健全现代预算制度 事关公众切身利益

罗志恒

二十大报告提出，要“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”，以服务于新时代新征程的中国式现代化。新中国成立七十多年来，改革开放四十多年来，分税制改革近三十年来，中国财政预算制度逐步完善。《预算法》修订以及《预算法实施条例》相继出台，有效地规范了政府行为。

财政预算制度与居民和企业的生产生活密切相关。财政预算是政府活动计划的反映，它体现了政府及其财政活动的范围、政府在特定时期所要实现的政策目标和政策手段。政府编制预算需充分考虑市场主体的负担以及经济社会发展的需要，预算执行和监督是政府与市场、政府与社会、中央与地方之间产生联系的密切环节，税收、非税收入的每一项预算执行活动都直接影响市场的经营，每一项支出活动都影响企业和居民的福利水平。

因此，预算看似只是数据和表格，看似只是制度和文件，看似只是财政资金的收支活动，但从根本上反映的是政府的施政理念和政策主张，是政府反复平衡发展与安全、稳增长与防风险、短期经济社会稳定与长期内生增长动力的过程。

新征程上，中国式现代化的目标呼唤更加健全的现代预算制度：其一，預算编制、审批、执行与监督的水平直接体现国家治理的现代化水平。现代预算制度是综合统筹、规范透明、约束有力、讲求绩效、持续安全的预算制度。目前中国预算的规范性和透明度有了较大提高，但是地市和区县层面以及中西部地区仍参差不齐，预算发布不及时、口径不统一、内容简单化等问题依然突出；预算已覆盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，但对于大量的准财政行为以及隐性债务等仍未做到全覆盖；全面预算绩效管理有待进一步推进，依据绩效指导预算分配还要进一步加强。

其二，高质量发展是中国式现代化的首要任务，现代预算制度要发挥出优化资源配置、促进产业结构转型升级的作用。中国经济已从高速转向高质量发展阶段，这既是资源禀赋的优劣势决定的，也是主动应对国际竞争的必由之路。高质量的宏观经济发展要匹配高质量的宏观治理体系和高质量的规则制度。当前中国预算在统筹资源、预算资源分配和使用方面还存在不足，要通过税收、政府引导基金、财政补贴等方式进一步引导全社会资源向高质量发展的行业和地区倾斜。

但是，财政紧平衡和收支矛盾加剧将是未来的常态，经济社会目标更加多元，现代预算制度要兼顾多重目标：实现发展与安全的平衡、稳增长和防风险的平衡、减税降费和财政可持续性的平衡、短期经济社会稳定与长期内生增长动力的平衡、民生福利改善与科技强国的平衡。构建现代预算制度任重道远，有必要从理顺政府间财政关系、优化完善税制结构和加强预算管理等方面推进。

一是，理顺政府间关系并以法律形式确定，进一步深化中央和地方、省以下政府间事权和支出责任关系改革，完善转移支付制度。中央和地方政府间事权和支出责任已在诸多领域做了划分改革，还要进一步覆盖到全部事权和支出责任；省以下政府间已有相对原则性的规定，但仍缺乏操作性强的指导意见，要进一步明确集中统一与因地制宜的不同情形，明确分税分成制、基数+增量分成制的适用范围，提高省以下财政指标的可比性。进一步加强财政转移支付对公共服务均等化的响应力度。中国目前政府间关系调整主要是通过国务院办公厅、省级政府发文的形式，要逐步确定政府间关系并通过法律形式确定下来。

二是，优化税制，稳定宏观税负。进一步提高税收在促进公平中的作用。中国目前的税制结构仍是以间接税的增值税为主导，要提高所得税和财产税的比重。此外，伴随宏观经济下行、大规模减税降费和财政自动稳定器作用，中国宏观税负（一般公共预算收入/GDP）持续下行，2021年较2015年下降了4.4个百分点。房地产市场遇冷导致相关税收下降、土地财政可持续性减弱，而“双碳”经济、服务经济和数字经济所引发的一系列变革尚未充分体现到经济统计和财税制度。

三是，全面加强预算绩效管理，防范化解重大风险。推动准政府活动和隐性债务全面纳入预算监管；全面实施绩效管理，提高支出的使用效率，将预算的分配与绩效全面结合起来。

财政预算承载着改革发展稳定、推进国家治理水平提高和实现国家战略目标任务，必须站在促进经济高质量发展和构建新发展格局、人口老龄化和人口流动背景、提高中央地方两个积极性的高度，加快健全现代财政预算制度。