城镇化进程中乡村教育结构性困境与治理向度

吴 业 苗

(南京师范大学 公共管理学院，江苏 南京 210023)

乡村教育尤其是乡村义务教育在城镇化进程中不断式微，大量乡村学校从农村场域中退出。越来越多乡村孩子到父母打工地的城市学校读书，还有一些孩子因撤点并校到县城或乡镇中心学校读书，乡村教育出现“城挤乡空”的不平衡问题。虽然近年来国家严格控制“过急过快撤并学校”，并不断完善乡村小规模学校、乡镇寄宿制学校的布局，缓解了乡村教学资源短缺和学生上学路远、成本高等难题，但乡村教育发展的深层次问题依然存在，难以满足乡村家庭及其子女日益增长的教育需要。乡村教育因城镇化发展陷入结构性困境，其治理向度在城镇。唯有将乡村教育置于城镇化发展之中，依托城镇学校推动新发展阶段乡村教育转型，才能更好地保障乡村孩子“学有所教”“学有优教”的权益。

一、乡村教育发展与城镇化

改革开放前，中国乡村教育发展缓慢。国家形塑的城乡二元结构割裂了城市与乡村教育，城市学校由国家和城市政府兴办，教师为国家干部身份，而乡村学校由人民公社和生产大队集体兴办，国家只给予少量的办学经费，大多数老师为“民办教师”——没有正式编制，社队集体给他们“口粮”和少量资金补助。相应地，乡村孩子只能在社队小学、初中读书。乡村教育还受到农村落后的经济发展和单一的产业结构限制，就学率、毕业率、升学率都比较低，不少人读书只是为了多认识几个字而不再成为文盲。在当时一些人的心目中，读书的作用不大，除了极少数学生能够参军入伍或担任社队干部、民办教师、赤脚医生等非农职业外，绝大多数初高中毕业生只能回到社队集体中，跟读书少或文盲的父辈们一样，“面朝黄土背朝天”。尽管如此，至1970年代，乡村教育还是在国家、社队集体共同推进下形成了村(生产大队)办小学、乡(人民公社)办初中、城镇(区)或县城办高中的格局，基本满足了多数孩子就近入学的读书需要。

中高考制度恢复后，乡村教育质量显著提高。乡村教育在“再穷不能穷教育，再苦不能苦孩子”的国家政策规制下步入政府投入为主的轨道，教学条件、师资水平逐步得到改善。1986年《中华人民共和国义务教育法》颁布实施，乡村孩子包括边远地区、少数民族地区的孩子都能在住家附近学校接受国家统一标准的义务教育。尤其是，国家加大了师范生培养和民办教师培训力度，乡村中小学有了更多的“正式”老师，越来越多的乡村孩子能够升入高一级学校读书。1980年代是中国乡村学校及其教育发展的鼎盛时期，家庭将孩子读书视为“头等大事”，学校生源充足，学生学习和教师工作的热情都很高。

进入1990年代，乡村教育因学校减少、并点而发生较大变化。受到“计划生育”政策尤其是“独生子女”政策影响，乡村学龄儿童逐年减少。再者，乡镇财政实行包干后，基层政府为了减少财政支出，加大了撤村并乡的力度，行政村和村庄数量大幅度减少。藉于上学学生数量减少和撤村并乡的双重影响，地方政府纷纷推行“撤点并校”。《中国教育统计年鉴》显示，1975年乡村小学105.7万所，到1999年减少到46.9万所，25年间减少了58.8万所。乡村学校减少，一些学生上学不得不走更远的路。不仅如此，1990年代中国出现的农民工“大潮”冲击了乡村教育，乡村教育不确定性增大。父母一方外出打工的“准留守儿童”和父母双方外出打工的“纯留守儿童”增多，乡村学校的教学与管理难度增大，一些学校教学质量因失去家长的有效配合而出现滑坡现象。

受“拆村并乡”“撤点并校”以及农民进城打工和乡村教育质量下滑的多重因素叠加影响，越来越多乡村孩子进城读书。乡村家庭选择带孩子或送孩子到城镇学校读书，不仅仅由于城镇学校拥有比乡村学校更先进的教学条件、更优质的教学资源，孩子进城读书能够学到更多的知识，还出于国家政策允许农民工子女进城镇学校读书。1996年，原国家教委发布的《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法(试行)》指出，农民工随迁子女可以通过申请、缴纳借读费方式在打工地学校借读。这一“办法”打破了乡村孩子在户籍所在地学校就读的政策限制，为进城打工农民将子女带入城镇学校读书提供了政策保障。由于大量农民工子女有进城读书的需求，2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》(国发[2001]21号)中再次指出，城镇要重视流动孩子义务教育问题的解决，要求“以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主”，采取多种形式保障流动孩子接受义务教育的权利。国家允许乡村孩子进城镇学校读书，缓解了部分进城打工者子女读书难的问题，促进了人口城镇化发展。但国家准许随迁子女在打工地城市就读的政策也造成乡村学校学生减少——不仅仅随迁子女进城读书减少了乡村学校学生数，更严重的是，越来越多的家庭利用这一政策将孩子送到教学条件更好的城镇学校，致使乡村教育城镇化走在家庭城镇化的前面。

乡村教育城镇化，即乡村适龄孩子进城镇学校、乡村学校教师向城镇学校流动以及乡村教育资源向城镇聚集的过程。乡村教育城镇化是乡村家庭追求优质教育资源的理性化趋势，一方面它打破了一直以来的学生属地管理制度，乡村孩子可以到城镇获得更好的义务教育，另一方面它是城镇化发展和地方政府集约化配置教育资源需要——城市政府解决打工者随迁子女读书问题和地方政府引导农村教学资源向县城集中，符合城镇化发展趋势要求。可以肯定的是，随着城镇化发展，目前“有近八成的义务教育阶段学生在城镇学校就读，而这一比例还在持续增加”[1]。但要说明的是，“理想的教育城镇化应该是教育城镇化与城镇化协调一致”“义务教育阶段学龄人口的城镇化率与人口的城镇化率相一致”[2]。然而，中国当前的乡村教育城镇化快于人口城镇化，出现“教育进城”而“家庭未进城”的不同步现象，即“过度教育城镇化”[3]。《中国农村教育发展报告2019》数据显示，中国教育城镇化率高出人口城镇化率近20个百分点。

教育城镇化过快发展打破城乡教育发展的平衡，加大了地方政府合理、公平布局学校的难度，也增加了部分农民家庭的经济负担。学界对乡村教育城镇化发展一直存有异议，支持者或反对者都甚多。有研究基于中国城镇化发展大趋势，认为随着乡村学校撤并、减少，乡村孩子进城读书是城镇化发展规律要求：如教育城镇化是国家根据城镇化发展新需要，结合乡村教育新问题而做出的学校布局调整，改变了乡村教育分散格局，增强了财政投入的规模效应[4]；教育城镇化是解决乡村优质教育资源短缺、教学条件简陋、中青年教师流失严重的教育困境的重要举措，有利于缩小乡村教育与城镇教育差距；乡村教育转移至城镇、县城，能够有效地推进城乡教育一体化发展[5]等。简而言之，乡村教育城镇化具有以学生进城带动农民家庭进城、推动新型城镇化发展的功能，有助于形成以教育为核心的新型城镇化、城乡一体化发展局面。

还有一些研究基于乡村教育城镇化发展出现的诸多问题进行分析，认为教育城镇化是把“双刃剑”，过度的教育城镇化会加大教育不公平问题出现。乡村学校的撤并、孩子进城读书会带来城乡义务教育问题叠加：在乡村，学生和师资大量流失，学校出现“超编缺岗”“一师一校”“全科教学”“复式教学”现象，而留守的教师素质“远达不到教学点特殊教学模式的需要，导致教学效果难以得到保证”[6]；在城镇，大量乡村学生涌入到城镇尤其是县城学校，学校数量增加、学校规模和班级规模扩大以及学校宿舍、食堂、活动场所建设赶不上学生增量，一些县城出现巨校问题，一些学校出现七八十人甚至超百人的“超大班”问题。城镇教学资源被大量进城的学生稀释，致使城镇学生和进城的乡村学生都不能充分享有优质教育。藉于此，有研究指出，一些乡村孩子“花大价钱”到城镇学校读书，而进入的却是城镇资源薄弱学校，或被分在优质学校的所谓“弱班”中，接受的是与城镇孩子差异化的教育；一些地方出现了“城乡教育的二元结构在某种程度上转化为县城内部的二元教育结构”的情况[2]。相关研究对乡村教育出现的城镇化现象及其问题见仁见智，所做的分析和提出的观点都不乏合理性。各地的乡村教育在城镇化进程中出现不同程度的城镇化，满足了部分乡村孩子获取优质教学资源的需要，有助于消弭城乡教育差距和促进城乡教育一体化发展，但教育城镇化也放大了乡村教育既有问题，是用一种平等造成另一种不平等。多数乡村孩子进城造成乡村学校空心化或撤销，以至于不能进城的孩子陷入读书困境。如此，当前乡村教育不是孩子能不能、要不要进城的读书问题，关键在于如何解决不能进城孩子读书的问题。可以肯定的是，乡村教育城镇化不是乡村教育的全部，即使乡村教育城镇化水平很高，乡村的孩子也不可能都进入城镇学校。只要乡村有农民，就应该有与之相适应的乡村教育，乡村教育城镇化发展不能丢下那些不能进城读书的孩子。

二、乡村教育城镇化的结构性问题

中国乡村教育城镇化伴随“物的城镇化”快速发展，并超越了户籍城镇化和人口城镇化。从家庭层面上看，国家实施的“独生子女”生育政策造成每一个乡村家庭只有一两个孩子，家长们都想把“最好的”给孩子，包括在条件许可下让孩子到更好的学校读书。然而，乡村学校教学条件有限，一般只能满足“学有所教”的“有学上”需要。为了让孩子“学有优教”，更多的乡村家庭选择把孩子带到或送到城镇学校读书。

早些时候，进城务工人员随迁子女集中在不同类型的“民工子弟”学校，只有少数“有关系”“有实力”的打工者把子女安插到公办学校，多数打工者子女难以获得城市均等化教育。随着国家推进新型城镇化力度的加大，国务院和教育部不断完善进城务工人员随迁子女读书政策，以保障随迁子女接受城市义务教育权益。2008年《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》(国发[2008]25号)和2015年《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》(国发[2015]67号)要求：输入地政府“按照预算内生均公用经费标准和实际接收人数”向“接收进城务工人员随迁子女的公办学校足额拨付教育经费”；实行“统一城乡义务教育经费保障机制”，“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动携带。藉于此，进城务工人员随迁子女到打工地学校读书几乎没有了政策上的障碍，只要进城务工人员在城市有稳定工作和住房，其子女就能与城市孩子一样享有义务教育权利。

相比于随迁子女，居住在乡村且在住家附近学校读书的孩子越来越多地进入到县城、乡镇中心学校读书。按照《中华人民共和国义务教育法》的相关规定，“适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”，但县城学校和乡镇中心学校都增设了进城务工人员随迁子女的就读条件，这让一些原本只能在户口所在地学校入学的学生有了进城读书的机会。地方政府为了推进本地城镇化发展并带动县城和中心乡镇的繁荣，甚至有意不对“务工人员”和“随迁子女”的信息进行严格审查，默许、放任城镇学校招录不符合入学条件的乡村学生。在全国各地，几乎所有的县城都在扩建、兴建学校，不少学校存在大班、超大班问题。与此相随的是，全国各地的县城包括中心城镇出现大量陪读家长，陪读家长主要是孩子母亲，他们到城镇租房或购买商品房，与读书孩子居住、生活在一起，为孩子学习和生活提供照顾。

就乡村出现带孩子或送孩子到城市、县城、乡镇中心学校读书的现象看，乡村教育进城并非完全是地方政府减少教育经费支出、推动城镇化发展的一厢情愿，乡村居民包括进城务工人员对孩子进城读书也有比较强烈的要求。尽管地方政府存在“利用把学校、优秀师资和优质生源等上移到县城”，从而推动乡村人到县城、中心城镇买房或租房以及通过乡村学生进城消费带动城镇经济繁荣的“发展主义治理术”[7]，但如果没有学生家长送孩子进城读书的希冀和付出，地方政府难以在如此短的时间里将乡村学生转移到城镇学校，也不会出现令人堪忧的超大班额问题。乡村教育城镇化在地方政府与乡村家庭及其子女协力推进下快速发展，但由于教育城镇化快于人口城镇化、家庭城镇化，引发了一系列关涉城镇、乡村两个场域以及乡村教育转型的结构性问题。

1. 城乡教育二元与城镇教育二元的叠加

中国经济社会的城乡二元体制突出表现在城乡教育二元上。国家的新农村建设、新型城镇化发展、乡村振兴和城乡融合发展战略的实施，缩小了城乡差距，乡村教育也在城乡教育均等化发展中不断对接城镇。但乡村经济发展、农户家庭收入以及乡村的办学条件和教师素质等方面仍落后于城镇，城乡教育二元结构没有被消解，乡村孩子获得的义务教育水平仍低于城镇孩子。虽然当前的城乡教育二元结构不再像20世纪八九十年代那么牢固，一部分乡村孩子根据家庭情况和经济条件可以选择到城镇学校读书，但就乡村教育的整体形态看，城乡二元教育结构仍然存在结构性问题。乡村孩子到非户口所在地的城镇学校读书，必须符合城市政府的准入条件，城镇学校一般接纳进城务工随迁子女和在城镇有产权住房的进城人员子女，其他的乡村孩子到城镇学校读书则需要缴纳高昂的转学费或借读费。

乡村孩子跟随打工父母到城市学校或到县城、乡镇中心学校读书，成为了城镇中小学校的学生，但他们一般是“嵌入”城镇学校的，难以接受到与城镇学生同等的教育，相当多的乡村孩子进入到民办学校。20世纪末和21世纪初，多数进城务工随迁子女在民办(私办)民工学校读书，教学条件差、师资流动性大，日常教学只能满足打工者子女“有学上”问题。由于一些民工学校达不到国家规定的义务教育办学标准，在教育部门整治下逐渐从城市场域中退出，一些进城务工子女被安排到公办学校或普惠制学校读书。相比于城市，县城和一些中心城镇也出现了以招收留守孩子为主的封闭式学校。这些民办封闭学校不同于城市民办“贵族学校”，学费不是很高，对学生进行封闭管理，虽然减少了外出打工父母的后顾之忧，但教学质量一般低于公办学校[8]。在县城和中心城镇公办学校就学的乡村孩子，多数集中在公办薄弱学校，即使在公办优质学校，乡村学生往往被集中在“弱”班中，师资配置、教学要求与城镇学生有差别。城镇教育对城镇学生与乡村学生采用差别化教学，以至于城镇内部形成新的城乡二元结构。农民花同样的钱或更多的钱，得到的却是“缩水”的城镇化教育。正如有研究指出的，“农村学生和县城学生仍然存在教育资源获得上的差距，只是这种差距从城乡间的学校差距，转换为县城内部的校际差距”；“城乡教育的二元结构在某种程度上转化为县城内部的二元教育结构”[2]。

2.乡村教育供需结构失衡

教育是公共服务的重要内容，公共服务配置需要遵循供给与需求平衡原则，即根据民众的需要提供相应的教育服务。20世纪七八十年代，乡村孩子众多，为满足他们上学读书的需要，国家几乎在每一个村和乡(镇)建立小学、初中。但村有小学、乡有初中的乡村学校建构在1990年代后不断被调整——独生子女的计划生育政策造成学龄儿童减少，加上部分学龄儿童跟随打工父母进城，乡村学校学生数锐减。为此，地方政府结合“合村并乡”进行“撤点并校”，在新的行政村和乡镇政府所在地配置小学、初中，一些孩子上学的路变远。

此外，乡村居民对教育的更高要求也是乡村学校布局调整的一个重要原因。1990年代温饱问题解决了的农民更加重视孩子教育，一些人不再满足住家附近学校的教学水平，选择送孩子到城镇更好的学校读书。相比于农民进城打工，送子女到城镇学校读书要稍后几年，城镇陪读现象普遍化主要发生在21世纪后。首先，送孩子到城镇学校读书需要家庭有一定的经济实力，外出打工家庭挣钱多，能够支付孩子在城镇学校读书的费用；其次，1990年代早中期出现民工潮，而进城务工人员随迁子女进城读书主要发生在1998年以后，尤其是在21世纪。随着国家允许随迁子女进城读书政策落实，乡村孩子进城读书人数显著增加。

乡村孩子减少和进城读书学生增多，乡村学校出现严重的空心化问题，地方政府根据《国务院关于基础教育改革与发展的决定》(国发[2001]21号)和《教育部关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》(教基[2006]10号)的有关要求，统筹安排学校布局调整。但一些地方在学校布局调整中没有重视国务院的“在方便学生就近入学的前提下”这一规定，并将“适当合并”要求提升为“过度合并”行动。尤其在2008年城市义务阶段教育实现免费后，一些地方把撤并乡村学校作为带动农民进城和推进城镇化发展的重要策略。地方政府不切实际地推进撤校并点，致使一些地方的乡村教育与乡村经济社会发展脱节，造成部分学生尤其是经济状况不好家庭孩子读书难问题。藉于此，2012年《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》(国办发[2012]48号)发布，“暂停农村义务教育学校撤并”。

当前乡村小学、初中学校布局难以满足学生“就近入学”需要。如果3公里路途设置小学，极可能出现“超小班额”的学校，甚至出现“一生一师”的学校。如果让学校有一定数量的学生，就要撤掉“麻雀学校”，将孩子集中到中心村、乡镇中心学校中，这将导致学生“上学远”“上学难”以及交通风险增大、寄宿成本上升等系列问题。华中师范大学课题组曾在山东、浙江、内蒙古、青海、黑龙江等11个省(自治区)调查乡村家庭教育需求意愿：约61.3%的家庭希望孩子能够到县城学校读书，约25.3%的家庭希望孩子到乡镇(城镇)学校读书，但还有约13.4%的家庭希望孩子在乡村学校读书；乡村家庭希望子女到城镇学校读书的愿望强烈，占86.6%。该调查还指出，约88.4%的平原地区家庭、83.6%的丘陵地区家庭和80.5%的山区家庭希望子女到城镇学校读书，山区家庭希望子女在“村里的学校”读书的约占1/5，平原地区家庭约占1/10，丘陵地区家庭处于中间。在不同年级段就读的家庭对“村里的学校”需求不同，年级越低则需求越大，1～3年级的学生家庭约为20.8%，4～6年级的学生家庭约为14.6%，7～9年级(初中)的学生家庭约为7.3%；不同家庭收入的学生家庭对“村里的学校”需求也不同，年收入低的学生家庭比年收入高的学生家庭更希望子女在“村里的学校”读书，年收入低、中等、较高的学生家庭对在“村里的学校”读书的意愿分别是17.9%、11.0%和3.7%[9]。不难看出，山区的学生家庭和低年级学生家庭对“村里的学校”需求较高，而这恰是乡村教育城镇化的最大困境，即乡村教育及其学校布局需要兼顾山区家庭、低年级家庭和低收入家庭需要。

3. 家庭进城滞后于教育进城

乡村教育城镇化发展快于人口城镇化，尤其快于户籍人口城镇化，这有助于地方政府利用教育城镇化推进户籍人口城镇化。孩子是每一个乡村家庭的核心，祖辈和父辈的生活几乎都围绕着孩子转。父母外出打工是为了让孩子住更好的房子、上更好的学；祖父母留守乡村、看守家庭，不仅仅为了维持家庭的农业生产，更重要的是要代替子女看护好孙辈。如此，很多乡村家庭到县城和中心城镇买房，其目的不外乎两个，一个是为小孩进城读书提供方便，还有一个是为孩子尤其为男孩子将来找对象增添砝码。就此看，教育进城对家庭进城以及人口城镇化具有非同寻常的意义，它让更多的乡村家庭从村庄中走出来，不仅劳动力进城，而且家庭成员也要进城。

然而，乡村教育城镇化是在家庭城镇化不足或滞后下发生的，一些家庭子女进城读书不仅未能带动家庭城镇化，反而让家庭城镇化变得更加艰难。经济状况好的家庭以及城市郊区和经济发达地区乡村家庭为了送孩子到城镇学校读书，往往选择到城镇买房。笔者2019年在安徽、广西、河北、河南、吉林、江苏、江西、山东、山西、陕西、浙江11个省(自治区)的部分村庄的问卷调查发现，约有42.1%的乡村家庭在城镇购买了商品房。尽管如此，仍有近60%的家庭送子女到城镇学校读书面临一定的经济压力，如高额的借读费、转学费或支付更多的钱让子女进城镇民办学校读书等。不仅如此，家庭还要承受租房、陪读的负担：有些城镇学校没有宿舍，进城读书的孩子需要在学校附近租房，一年要支付几千至几万元的房租；还有一些进城读书孩子嫌弃学校住宿、食堂条件，不愿意住集体宿舍、吃食堂饭菜，要求家长丢下农活陪读，专门“侍候”他们学习。调研发现，一些城镇学校拥有带空调、桌椅、卫生间的宿舍和就餐食堂，但新生代的学生们要么嫌宿舍人多，干扰了自己休息，要么抱怨学校食堂饭菜吃不下去，要求家长在城镇租房居住，并为他们提供日常生活服务。笔者在安徽省庐江的一些城镇学校调查发现，一个班级一般只有10%～20%的学生在学校住宿，有4～6个铺位的宿舍一般只住着一两位学生，更多学生在街道租房，并有家人陪伴。

进城购房和进城租房陪读是乡村人获得城镇教育机会的应对策略[10]，但购房与租房对家庭影响不同，一些租房读书家庭更难以实现家庭城镇化。进城购房读书的一般是经济状况较好的家庭，购房的直接目的是让子女获得进城读书资格，并且，由于城镇有住房，一些家庭就将家庭生活中心转移到城镇。家庭主要劳动力或在城镇找份工作或外出打工挣钱，以维持家庭及子女城镇生活需要。而陪读现象更多发生在租房读书的学生身上，陪读人多是劳动力较弱的爷爷奶奶或母亲。陪读家庭一般有两个生活中心，一边是乡村的家，需要有人看守，继续着农业生产劳动，一边是城镇的临时家，读书子女需要家长陪伴，只要孩子在学校，他们就不能回乡干农活。陪读让因打工分离的家庭变得更加不完整，大家庭中丈夫或儿子、儿媳在城镇打工，留守在村庄的家人又因孩子进城读书而再次拆分，如一些家庭呈现孩子的父亲在城市打工、妈妈陪读、祖父母在村庄做农活的“碎片”形态，家庭结构愈益不完整。子女进城读书或陪读让一些乡村家庭“劳民伤财”，更没有财力购买城镇住房，家庭城镇化的愿望也更难以实现。

三、依附城镇：让乡村教育行稳致远

乡村学校布局经过20多年的调整，高中一般集中在县城和中心城镇，初中和完小(1～6年级)多数集中在乡镇政府所在地，一些行政村还保留小学或小学低年级(1～3年级)教学点。尽管乡村学校布局在城镇化进一步发展和村庄规划调整中还将有所改变，有些学校和教学点还会被撤销，但不会再像以前那样大撤大并，将在基本面上保持相对稳定。当前乡村教育处于全面推进乡村振兴和全面建设社会主义现代化进程中，乡村振兴需要乡村教育振兴，农业农村现代化需要乡村教育现代化，乡村教育样态需要与乡村振兴、农业农村现代化相适应。

鉴于快速发展的城镇化已经造成乡村教育虚弱，失去了大量“领地”，并且城镇化还将持续对乡村教育施加压力，乡村学生进城和乡村学校生源减少将成为乡村教育必须面对的常态化问题。也就是说，乡村教育问题不再是乡村问题：一方面，学生进城读书将乡村教育嵌入到城镇教育中，发展了城镇教育，满足了乡村孩子进城读书需要，有助于缓解乡村教育问题；另一方面，依托乡村教学资源运作乡村小规模学校和小班教学难以应对城镇化冲击，没有质量保证的乡村教育难以留住乡村孩子，城镇教育必须下乡，乡村教育必须对接城镇教育。如此，发展乡村教育、促进乡村教育现代化发展需要基于以下三个基本事实：

其一，乡村教育已经并正在嵌入城镇，乡村教育城镇化程度还将进一步加深。乡村社会随着国家城乡二元结构松动不再封闭，正在加快融入城市社会，城乡主要要素频繁互动、交流，城乡一体化、城乡融合发展将成为全面建设社会主义现代化国家的重要社会形态。乡村教育不可能像20世纪七八十年代那样“独善其身”，它将跟随乡村社会转型和城乡融合发展越来越深地嵌入城镇，成为城镇教育的一部分，或依附于城镇获取生存空间。尽管当前的乡村教育因城镇化发展新趋势、新要求作出了一些调整，新布局与乡村教育需求基本适应，既能满足乡村学生进城读书的需求，又能根据村庄布局配置“小规模学校”，满足乡村弱势家庭子女上学读书的需要。但可以肯定的是，乡村学校布局仍处于不确定中，将随着乡村人口继续进城和村庄布局调整而改变，乡村学校包括“小规模学校”和低年级教学点也将有所收缩。

其二，乡村教育最现实的问题不是城镇化发展过度，而是如何完善乡村教育城镇化。近年来，国家纠正了过急过快“撤点并校”行为，不仅要求地方政府暂停“撤点并校”，还要求一些地方复建、恢复“小规模学校”。一些村小在国家政策支持下改善了教学条件，添置了空调、取暖设备，配套建设了“计算机教室、保健室、科学实验室、图书室、音体美器材库及篮球、足球、排球场地”等[11]。但小规模学校和村教学点的教学困难问题仍旧突出，如教学规模偏小，甚至出现“一校一师一生”的情况；“复式教学”严重，一位老师需要同时教几个年级、开10多门课；有的老师兼任留守儿童的家长，在完成教学任务的同时为学生洗衣、做饭，还要担任同学角色，陪学生玩耍、做游戏。小规模教学或微班教学是城镇化进程中不得已而采取的临时应对策略，能够保证学生完成文化课学习任务，但学校教育不仅是文化知识学习，还需要同伴一起活动与交流，需要学校培养他们团体合作和竞争意识。

其三，乡村学生对教学及其生活有更高要求。全国乡村有80%以上家庭希望子女进城镇学校读书，这是他们对“村里学校”教学不再满意而作出的理性选择。生活好起来的村民对日益增长的美好生活有更高更多需求，并且，鉴于子女教育在家庭中的特殊地位，多数家庭总是尽可能地支持子女接受更好教育，以便他们未来能够拥有更美好的前程。当乡村学校教育不能让他们满意时，他们就会在条件允许下或创造条件送子女到城镇学校读书。尽管有些学生在城镇薄弱学校或普通班级读书，但对乡村学生家长来说，他们为子女教育尽心尽力了。再者，尽管他们的子女在城镇也许接受不到与城镇学生完全一样的教育，但不管怎么说，进城读书总比不进城好，至少在面子上需要这么做——如今乡村家庭送子女进城读书，有的并非因乡村没有好学校，有相当一部分家庭看到别人孩子进城读书，出于面子观念自己也只能送孩子到城镇学校读书。

上述三个“事实”是乡村教育下一步改进的现实依据，无论是全面推进乡村振兴战略，还是全面建设社会主义现代化国家，乡村教育的新格局都需要基于乡村教育新情况、新问题、新趋势来构建。排斥乡村教育城镇化，冀望保留乡村学校或恢复乡村学校，有可能出现事与愿违的尴尬：政府出于公共服务供给公正原则要求，高成本为乡村孩子提供学校、老师，但面对的问题是乡村学校留不住学生，或只有个别学生，正常教学难以开展。再者，不顾乡村经济社会发展不平衡性，尤其不顾及在边远山区或少数民族乡村仍有大量留守儿童的现实，强制推进撤点并校，希望通过发展寄宿学校或提供班车接送学生到城镇学校读书，有可能给学生上学和学生家庭带来更多烦恼。10周岁以下的儿童对家有更高依赖性，离开父母或长途劳顿，会给低年龄的学生带来心理不适和体力负担，不利于他们健康成长。

中国城乡二元结构正在加速消解，乡村社会与城镇社会正趋于一体化，乡村教育与城镇教育也应当实现一体化。乡村教育与城镇教育对接、并轨，需要将乡村教育依附于城镇教育中，并确保其优先发展。

1. 乡村教育振兴优先

如果说文化振兴是乡村振兴的牵引力量和灵魂，乡村振兴需要文化振兴提供质量支撑，那么乡村教育就是乡村文化振兴的重头戏。新发展阶段全面推进乡村振兴战略不仅不能落下乡村教育，而且要优先推进乡村教育振兴，保障乡村孩子“有学上”“上好学”。鉴于乡村人口包括孩子仍将继续向城镇流动，并越来越多地进入城镇学校读书的现实，乡村针对孩子的学校教育还将进一步缩小规模，更多的乡村学校将长期处于小规模、小班级额的状况。各地在村庄空间规划和建设中要优先保障学生上学的需要，努力让学生读书的学校成为乡村文化建设和振兴的高地，并将乡村学校和学生读书条件纳入乡村文化振兴的重要考核指标中。

2.乡村教育现代化优先

新发展阶段乡村教育不仅要优先振兴，还要在农业农村现代化发展中优先推进乡村教育现代化。新发展阶段的乡村现代化包括政治、经济、社会、文化、生态全面现代化，其中乡村教育是其重要内容。《中国教育现代化2035年》明确指出，到2035年中国要总体实现教育现代化目标，但难点和重点在农村，没有农村教育的现代化，就没有中国教育的现代化。乡村学校教学设备落后、教育功能不全、师资配置不足，学生难以接受到高质量、与时代同步的教育。乡村教育现代化要解决中西部乡村教育尤其是边远地区乡村教育老师“进不去”“留不住”和教学水平不高的问题，要让乡村孩子接受有质量的教育，需进一步促进城乡教育均等化、公平化。利用人工智能、大数据、远程教育等先进技术手段，推进互联网+乡村教育，把城镇优质教育资源输送到乡村，提高乡村教育质量。加强乡村信息技术软硬件建设，补上乡村教育信息化短板，提升乡村学校网络教学质量和乡村教师运用信息技术的能力，让乡村小规模学校、小班学生享有城镇学校教学资源，弥补乡村学校师资不足。

3.乡村教育服务优先

教育是关系国家百年大计的公共产品，教育服务是公共服务重要项目，在乡村公共服务供给中，教育服务尤其是义务教育服务要优先保障。乡村教育服务优先，不仅要在诸如养老服务、医疗服务、就业服务、安全服务、文化服务等公共服务中将教育服务置于供给次序的优先位置上，充分保障乡村家庭及其子女的教育需要，而且要让乡村资源包括政府在乡村的资源重点支持乡村教育事业，满足乡村学校和广大师生的教学学习需要。具体来说，如乡村道路建设和公交开通及运行班次要照顾学生上学、放学的需要，并根据学生居住分布调整班次和站点；工资福利分配要向乡村教师倾斜，乡村教师的工资和津贴要高于当地公务员和县城老师，有条件的地方可以根据实际需要，对乡村教育发放教育特殊补贴；在职称评定中给予乡村教师照顾政策，缩短他们晋级的时间，要求县城以上学校老师晋级必须有乡村学校工作经历；根据乡村小规模学校和小班额教学需要，强化全科教师培养，量身培养一些热爱乡村教育的教师。

4. 困难家庭教育优先

在城乡教育城镇化进程中，乡村家庭及其子女对城镇教育需要愈益增强，城镇学校建设在城镇建设中独占鳌头。相应地，乡村对乡村学校的需求锐减，如阿比吉特·班纳吉等所说，“如果没有强大的潜在的教育需求，那么建立学校、聘用教师又有什么用呢？”[12]但在城镇化进程中，乡村居民出现严重分化，尽管处于阶层低端的困难家庭也想让子女进城读书，但鉴于家庭经济困难，无法满足子女进城读书需要，只能无奈地选择在村里学校或邻村学校读书。各地都有或多或少的低收入、无条件送孩子进城读书的家庭，乡村教育服务要优先保障这部分人需要，不能在撤点并校中搞齐步走、一刀切，要为乡村困难家庭孩子保留义务教育学校或教学点。不仅如此，教育部门和地方政府还要保证小规模学校和教学点开足开齐国家规定的课程，教好每一个学生。

5. 低龄儿童教育优先

相比较而言，在乡村教育中义务教育难于高中等非义务教育，小学教育难于初中教育，小学低年级教育难于小学高年级教育，幼儿教育最难以在乡村实施。多数乡村的住家分散，即使行政村或中心村开设了幼儿园，或在小学附设幼儿班，但只有学校附近的村庄可以获益，相当多的幼儿处于“散放”状态，无法接受正规的幼儿教育。如果说农村城镇教育已经与城市教育对接，初步实现了一体化，乡村幼儿教育就处于起步阶段；如果说农村孩子在起跑线上输给了城市孩子，乡村幼儿教育就先输给了城市；如果说城市人为幼儿的烦恼是选择更好的幼儿园，乡村人为幼儿的烦恼就是上不了幼儿园。中国城镇化发展在乡村孩子包括幼儿身上有很多欠账，他们不仅自小就承受父母外出打工的留守苦楚，还要面对无幼儿园可上或上学路途远的艰辛。乡村义务教育基本问题解决后，重点要解决乡村幼儿入学难的问题，让乡村的幼儿均等化地享有与城市孩子一样的幼教服务。