当前地方政府数字治理的困境与突破路径

林志明，宋 君

（常熟理工学院 商学院，江苏 苏州 215500）

0 引言

在中国快速信息化与快速城镇化的双重影响下，以数字技术为代表的信息化建设成果正全方位影响着人们的生活生产方式，也快速推动了地方政府数字治理进程。数字治理虽源于信息技术，但更体现为治理哲学、管理机制、组织体制与信息技术的统一复合体［1］，其不仅仅外化为数字技术在治理领域的应用，更要适应治理需求的变化，内在地推动地方政府治理模式的变革和治理数字化的有效转型。

当前，各地政府利用大数据、互联网、人工智能等信息技术探索中国地方政府数字治理的路径，产生了一些治理成果，积累了一些治理经验。特别在习近平总书记的倡导下，自2018 年来，全国各省市地方政府纷纷开展数字治理实践工作，尤其以作为电子政务试点省份的广东、浙江为代表，率先推出了“掌上政府指尖办”“最多跑一次”等系列改革措施，以移动化建设思路和网络化政务思维开启了数字治理之路，有效提升政府治理效能。面对地方政府数字治理的蓬勃发展及面临的诸多现实难题，为了顺应全球治理理念发展，提升我国地方政府数字治理水平，加快推进政府治理能力现代化，本文拟梳理数字治理的发展历程，分析其逻辑内涵，挖掘现实困境，并提出突破路径。

1 数字治理的发展历程

戴长征从社会形态演变角度，研究了国家治理方式的转变，认为社会从农业社会起步到工业社会再发展再到信息社会，国家治理方式也同步经历着单向控制到代议互动直到数字协商转变历程［2］。因此以欧美国家为代表的全球数字治理经历了电子政务、数字政府及数字治理三个阶段，如表1 所示。电子政务是数字治理的物质基础，数字政府是电子政务的提升发展，而作为一种创新治理模式的数字治理则是数字政府的更深入发展。电子政务与数字政府可以理解为组织层面的数字化，但数字治理是在数字社会中治理模式的绝对转变，对于参与公共事务管理、享受政府服务方面，社会成员都期待着更高的标准，提出了更高的要求。

表1 全球数字治理发展三阶段对比

回顾国内，数字治理的发展也大致经历了萌芽、形成和发展三个阶段，如表2 所示。今天，我国数字政府建设已取得长足的进步，数字治理实践也得到了较大范围的应用和推广，政府行政能力与治理水平也得到显著提升。

表2 我国数字治理发展历程

2 数字治理的内涵

最早提出数字治理理论的学者是西班牙人曼纽尔，早在2003 年，他就认为数字治理是能应对信息时代背景下的一种新型公共治理体系。此后，数字治理理论围绕民生问题、网络虚拟社会、整体性治理及公民参与性等核心概念进一步扩展深化。英国学者帕特里克主张数字治理是数字信息技术与治理理论相互结合而形成的新型治理范式，信息技术应用和信息处理是数字时代治理发生变化的核心，通过与信息系统相连的各种变革体现了治理的变化，其结果是信息技术应用必将促使公共部门主动改革管理机制，将集中的权力分散化，并逐步过渡到社会善治［3］。

国内的学者主要聚焦于社会治理现代化、治理中的互动参与机制，以及数字政府结构转型等方面。何哲认为数字治理，一是对数据的治理，认为被治理的对象是数据，二是基于数据的治理，将数据治理作为国家治理现代化的核心［4］，片面理解数字治理不可取。黄建伟认为，欧美代表的数字治理不仅仅是技术与理论的简单叠加，重心是优化治理手段，通过融入新的价值治理理念，强化多方参与的共享与合作，实现治理现代化［5］。颜佳华从赋能视角认为，数字治理要从政府组织内部和政府外部的公众、内外两方面对治理进行“赋能”和“赋权”［6］。吕美璇认为，数字治理以数字技术为基础，必须转变治理方式与治理理念，强调整个社会的多元主体及共同参与，实现成员多向互动，是一种新型的共商共治共享的治理模式［7］。

基于国内外学者对数字治理的认识和理解，本文把握共性特征，抽取得到广泛认可的内涵，从管理视角界定：数字治理是一种运用互联网技术、大数据、云计算、人工智能等一系列数字化手段，并植入新的价值治理理念，能有效转变治理方式，保证社会多元主体的共同参与及多向互动的共商共建共享的管理活动模式。其目的是使服务提供更加高效便捷，事务过程更加透明公开，沟通渠道更加顺畅及时，政府决策更加科学高效，资源配置更加充分合理。

数字治理不仅仅是政府办公层面及行政事务办理的数字化升级，更要突出运用数字化手段带来的科学化、透明化、信息化等特点，对治理过程、数字技术、治理理念进行全面的创新变革。数字治理必须变单向互动模式为多向互动模式，实现公共权力向社会多元主体回归，充分彰显与社会发展相适应的民主、公开、参与、共享、公平等价值理念。数字治理本质上是一种管理理论，利用数字化手段促进了人与人、组织与组织、人与组织之间重构的一种管理、沟通、服务、交流等多种行为的新型治理模式，其一方面改造了人类生存的生态环境，另一方面为数字治理的诞生和发展壮大提供土壤。

3 数字治理的价值优势

3.1 有利于管理精准化

当前政府借助数字化手段，实施数字化管理，通过每天收集海量数据，在应用大数据过程中坚决贯彻“精、细、准、严、全”原则，能有效促进管理精准化。以往政府通常采用“同事同方法、多事一方法”的固定准则，现在政府要打破“信息孤岛”，实现互联互通，利用大数据间纵横交错的关系，充分使用数字化资源系统，实现管理精准化。并且，在管理过程中，由于囊括了公民的主体意见，考虑了社会公民个性化需求，因而既能预警舆情，又能准确高效地化解社会矛盾，避免各方冲突，实现社会稳定和常态化发展。现阶段政府的这种精准化管理在高等教育、卫生医疗、环境保护、公共交通等领域都得到充分的运用。如海南省琼海市公安局利用能实时响应的“天网”预警信息和路面巡控的“地网”路管员，有效破解警力不足、反应慢、被动应对警情等问题，提高了路面巡控和查缉办案的精准度。

3.2 有利于资源共享互惠

资源包含数据资源、人才资源、人力资源、能源资源、教育资源、医疗资源等，做好了资源合理共享，才能实现长远互惠互利和社会可持续发展。当前各级政府在充分认识到信息化开放与资源共享的重要性之后，便开启了政府自身的变革实践。为了促进资源共享互惠，在人才资源输送与社会资源共享方面，政府做了大胆的实践。一是做到“跨区域跨城乡”资源优化配置。如将东部优秀的专家型、知识型、商业型人才，经过对接、申报、审核、派遣、评估等人才输送流程，调配到西部对应紧缺人才急需地区工作，同时还将西部丰富的人力资源引导到东部高产能、高输出的劳动密集型企业就业，还从应届高考生中定向录取免费师范生、免费医学生等为农村基层服务。二是做到“跨时间跨空间”资源配置。借助物联网、人工智能等技术均衡医疗、教育等社会资源，如通过远程医疗、在线教育等实现跨时空资源共享，突破传统面对面模式，缓解优质资源受限且不均衡的状况，一定程度上化解了社会矛盾。

3.3 有利于决策科学化

政府数字治理中的决策科学化取决于决策主体能否顺应社会发展规律，充分运用科学的理论与决策方法，在大数据、云计算、人工智能等数字化手段辅助下实现科学决策。政府要优化决策流程，规范决策程序，通过专业的智囊团队和专门的决策咨询机构，充分感知和利用数据，从初级量化到精准量化，将公民主体意见融入决策方案中，在决策输出端突显各利益相关者需求。在大数据背景下，新时代政府要设计出融合数据采集、数据分析、流程优化、组织再造、实时响应、决策科学、行动智能的治理模式，彻底摒弃传统时代当权官员的“拍脑袋决策”，实现从“主观经验决策”向“客观科学决策”的转型。

3.4 有利于保障公民合法权益

就政府治理而言，公民的合法权益通常包括知晓信息的权利、合理途径参与事务的权利、享受公共服务的权利、获取舆情问题回应的权利等。而数字治理的核心理念就是要高度重视保障公民合法权益，因此要动员全社会组织、企业和民众广泛参与政府治理。如通过线上平台开展政策研讨会、专项电子听证会、电子问卷调查、直播电子问政、审批流程公开会等形式，让公民及社会组织最大限度地参与公共政策制定和重大事项决策的全过程，为其查询、获取和利用政府资源提供了便捷的渠道，提高了政府治理的透明性和电子问政的有效性。同时，还建立起科学的绩效评估机制，除了涵盖政府自身的绩效外，还包括社会组织的评估和公民满意度评价，从主动保障公民合法权益到绩效评估反馈，形成一个闭环，以此来完善公共服务建设并保障公民合法权益。

4 当前数字治理的困境

4.1 体系化建构不成熟、法制化建设滞后

完善的法律法规和完备的治理体制是推进政府数字治理的基本保障。若缺少了数字治理的规范性文件和法律制度体系保障，缺少了系统筹划的长效治理体制，缺少了国家层面的总体谋划与顶层设计，政府数字治理就难以向纵深发展。现阶段，我国已经开启了数字治理的新征程，即从双向交互阶段走向多向互动阶段的复杂社会结构与复杂网络环境中，人们表达自己诉求和参与政府决策的意愿强烈，但不同人群之间利益诉求必有冲突，现行不完备的管理体制与不完善的法律体系，阻碍了多向互动的数字治理的稳定发展。

我国政府数字治理方面的政策法规和规范性文件并不多，涵盖面有限，如《国家信息化发展战略纲要》《“十四五”国家信息化规划》，在一定程度上保障了数字治理的有序推进，但与开展数字治理较早的英、美、法等国家相比，规范文件及保障法规仍显不足，在推进数字治理的体系化建构方面仍不完善，其结果会导致地方政府在实践过程中，因为缺乏规范性法律法规作为依据而迟滞被动，甚至停滞。特别是作为数字治理中的数据资源，从安全考虑要保密可能形成数据壁垒，从消除“数据孤岛”考虑可能产生数据泄露，缺少了文件规范、法律保障和恰当的运行机制，在数字治理实践中很难把握合适的度，甚至地方政府一味求新，偏向政绩观影响而不顾“普适举措”。

4.2 多元参与机制失效、多元参与主体缺位

多元参与是数字治理的显著特征，要求治理理念从粗放型转向精准型，从“政府端菜”转向“群众点餐”，从单一治理主体转向多主体协商共建。当前，各级政府是数字治理的制定者和具体举措的实践者，处于治理主体地位，而非政府组织、企业和公民等社会力量，依然处于从属被动地位。只有上述多元主体共同参与多向互动才能有效促进善治状态的实现。从实际情况看，协同主体参与机制仍显不足，他们面临着参与途径不明、政府态度冷淡、社会公众信任缺乏及数字化水平不高等问题，社会力量的参与主要停留在通过网上政务来处理日常事务等电子政务层面，参与深度与广度远远不够，未能有效助推政府数字治理水平的提升。另外，地方政府对数字治理演进结构存在认知偏差，对多元主体参与重视不够，未能意识到其他从属治理主体参与的重要性与紧迫性，致使多元主体参与度偏低，社会力量主动参与与理性参与意识薄弱，多元参与机制效能未能充分发挥。

4.3 数据碎片化严重、数据垄断性加剧

涉及政府数字治理的数据资源主要包括政府部门的政务数据、企业掌管的企业数据、网络运营商及互联网巨头掌管的社会数据［8］。政务数据又分不同层级、不同地域、不同部门建设，一般遵循“谁开发谁负责”原则，为政府内部各自为政及“信息孤岛”的形成埋下伏笔。而企业将数据视为企业的宝贵资源和核心竞争力，不会轻易对外公开，由企业严格管控。运营商及互联网公司的社会数据，涉及到隐私保护问题，也都存于各自的云服务器，对外开放利用十分有限。从治理实践看，目前政府部门各自为政现象严重，重复频繁地填报表格、数据采集、指纹识别、人脸识别等被过度使用，也间接反映了政务数据严重缺乏互联互通，存在大量信息孤岛。因此，政务数据、企业数据和社会数据分散化碎片化严重，很大程度上阻碍了数字治理效能的发挥。

同时，公共数据资源存在“垄断性”风险。在治理系统建设和应用中，一种普遍认可的建设模式是政企合作，基本打包给企业实施和运行。各地政府从项目规划开始，到方案设计、基础设施部署、业务应用开发，直到后期运营维护及公共数据资源利用等方面，均引入了大量的信息技术实力雄厚的市场力量。然而，在将治理系统建设项目打包给企业的同时，默认了“谁开发平台，数据就给谁用”的思路，导致公共数据资源可能被合作企业垄断，甚至被当作无形商品进行售卖，置公共数据资源于不安全的境地，还剥夺了其他企业公平获取数据资源使用的权利，从而严重损害数字治理的健康发展。

5 数字治理的突破路径

在数字政府、智慧城市、城市大脑等电子政务的建设历程中，数字治理拥有着鲜明的价值优势和广阔的发展空间。因此，应当正视当前面临的现实困境，努力寻求突破路径。

5.1 加快法制化建设，完善体系建构

首先，要重视并加快数字治理的法制化建设。政府立法部门应当立足实际，充分调研，加快步伐，抓紧制定具有约束力的法律法规与操作规范性的文件，将政府传统的行政命令式治理模式转变为数字政府的专业性法律治理模式，进而保障数字治理有据可循、有法可依、程序规范、结果可信。相关法规要力图覆盖数字治理中出现的新挑战、新议题，建构可操作性强的数字治理法律保障体系。比如，通过法规协调和均衡数字治理资源，保障一定的经费投入，夯实地方政府基础设施，提升地方政府对数字治理的重视程度。

其次，要完善政府数字治理的体系化建构。中央政府要按照全国“一盘棋”“一张网”的整体思路进行系统筹谋，做好顶层设计。根据数字治理要实现的目标、达到的效果，结合我国当前的信息技术水平、基础设施状况、社会主体分布及参与意愿和参与程度、推进治理现代化总体进程等因素，统筹规划数字治理体系建构，总体设计实施方案和实施步骤，给出系统性的、完整性的总体发展意见。意见必须明确兼具普适性与权威性的数字治理管理体制，让地方政府有规范可遵循、有经验可借鉴、有体制可保障。比如，从数字治理的问题和需求出发，构建基本的组织架构，明确任务目标，分级分岗设立职位，规定工作内容，规范工作程序等。地方政府要重视国家推进数字治理的重大意义，充分调动政府内部和外部的积极性，利用好社会资源和社会力量，加快数字政府建设，推进数字治理进程，优化地方政府的宏观治理环境，助推我国数字治理稳定健康发展。

5.2 调动社会多元主体，重塑多元参与机制

首先，要吸引和调动多元主体积极参与。多元参与是数字治理的显著特征，协商共建是数字治理的关键因素，多向互动是数字治理的本质要求。因此，地方政府要依托治理资源推进数字治理并实现价值创造，必须吸引、调动治理主体积极参与、理性参与。要广泛宣传，提高对多元主体共同参与治理重要性的认识，重塑多元治理机制。多元一定要体现政府部门、社会组织、企业和社会公众等组成的数字治理主体，发挥政府主体的主动性，调动协同主体的能动性，统筹调配资源，适度政策倾斜，规范化参与机制，完善好治理机制，促进多元主体的共商共建共享，使各主体能够切实高效参与政府数字治理活动，真正体现各主体当家作主的主人翁地位［9］。

其次，要提供协同主体参与的便捷途径。重塑多元参与机制，保障协同主体参与的积极性，完善现代治理体系，应当坚持以政府主体主导的供给侧改革为主线，整合电子公共服务供给［10］，建构多元参与的便捷电子服务体系。比如，数字治理平台可同步考虑移动端的场景应用，开发基于便捷移动终端的治理平台入口，打通移动应用如微信、QQ、Email 等与数字治理平台的业务接口，提供便捷的参与治理途径，广泛吸引协同主体共同参与数字治理。

5.3 有效整合各类数据，充分挖掘数据资源价值

首先，要认识数据资源的重要价值。数字治理的成效关键看数据治理，数据治理也是数字治理的内在要求。在2020 年突如其来的新冠肺炎疫情防控中，中国的抗疫成功与背后强大的基础数据不无关系。比如，火车票客运票的实名制购票，进出站的身份证验证，人脸识别，移动运营商的手机卡实名制，移动轨迹行程跟踪，公安部门强大的人口基础数据库，包括阿里、腾讯、滴滴在内的互联网企业积累的海量消费数据等，对新冠肺炎疫情防控起到了重要作用。这些数据在合理连通并整合后，在精准防疫、精确追踪及严格隔离等环节发挥重要作用，在短期内迅速阻止了疫情的扩散蔓延。同时借助互联网技术的网络购物、在线教育、线上诊断、在线办公、电子政务等为封控期间的正常生产生活提供保障，关键还大幅减少公众流动，阻止密切接触，防止交叉感染，阻断疫情传播，数字化手段及数据资源功不可没。所以各类数据发挥了重要的基础性作用，为科学决策、正确决策奠定了重要的基础。

其次，要整合社会数据、政务数据及企业数据，最大化挖掘数据资源的价值。2020 年的疫情防控，从某种意义上说，是对中国数字治理能力的一场考验。在未来的政府数字治理中，需要主动积极、更广更深地整合数据资源，重点是整合网络运营商及互联网巨头掌控的社会数据、政府部门掌握的政务数据、企业拥有的企业数据，充分挖掘这些数据资源服务社会、服务公众的价值。为此，一是要以制度化的手段、规范化的程序加大数据开放的力度。在不涉及国家机密与公共安全前提下，需要及时向社会开放以上三类数据，特别是与公众息息相关的政务数据，要便于让相关组织开发利用好历史数据，造福于人类；二是要打破各自为政、独占垄断的局面，完善数据共享机制。要最大限度地抑制数据的巨头所有、企业所有、单位所有、部门所有，使可以共享的数据在更大范围内共享，逐步破除数据垄断、独占、封闭的不良状态，以利于数据资源的充分利用，造福于社会。

最后，要处理好个人隐私保护与数据资源开发利用之间的关系。在最大化挖掘数据资源价值的过程中，遇到的最突出的问题是涉密安全问题及个人隐私保护问题，主要原因在于我国至今还没有一部完整的个人隐私保护法律。但中国互联网消费发展迅猛，个人涉密数据保护意识还相对淡薄，加之缺少法律保障，为电信诈骗、网络犯罪、泄露机密、窃取资料等违法犯罪行为提供了空间。因此，加快制定并实施一部关于个人隐私保护的法律法规，显得尤为迫切和重要，也是解决这一问题的关键所在。好在《个人信息保护法》在十三届全国人大常委会第三十次会议表决获得通过，已于2021 年11 月1 日起实行，期待在合理利用好数据资源的同时，保护好公民的个人隐私。

6 结语

地方政府数字治理深度融合基层治理实践和数字技术，有效衔接智慧政务和政府体制创新，是当代各地政府转型的必然趋势和时代要求，有利于实现管理精细化和决策科学化，有利于实现资源共享互惠及公民合法权益保障。虽然当前面临一些现实困境，但要坚持“用法制建设作保障”，完善治理体系，用“多元参与机制”体现治理主体地位，更要整合并挖掘数据治理价值，加快数字政府建设，优化宏观治理环境，助推政府治理现代化的快速发展。