步骤，到9月份大体上消灭了边区内的封建土地关系。值得指出的是，在国民党军队撕毁《双十协定》、向中原解放区发起进攻并侵占苏皖边区主要城镇的艰难形势下，边区政府仍然坚持在各地开展土地复查工作，最大限度地保障了人民的利益。

生产与贸易的发展使人民能够获得更多生活所需的基本物资，促进了地区经济明显好转。苏皖地区位于华中平原，自古以来就是国内经济发展相对快速的地区。但与此同时，日伪军长期且频繁的进攻掠夺，封建土地制度对人民的剥削与对生产力的束缚，洪涝、干旱、冰雹、蝗灾等多种自然灾害的密集发生，导致苏皖边区的经济形势十分严峻。1946年1月，中共华中分局发出了《关于生产工作的指示》，明确指出“必须抓紧今年一年时间，确实组织和发展生产”。通过制定《华中银行耕牛贷款章程》《华中银行农业贷款暂行章程》《苏皖边区政府关于兴修水利的训令》《关于灭蝗虫训令》等一系列文件，帮助边区人民应对自然灾害、改善生产生活。

早在1946年初，苏皖边区政府就已将粮食生产、纺织生产、日用品工业生产、食用盐生产运输与销售四方面确定为生产工作的重心。同时边区政府明确指出，开展生产工作要结合各地区不同的实际情况：灾区主要通过救荒来改善民生并适当发展生产；农村按照实际生产力状况保持以农业生产为主、手工业和交通运输为辅的方针；城镇则以手工业为主并适当发展商业和运输业。

在发展粮食生产方面。首先，边区政府通过土地制度改革从根本上将生产力从封建土地制度的束缚中解放出来。其次，为农业生产提供资金支持。如面对部分农户没有耕牛或农业生产能力较低的情况，边区政府允许参加劳动互助组织的农民以耕牛价格的四分之一使用耕牛，而剩余的四分之三钱款由华中银行出借，农户只需在每年收获季节分期还清欠款即可。与此同时，华中银行还为农户购买种子、肥料、青苗、农具甚至为修建乡村小型水利设施提供贷款。［6］再次，为兴修水利专门成立了水利委员会。据统 计：1945年8月 至1946年8月间，苏皖边区在没有外部经济援助的情况下坚持兴修水利工程，短短一年时间内累计投入超过2500万华中币，开浚大小河流97条，总长度超过650公里，200万亩以上的田地直接受益，为15万边区群众解决了生活问题。最后，通过统筹规划因地制宜地发展农业生产。边区政府强调：在水、旱灾多发地区应以修建水利设施为主；在荒地较多或地广人稀的地区应注重开垦田地、扩大耕种面积；而在人口密集的区域优先发展精耕细作。同时，边区政府提倡通过植树方式调节地方气候，体现出其农业发展理念的前瞻性。

在发展纺织生产方面。边区政府从原材料棉花的种植，到棉花、纱布和布匹的流通交换，再到土纱、土布等纺织制品销售环节都作出了具体指示：在棉花种植方面，号召民众种植棉花并将棉花有组织、有计划地转运销售，调节棉花产能；在流通环节，通过设立棉花、纱织和布匹专门交易所，并向其投入资金、物料，推动纺织原料与产品的交换流通；在销售环节，大力提倡区域内民众穿着土布，同时减免纺织业的营业税、免征土纱和土布的出口税，并限制区域内洋布进口。上述举措在较短时期内刺激了具备条件地区手工纺织业的发展。如涟水县的刘老好劳模互助社拥有200多辆纺纱车，每日纱布产量超过400两，在偿还完棉花贷款后剩余超过200两，出售所得可以解决500人一天所需的口粮。

在发展日用品工业生产方面。边区政府拨付公款进行工厂建设，以解决区域内日用品的供应问题。由政府与军队负责各类工厂建设和生产活动，主要包括牙刷、牙粉、纸张、墨水、毛巾、肥皂、电池、玻璃等行业，同时大力扶持地方私营日用品工厂建设。当时位于盐城的新华化学实验厂和位于宿迁地区的宿北试炼水泥工厂为边区民众提供了大量日常生活物资，推动了边区城镇的工商业恢复与发展。

在食用盐生产运输与销售方面。边区政府之所以将食用盐从日用品生产中单列出来，主要是因为食盐对边区财政收入来说至关重要。淮南、淮北的沿海地区历史上是中国产量较高的盐场，抗战前两淮地区的食盐产量占据了全国盐产量的四分之一左右。日本帝国主义在发动侵华战争后，一方面抢劫两淮地区存储的原盐运往日本本土，另一方面对新产出的原盐进行“军事管理”，将其中的大部分继续向日本输送，只留下少部分交给敌伪盐务机构高价出售。既掠夺了当地资源，又奴役了盐场盐工。直到1945年八路军解放淮北盐场，当地盐民才获得解放。苏皖边区政府一方面通过拨给粮食、派驻医疗人员以救济盐民，另一方面拿出资金修缮圩堤、购置盐业生产用具，使淮北盐产量取得了多年未有的大丰收。同时，政府还动员淮海、盐阜、苏中等解放区超过1500条木船用于原盐运输。1945年10月 至1946年1月四个月内，共运出原盐10万吨以上，仅盐税收入就达到华中币1亿元，极大了保障了边区民生。［7］505

教育与文化工作的深入推进，有利于充实人民的文化生活并解放人民的思想。在1946年6月举行的华中宣教大会上，边区政府明确了文化宣传工作要以服务“工农兵”为方向，以时政理论宣传、教育教学建设、丰富文化活动为主要着力点。

在时政理论宣传方面，边区政府采取了多样化宣传形式。一是在区域内组织发行以《新华日报（华中版）》《淮南日报》《淮海报》《民主建设》《华中少年》为代表的超过40种报刊，同时培养出大量的优秀通讯员。二是通过新华书店、韬奋书店、博古图书馆等平台销售书籍，宣传马列主义思想和新民主主义思想。1946年8月的统计结果显示，当时仅新华书店印刷厂承印的书籍就有60多种，近30万册。［7］509三是以黑板报、油印报、墙报等形式推动报纸深入发行到农村地区。四是号召党内加强理论学习，用马列主义武装头脑，使党员干部打下了一定的理论基础。

在教育教学建设方面，边区政府以发展新民主主义教育为目标恢复被战乱破坏的教育系统，并增加对教育教学的人力、物力、财力投入。边区政府1946年元旦公布的施政纲领，明确了普及成人教育、提倡民办学校、改进小学私塾、兴办各种专门学校、改订学制课程、改善教师生活、保障学术研究、奖励科学发明等一系列具体施政目标。［8］同年2月，边区政府组织编印了24种适用于中小学教学的课本，从而统一了边区学校所用的教材。据统计：1945年3月至1946年2月，仅苏皖边区六分区的学校数量就由1100多所增至2000所以上，学生数量也增长了接近四成。在1946年8月也就是抗战胜利一周年时，整个边区已拥有了以华中建设大学、雪枫军政大学为代表的近100所中等以上学校，同时还拥有近万所小学和5万个左右的群众学习组织。

在丰富文化活动方面，苏皖边区政府有着长远的目标和规划。其实早在抗战胜利前，苏皖边区就已出现众多群众自发组织的文化运动和文化活动，如苏北地区的新安旅行团运动、涟水的秧歌舞运动、淮安的群众看报室等。上述文化运动的成功实践，为边区政府开展文化工作提供了肥沃的土壤。在此基础上，边区政府组建了以华中文化协会为代表的各类文化团体和学术团体，并组建了平剧实验剧团、大众戏剧实验剧团、美术工和诗歌等研究会，指导各市县成立文工团和地方戏剧团并进行巡回演出。

此外，苏皖边区政府还在健全司法制度、优待革命军人、照顾弱势群体、保护文物古迹、公共卫生管理等方面进行了一系列探索和实践，积累了大量宝贵经验。

三、苏皖边区民生建设的 当代启示

民生好坏决定民心向背，民心向背决定着党和国家的前途命运。苏皖边区政府的民生建设实践，是新民主主义革命时期中国共产党民生治理探索的重要组成部分，并体现出思想的继承性、发展的阶段性和制度的长效性等鲜明特征。作为党在抗战胜利后成立的首个地方民主政权，苏皖边区政府通过解决民生问题、进行民生建设，切实关心与维护人民的利益，取得了人民群众的信任和拥护。党中央强调，人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标，增进民生福祉是我们坚持立党为公、执政为民的本质要求，让老百姓过上好日子是我们一切工作的出发点和落脚点。［9］

发展经济是解决民生问题的前提和基础。马克思指出，人们为了能够“创造历史”，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些东西。［10］从这个角度看，以满足人类需要为目的的物质生产是人类生存的首要前提条件，而物质生产和社会进步在本质上是统一的，经济发展不仅有利于保障人民生存权，还表现为对人民的发展权和实现个人价值的现实关照。苏皖边区政府在抗日战争取得胜利、各行各业百废待兴的背景下进行了大规模经济建设，从群众的吃穿用度抓起并逐步扩展到基础设施建设、社会保障等方面，为边区民生问题的基本解决奠定了扎实的经济基础。边区政府在施政过程中继承和发扬了马克思主义理论，并深入落实党的新民主主义理论。现阶段我国的经济发展水平相较于70多年前已有了大幅度提升，但必须继续坚持以经济建设为中心、坚持走中国特色社会主义道路，在经济质量稳步提升、数量合理增长的前提下回应新形势下人民对教育教学、医疗卫生、社会保障、劳动就业、环境保护等民生问题的关切。

解决民生问题应该从现实客观情况出发。在解决民生问题的过程中，应顺应规律、尽力而为并量力而行。如苏皖边区政府在1946年1月发布的《苏皖边区地方各级机关学校各项供给标准》中指出，各机关学校工厂在当年4月份起必须自给全部菜金或者至少自给蔬菜部分款项，而办公杂费支出可以等到生产出现盈余之后再停止补贴。再如边区政府1946年5月公布的《修正苏皖边区营业税暂行征收章程》，既免征了贫农工厂、自制自营手工业者和店铺新开业不足一个月的群众的营业税，同时也在总体上将征收税金比例从1945年12月规定的占营业总收入额千分之五提高到千分之八。上述政策体现出边区政府在民生建设问题上从实际出发并不断调整方式方法的正确观念。在当下推进民生建设的过程中，同样需要从实际出发，既要认识到新时代我国社会主要矛盾的变化，又要明确我国的基本国情没有变，从符合客观规律、具备现实条件等方面着手，稳扎稳打地持续改善民生。

解决民生问题应当配套相应的体制机制。民生建设需要久久为功，苏皖边区政府推动民生建设的一个重要经验就是建立和完善相应的体制机制。一方面，边区政府于成立初期快速形成了较为完善的组织架构，坚持中国共产党的领导并依靠群众、发动群众开展民生建设。无论是苏皖边区临时行政委员会在较短时间内形成施政纲领，还是边区内各县政府快速组建并高效动员群众，都体现出边区政府对组建队伍、发动群众等工作的重视。另一方面，边区政府通过建立健全法律制度，聚焦民生建设的全局性、稳定性和长期性问题。1945年12月至1946年12月陆续发布的超过115个文件，包含法案、条例、章程、训令、指示和布告等多种形式。既给各级政府和人民群众提供了指导和参考，又构成了边区相对稳定的法律制度体系，并对解放战争的最终胜利发挥了积极影响。当下应进一步完善民生建设相关体制机制，并将其作为保障民生的重要着力点和持续改善民生的长效机制。