有为政府与有效市场相结合:高职教育高质量发展的应然要求

郭俊朝

（河北科技工程职业技术大学，河北 邢台 054035）

2019年1月，国务院《国家职业教育改革实施方案》提出“推进高等职业教育高质量发展”的要求，把高职教育推向了高质量发展的新阶段。2021年10 月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》对高职教育高质量发展提出了更加具体的要求和发展规划。高质量发展是高职教育发展目标的升级，它要求我们尽快转变发展观念，调整发展模式，为我国经济社会发展提供支撑。近年来，课题组对我国高职教育发展模式进行了两次概括和总结，认为政府的大力推动（简称“有为政府”）是高职教育改革发展取得成功的主要原因。[1][2]然而，一段时间以来，政府推出的一些改革措施在实施层面上产生了政策堕距，以至于改革难以进入一种新的发展态势。[3]

一、有为政府模式的发展难题

（一）部门分工带来校企合作难题

20世纪80—90年代，原国家教委职业技术教育司、高等教育司、成人教育司引领各自所管理的学校分别开展了高职教育试点。因为各司探索实践不同，发布的政策有别，所以对高职教育发展难以达成共识，虽然1995年国家教委设立了内部协调小组，但仍然没有解决统一认识和统一发展问题，这是教育部门内部分工对高职教育发展带来的不利影响。鉴于这种情况，1998年5月，教育部在内部机构改革时将高职教育和高专教育划归高等教育司实行统一管理，但由于高职教育横跨教育与生产两个领域，此后仍然存在类似问题。高职学校除了要传授学生技术和技能知识外，还需要通过实际工作的训练培养学生操作技术和技能，但是能够提供实训的企业属于劳动部门管理，自从20世纪末企业的主要任务转变为以营利为目的后，不再承担人才培养任务，因此在校企合作问题上形成了“学校热，企业冷”的局面，无论是产学研结合，还是工学结合等改革措施，都没能真正解决校企合作难题。

（二）国家改革发展政策的边际效用递减

21世纪以来，随着高职教育在我国经济社会发展中的作用越来越大，教育部、国务院和中共中央针对职业教育出台了许多项改革措施，但是，近年来，高职教育一些改革政策边际效用递减。政策的陆续出台，并没有带来预期的实质性突破，比如两年制改革、“订单式”培养、产学研相结合、中高职衔接、职教集团办学等，这些改革实施几年后，大都慢慢被新的改革冲淡，其中原因是多方面的。以两年制试点为例，它是受到发达国家高中后职业教育学制影响而提出来的，本意是为国家重点领域尽快培养出紧缺人才。但是，从高职学校的角度来看，学校本来办学成本就高，获得的教育经费少，如果再缩短学制，学校的学费和生均拨款经费就会大幅减少，办学资金便会更加紧张，因此高职学校并不真正愿意进行这样的改革，于是两年制改革试点逐步被“遗忘”。北美社区学院之所以实行两年制，一个重要原因是学生在二年级后大多数都选择升学或参加工作，属于教育需求市场选择的结果，不是政府管理部门的行政要求。再如，集团化办学是为了实现不同学校“资源共享、优势互补、合作发展”的目的，但资源共享本质上是学校和企业之间的利益合作。平等的实体，尤其是公立学校和国有企业，在缺乏强大外在经营压力下难以真正共享资源，因此职教集团化办学难以真正有实质性突破。

（三）国家财政资金支出绩效持续下降

2006年示范性高职院校建设以来，国家和各省高职教育财政投入不断增加，许多地方生均拨款已经达到本科学校标准，总体来看，高职院校的办学资金越来越充裕。然而，学校对资金的使用效益却持续下降。以实训设备为例，学校购买的实训设备越来越多，但设备闲置问题严重，利用率不断降低。多媒体教室和电子计算机房重复建设严重，设备利用率逐年降低，主要表现是：学校建有公共多媒体教室和公共计算机中心，但由于学校内部管理问题，每个院系又重复建设大量自用多媒体教室和计算机中心，而且每个院系的设备又难以与其他部门共享，再加上电子设备折旧速度快，因此造成大量电子设备浪费，大大降低了资金使用效益。

（四）课赛融通难以真正实现

开展全国职业技能大赛的本意是为检验职业学校教学成果，更好地激发学生学习技术技能的积极性。然而，大赛已经开展10 多年，课程与比赛仍然没有实现真正融通。一些高职院校为应对全国职业技能大赛，每个专业每年指定少数几个参赛学生停课备赛，而且各专业抽调骨干教师专职指导，指导教师花费大量时间和精力，这种状况违背了大赛设置的初衷。

二、有为政府模式的历史演进

（一）探索与试点阶段（1980—1998年）：政府的推动与规范

20世纪80—90年代，我国高职教育正处于探索与试点阶段。在这一阶段，高职教育虽然在规模上发展并不快，但是教育部在“什么是高职教育？高职教育应该如何发展？高职教育应由哪个部门来管理？”等基本问题上逐步达成了共识。这一阶段的探索和试点主要在原国家教委推动和规范之下进行，是有为政府模式形成的奠基阶段，可以总结为以下五个方面。

一是中心城市地方政府创立短期职业大学。1977年我国恢复高考后，连续5年高考报名人数异常多，最高时曾达到610万人，而当时每年实际录取人数才20多万（1978年40.2万），造成了高中生升学困难的状况，带来了许多社会问题。为解决这个问题，一些中心城市地方政府创办短期职业大学，最多时达到128所，一定程度上缓解了高中毕业生对高等教育的需求。在此过程中，高职教育开始了探索，并得到了国家政策支持。1983年4月，原国家教委、国家计委《关于加速发展高等教育的报告》的通知指出：“积极提倡大城市、经济发展较快的中等城市和大企业举办高等专科学校和短期职业大学”。1987年6 月，原国家教委《关于改革和发展成人教育的决定》提出：“成人学校要发挥多种功能……结合需要，举办高等职业技术教育”。这些政策激励了地方政府创办职业大学的积极性，但是由于种种原因当时职业大学并没有探索出职业教育特色，而是办成了普通高等专科教育。[4]在这种情况下，基于国家对高职教育的强烈需求，原国家教委启动了试点工作。

二是原国家教委批准开展高职教育试点与改革。从1985年到1997年，职业技术教育司共批准23 个试点学校。1985年7 月，原国家教委决定在上海电机制造学校等3所中专学校基础上试点技术专科教育；[5]1991年1月，批准解放军原总后勤部邢台军需学校开展高中后高职教育试点；[6]1994年10月和1996年6 月，先后共批准18 所重点中专学校试点高职班；[7]1997年5 月，批准深圳职业技术学院进行高职教育试点。[8]在职业技术教育司试点的同时，成人教育司和高等教育司也开展了试点。1995年，成人教育司批准了近200所学校开展成人高职教育试点。[9]从1993 至1999年，高等教育司管理下的高等专科学校开展了216个专业教学改革试点。[10]经过10 多年试点，90年代中后期，教育部概括出了高职教育的六点特征，初步解决了“高职教育是什么”的问题。[11]

三是国务院确定“三改一补”发展高职教育的方针。20世纪90年代中期，在试点取得成功的基础上，我国开始研究在全国发展高职教育的问题。一方面，当时国家和地方的资源主要用于经济建设，缺乏新建高职学校资金；另一方面，职业大学、职工大学、成人高等学校、高等专科学校等机构需要转型发展。在此现实情况约束下，我国根据客观条件整合各类高等教育资源共同发展高职教育。1994年6月，全国教育工作会议明确提出“三改一补”发展高职教育的方针，即现有高等专科学校、职业大学和成人高校调整培养目标，改革办学模式和人才培养模式，以及在部分重点中等专业学校基础上组建高职学校，推动高职教育发展。1999年，在高等教育扩招之初，教育部、国家计委又提出“探索多种形式、多种途径和多种机制发展高等职业技术教育”的指导原则，作为对“三改一补”方针的扩充。至此，教育部各司达成大力发展高职教育的共识，为此后高职教育发展做好了准备。

四是原国家教委对高职学校设置标准的规范。在确定发展高职教育的基本方针之后，1997年，原国家教委发布了《关于高等职业学校设置问题的几点意见》，规定高职学校设置条件、在校生规模、学校名称和申报审批程序。当年，原国家教委首先为深圳职业技术学院和邢台职业技术学院挂牌。此后，随着我国管理体制改革，2000年1月，国务院将高职学校的审批权力下放给各省、自治区和直辖市，并对审批程序、本地发展规划、学校特色发展、审批管理和监督以及学校名称规范等方面提出要求。2000年3月，教育部发布《高等职业学校设置标准（暂行）》，对1997年发布的文件提出更加具体的要求。此后短短几年时间，高职教育获得高速发展，为我国高等教育大众化做出了重要贡献。

五是政府部门推动各类示范性高等职业技术学校建设，这次推动从1995年开始，到2004年底结束，共延续10年。在“三改一补”发展方针确定之后，为推动高等专科学校转型和职业大学改革，1995年原国家教委决定在全国范围内建设一批示范性普通高等工程专科学校和一批示范性职业大学，目标是促进高等专科学校转型为高职教育，促进职业大学办出职业教育特色。据统计，1996年批准了15所示范性职业大学试点学校，[12]1997—1999年先后共批准29 所高等专科学校进行示范性学校建设。[13][14][15]此后，2000年至2002年，教育部先后共批准32 学校开展示范性职业技术学院建设，每校获得中央财政支持资金500万元，主要用于实训基地建设。[16][17][18]2002—2003年，中央职业教育专项资金又支持67 所高职学校继续进行示范性职业学校建设。[19]教育部、财政部持续的支持和推进，一定程度上增强了这些学校的办学实力，促使一批高职院校初步显示了职业教育特色，为其他新改建的高职院校做出了示范。

（二）改革与发展阶段（1999—2018年）：政府的大力推动

在20世纪80—90年代，虽然原国家教委对职业教育探索与试点给予了一定的推动，但是，一方面，支持力度不够，资金不足，高职教育发展仍然十分缓慢；另一方面，90年代末21世纪初，我国经济高速发展对高层次技术技能型人才提出越来越强烈的需求，因此，2005年中央政府决定加大国家政策和财政支持力度，有为政府模式开始形成。此后10 多年推动教育发展的政府部门两次升级，从司级升到部级，再升到国家级。政府提出的发展计划和改革政策接连出台，资金投入力度迅速加大，使得政府的大力推动成为这一阶段高职教育发展模式的主要特征。1998年5月，教育部内部机构改革后，原来职业技术教育司和成人教育司管理的高职学校全部划归高等教育司管理（成立高职高专处），与高等专科学校和本科学校二级学院一起合力举办高职教育。这是进入改革与发展阶段之后教育部推动高职教育改革的第一个举措。

第二个举措是1999年教育部和国家计委从普通高等教育招生计划中，安排10 万个招生计划用于14 个省市高职学校按新的管理模式和运行机制试办高职教育，目标是加快第一线职业岗位实用型人才培养速度；探索多形式、多途径和多机制发展高职教育；进一步扩大省级政府对发展高职教育的决策权和统筹权。这一政策扩大了省级政府的高职教育管理权，与后来的高职院校审批设立权力下放一起推动了此后几年高职教育的快速发展。

第三个举措是教育部推动的五年教学改革。1999年11月，高等教育司全面接管高职教育以后，召开第一次教学工作会议。会议决定，在高职教育规模扩展的同时开展一轮为期5年的教学改革和教学基本建设，目标是形成能够适应经济社会发展需要、职业教育特色鲜明的高水平人才培养模式。2002—2004年，教育部主持召开了第一、第二和第三产业共三次高职高专产学研结合经验交流会，会议主要提出学校要“以服务为宗旨，以就业为导向”改革办学方向。[20]这三次会议为高职院校改革与发展提出一个新的发展方向，即从国家计划培养向教育需求市场驱动转变。

第四个举措是教育部和财政部推动的“国家示范性高职院校建设计划”。2005年10月，国务院提出建设国家示范性高职院校的计划，此后10年高职教育改革的主要工作聚焦于此。2006年11月，教育部和财政部开始落实此项计划，主要进行了校企合作办学体制机制、工学结合培养模式、单独招生试点、增强社会服务能力、跨区域共享优质教育资源等方面的改革与建设。经过10年国家级和省级示范性高职院校建设，我国一大批高职院校人才培养质量和服务经济建设能力得到很大提升，促进了高职教育整体发展。

第五个举措是工学结合人才培养模式改革。2006年11 月，高等教育司《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》提出推进工学结合人才培养模式改革的要求，改革的方向是加强高职教育教学的实践性、开放性和职业性，推动人才培养模式的根本性转变。同时，还开展了订单式培养、任务驱动、项目导向教学模式改革。经过10年改革与建设，学校与企业深度合作取得较大进展，传统讲授式教学方式实现了根本性转变，为此后创新发展行动计划和“双高计划”建设打下良好基础。

第六个举措是教育部推动的质量再提升行动。2015年9月，教育部发布《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》，准备对高职教育整体质量进行再提升。改革与建设的主要内容：现代职业教育体系建设、地方本科高校向应用型转变、高职院校提升内部治理能力和治理水平等方面。这次建设既是高职教育内涵建设的最后一次行动，也是下一阶段高质量发展的先声，起到承上启下的作用。

高职学校发展主要有两个推动力：一个是政府，另一个是教育市场。如果说政府的大力推动可以简称有为政府的话，那么利用教育市场的创造力推动高职教育发展的机制，也可以简称为有效市场。高质量发展对高职教育发展模式提出了更高的要求，要求有为政府与有效市场相结合。

三、有为政府与有效市场相结合，促进高职教育高质量发展

高职教育市场是高职学校为了自身发展而争夺教育资源、建立高技术技能人才供应关系的过程。在这个过程中，市场促进供求关系达成，并且促成社会中的资源分配。在这个市场中，存在着主次两个层级：一是主要层级，需求方是地方企业，供应方是高职学校，学校为了满足企业需求和自身发展而相互争夺政府提供的发展资源，构成宏观高职教育市场；二是次要层级，在高职学校内部存在着一对供求关系，需求方是青年学生，供应方是教师，教师为了人才培养和自身发展而争夺学校提供的发展资源，构成微观高职教学市场。

（一）高职教育市场的有效作用

政府与市场有着很大区别。政府按照政治规律，运用政治智慧和政治方式推动高职教育发展；市场按照经济规律，用经济的方式调动高职学校的创造力，从而促进高职教育改革。二者的区别还表现在可持续性上，市场调节比政府推动的可持续性好，原因主要有两个方面：第一，政府的资源是有限的，而且政府不能把有限的资源过多地投入到高职教育领域中，而教育市场的创造力是无限的，在解决微观教学改革问题上具有信息和智慧优势；第二，政府的投资超过一定限度，随着投资数量的增加，对高职教育发展的促进作用越来越弱，这在经济学上叫投资边际收益递减，政策的密集出台同样也存在着类似问题。

在过去20年，有效市场曾经发挥了一定作用。例如，在高等教育大众化发展期间，高职教育之所以快速完成规模扩展，除了依靠地方政府的本地规划能力外，还发挥了高职院校的积极性和创造性。1998年，我国决定进行高等教育大众化发展，当时确定的目标是到2010年实现大众化。事实上，2000年3月，国务院授权各省、自治区、直辖市自主审批设立高职院校的权力后，各地仅仅用了3年时间，即在2002年就实现了发展目标。其中一个重要原因就是各地在获得授权后，充分发挥了地方政府和学校的积极性，快速升格、改革、改组、改建了一大批中专学校、高专学校、成人高校和职工大学，推动了高职教育快速发展。此后几年，各地高职院校不断建立，2019年我国就实现了高等教育普及化。国务院对高职院校设立审批权的下放，是中央政策激发宏观教育市场竞争发展的典型事例。再如，国家示范性（骨干）高职院校建设和创新发展行动计划实施期间，各级政府拨付的大量建设资金激发了示范性（骨干）高职院校内部微观教学市场的活力，极大地推动了高职学校内部改革。

从供求关系角度考察，过去20 多年，在完成国家提出的大量高技术技能人才培养上，高职院校快速完成了数量上的供应，但质量却参差不齐。因此，根据经济结构调整需要，我国把高质量发展确立为高职教育未来改革发展的新方向。

（二）高质量发展要求高职教育转变发展模式

中国经济社会发展的重点正在从数量、规模、GDP 转向质量、效益、社会友好、环境友好。在这样的大环境下，高职教育没有理由不转变当前的发展方式，从重视数量增加转变到重视质量提高，从有为政府转变到有为政府与有效市场相结合。为更好地理解教育市场的作用，需要首先对高职教育利益相关方进行分析。它由需求方、供应方和支持方构成。需求方有学生和企业，供应方有高职学校和教育企业，支持方有中央政府、地方政府和行业协会。学生和企业之间具有就业关系，他们通过这种关系达成供求关系。支持方为市场竞争提供动力，政策和资金支持越大，市场活力越大，创造力越强。在所有利益相关者中，政府和学校是两个关键方，这两方的行为对高职教育市场产生最重要的影响。作为保障人才供求关系顺利进行的中央政府和地方政府，既对高职学校具有支持作用，又对高职学校发展方向具有决定性影响，但其支持力度受到地方经济发展程度和政府思想观念的限制。当前，政府的大力推动之所以遇到了一些问题，一个重要原因是在以上供求关系中还隐藏着另一对重要的供求关系，即自身也需要发展的高职学校作为需求方需要各级政府给予政策和资金支持。后一对供求关系能否达成，影响着前一对关系的真正实现。因为高职学校大都是近年来专科学校、成人学校、中专学校改革、改组、改建、升格而来的，都迫切需要建设。从40 多年发展史来看，凡是有利于高职学校发展的，即满足后一对供求关系的国家政策和资金支持，大都得到很好地落实，从而也保证了前一对供求关系的达成；相反，凡是对高职学校发展不利的政策，大都没有得到很好的落实。今天，高质量发展对政府提出了更高的要求，要求政府在推动高职教育发展的同时，更加重视高职学校的发展问题，理顺政府与高职教育市场的关系。

（三）重修政府与市场的关系，促进高职教育高质量发展

高质量发展要求高度重视发挥高职教育市场的作用。为此，需要理清高职教育市场有效运行的机制。首先，教育市场的需求方企业提出技术技能型人才规格要求。其次，政府和需求方为此提供足够的激励，在此条件下，高职学校积极性被激发，高职教育市场活力被释放。最后，通过竞争，人才培养的供求关系高效达成，同时高职学校取得进一步发展。近20 多年来，之所以有一些政策没有很好地得到贯彻实施，就是因为政府在制定改革政策时，对学校的人才培养能力和发展需求认识不够，影响了学校积极性的发挥。

今天，教育市场高效运行要求教育行政及相关政府部门转变职能，调整自身在高职教育市场中的位置，把政治行为转变为经济行为。具体来说，就是各级政府在制定政策时把自身的政治行为放到教育市场中来考量，充分考虑高职学校自身发展的需求。如果政府对高职学校的真实需求认识不足，就需要高职学校参与制定政策，共享政府领导力，[21]以制定出能够充分激发高职教育市场活力的政策。

激发高职教育市场的活力，并不是不要发挥政府的作用。“有效的市场取决于有为的政府，有为的政府重在促进有效的市场。”[22]根据中国共产党十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神，教育行政部门的职能应从全能管制型转变到有限服务型，具体来说就是，政府主要负责保持宏观高等教育稳定，加强和优化公共服务，保障高职教育市场公平竞争，加强高职教育市场监管，维护高职教育市场秩序，推动高职教育可持续发展。

高质量发展要求转变当前的高职教育发展模式，即转向有为政府与有效市场相结合的模式。市场的活力和政府的作用要落实到现实的教育政策制度和改革实践中，除了需要政府转变职能外，还需要高职院校加大内部治理现代化改革，把发挥校内微观高职教学市场的决定性作用落到实处，从而顺利完成高质量发展的艰巨任务。

四、加强学校治理现代化改革，解决有为政府模式的发展难题

当前，在高职学校内部改革中出现一些深层次的矛盾问题，主要原因是微观教学市场活力不足，改革不到位，学校管理与教学市场的关系没有摆正。所以，学校治理现代化改革要把调整学校管理与校内教学市场的关系作为重点，把原来全能管制的管理部门转变成有限服务的支持部门，把专业的、教学的改革交给院系，由他们决定如何改革，发挥市场在教学中的决定性作用。

（一）深入探索混合所有制改革，破解校企合作难题

产教融合是高职学校校企共同培养高技术技能型人才、高质量输出毕业生的重要方式。然而，由于高职学校的公益性和企业的盈利性相矛盾，阻碍了校企合作的实际进展。2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。”在此政策下，一些高职学校进行了探索，涌现了山东海事职业学院的“山海模式”、苏州工业园区职业技术学院的“苏职模式”、海南职业技术学院的“海职模式”、山东畜牧兽医职业学院的“山牧模式”等典型案例。[23]这些学校通过内部治理改革与外部企业合作，共同建立产教融合实体，在企业进行生产建设的同时，还实现了共同培养高层次技术技能型人才的目标。这些经验在全国推广，需要公立高职学校转变所有制形式，与企业形成利益共同体，把实训设施建设和使用中的部分利益让渡给企业，换取企业对于学生培养的支持。

（二）调整学校内部权力结构，增强政策落实效果

一些改革政策之所以难以真正落到实处，原因是多方面的，其中之一是高职学校内部权力结构不能适应改革的需要，主要表现在权力过于集中，缺乏必要监督，存在决策失误现象。为加快改革发展进度，在学校内部治理现代化改革中，高职学校应当改善权力主体间的互动关系，注重民主的治理方式，向分权式管理和民主型领导方向转变。为此，高职学校需要“把官僚科层组织改变为更具政治组织属性，使广大教师有参与渠道，形成协商共治的治理模式，激发基层和教师的参与热情和变革活力”，[24]增强教师的责任感。同时，还要加强治理文化现代化建设，强化价值观内化管理，提升管理人员领导力，培育互信的人际关系，[25]保证国家政策的落实效果。

（三）成立国家教育实训公司，提高国有资产使用效率

经过10 多年来的职业学校基础设施建设，一些高职学校实训设施固定资产达到几亿元，甚至十几亿元，然而学校的设备只能用于本校学生实训，不能共享给其他学校，造成了大量设备长期闲置和重复建设，总的表现为全国高职学校国有资产使用效率越来越低。这个问题是高职学校在发展过程中形成的，是现有学校教学模式带来的系统自身缺陷。鉴于这种情况，高职学校应该联合起来向政府提出外部治理建议，建议借鉴电信部门通过成立大型通信基础设施服务企业（中国铁塔股份有限公司）提高国有资产利用效率的资产重组经验，[26]成立国家教育实训公司，把全国所有中等和高等职业学校实验实训设备器材划归该公司经营管理，公司的主要任务是：完成所有学校实验实训需求，做到不同学校资源共享，以共享和生产的方式提高国有资产利用效率。国家教育实训公司的成立，还能调整宏观高职教育市场结构，解决产教融合难题。

（四）改革校内分配体制，促进课赛融通

课赛融通既能充分发挥竞赛的激励作用，使全体学生受益，又能提高学校的资源使用效益，但为什么在专业改革层面上就难以真正落到实处呢？经过走访发现，课赛融通只是教育行政部门和学校的期望，专业教师并不愿意为此付出太多努力，原因是学校的利益分配方式影响了他们的改革积极性。职称实质上是高职学校最主要的分配方式，职称评定是影响教师改革行为的指挥棒。指挥棒不变，教师为改革付出努力的积极性就难以真正调动起来。很长时间以来，学校职称评价体系都是从普通本科学校借鉴而来，这个体系把科研、教学和社会服务成果作为评价的主要部分，而像课赛融通这样的教学改革工作没有被列入其中（或所占比例不合理）。因此，在学校内部治理现代化改革中，只有先改革利益分配这个指挥棒，激发校内教师教育教学改革积极性，充分发挥微观教学市场的活力，课赛融通这类改革才有可能顺利实现。