新时代农村民主治理的继承、发展与超越

□ 刘小花

（中共清水县委党校，甘肃 天水 741400）

乡村振兴是国家投入大量资源推动乡村发展的过程，为农村基层民主治理转型提供了制度空间，使得民主化村级治理的范围扩大且作用日益凸显。基层政府通过村民自治制度创新激活民主机制，推动民主参与向权力行使和监督环节深入。乡村振兴战略的实现在很大程度上依赖于国家资源的使用效率，农村基层民主治理的重要价值在于能够促进资源供需均衡、降低资源使用成本和提高监督成效。

一、新时代农村民主治理的继承

新时代下，基于乡村振兴战略的影响，使得大量的资源被运用到农村建设当中，包括人才、设备以及资金等，对于农村基层治理产生巨大的促进作用。一方面大量资源的投入有效缓解了农村基层治理工作中各类资源匮乏的严峻形势，提升了农村地区的基础设施水平，让基层治理体系更加的健全和完善；另一方面由于大量的资源融入，也给农村建设和发展带来诸多的挑战。为了有效克服和解决农村基层治理工作开展中存在的各类挑战、困难，各级政府通过监督入村、技术入村、规范入村等方式，实现对农村基层治理的高效管理，强化了对于资源的利用可靠性和安全性，但是也导致出现了新型的问题，即农村自主治理弱化、治理形式化严重等。面对资源入村所造成的一系列困境和调整，农村社会开展了相应的自主创新和完善，形成了形式多样的民主治理方式，一方面将国家资源投入与基层民主建设相融合，在提升资源利用成效的基础上，强化了农村基层治理的民主化和规范化，另一方面也有效避免农村基层治理形式主义作风的形成，全面高效地提升了治理水平和能力。

二、新时代农村民主治理发展

（一）发展现状

就目前而言，我国新时代农村民主治理成效显著，有效推动了农村地区经济文化的快速发展，具体体现如下：第一，民主治理范围不断扩大。新时代乡村振兴战略的不断推进，为农村基层建设和发展提供了大量的资源，为农村基层治理工作的开展创造便利的同时，也使得基层治理的内容和要求发生了本质性的改变，而基层民主治理重点强调资源的规范化、合理化运用，即实现资源使用的公开化、透明化。在此背景下，农村居民自主治理也必然围绕资源的合理运用开展工作，让民主参与到权力的行使以及监督当中。由此可见，新时代乡村振兴战略的实施，拓宽了农村基层民主治理的范围，让民主治理由传统的选举向其它治理环节延伸，基于民主治理下的基层治理体系，村民不仅可以直接进行干部选举，并且在日常的其他治理工作中也将行使参与权、监督权等；第二，民主治理效果显著提升。相对比资源汲取背景下的动员型民主管理方式不同，新时代下的农村基层民主治理强调的是资源的优化分配，即分配型民主，因此实际当中可以发挥出理想的作用效果。正是如此，新时代农村基层民主治理活动可以高效开展，并且将发挥出理想的作用效果。

（二）发展策略

1.民主决策与实现资源供需均衡

新时代下农村基层民主治理工作的发展过程中，国家层面对于资源的投入需要充分考虑村民的自身需求，将二者进行有效对接，建立符合村民需求方式的决策机制。我国幅员辽阔，地域环境存在明显差异，由于农村自然环境、经济、文化等诸多方面的差异，使得各地域的村民需求和偏好不尽相同。与此同时，很多农村地区农业生产规模不大，且村民居住呈现分散式的特征，他们实际所需要的公共服务规模较小，在这种背景条件下，基层政府往往很难结合情况明确实际需求，导致公共服务供给与农村建设出现供需错位问题。因此，新时代乡村振兴战略背景下的农村基层民主治理，要求基层政府充分肯定民主决策的重要功能和作用，让当地村民可以自主决策国家资源的实际使用以及公共服务供给情况。在实际当中，村级组织通过村民提议的方式征求他们的个人意见，然后将表达需求进行汇总，然后直观地了解到民众的实际需求，以此开展基层治理成效显著。在此过程中，农村居民不仅可以直接参与村民议事会，而且也可以通过填写公共资金使用意见征集表、满意度测评等方式进行客观需求表达，从而有效展现民主治理的功能效果。新时代农村基层民主治理方式的创新，让民主决策效果更加高效，同时成本投入大幅降低。构建农村基层民主治理单元，形成小范围内的熟人社会形式，即农村范围内经常在一起生活、休闲，相互之间彼此比较熟悉的规模团体。该治理单元的建立，让民主治理规模减少、信息更加对称，同时农村居民相互之间的沟通交流更加便捷，这种小规模的公共服务模式，相对而言更加容易达到决策共识。除此之外，由于农村基层民主决策可以直观反映出范围内大多数居民的客观需求，防止公共决策中少数人干预的问题发生，如此的民主治理方式可以显著提升资源的利用效率，从而实现资源供需均衡。

2.民主管理与降低资源使用成本

当资源投入到相对复杂繁琐的农村社会关系当中时，要想资源投入发挥理想的成效，就需要形成与农村社会相适配的管理机制，指导民主治理工作的高效开展。就实际而言，我国大多数农村地区具备不规则性特征，实际开展治理工作时需要考虑诸多外部和内外因素的干扰，包括复杂情感、地域文化以及利益等等，还需要结合当地村民的性格特点、社会关系等，所以治理难度极大。不仅如此，传统的以政府为主导的基层治理方式在缺乏村民参与的条件下，政府直接参与治理的成本投入较高，且成效较低，治理不当往往会引发纠纷，严重制约农村地区的经济、文化建设。因此，新时代乡村振兴战略实施过程中，需要政府部门高度重视民主管理的功能作用，通过农村居民自主协商等方式制定资源的使用情况，这种自主治理成效更加显著，并且成本投入相对较低。政府主导，村民自主协商方式的运用，可以严格按照民主管理规范制定标准的公共规则，包括公共利益分配等，如此一来可以充分化解因公共设施建设所造成的土地占用、建筑拆除等引发的矛盾纠纷。在此过程中，政府方面可以转变思维和服务方式，引导制定科学合理的精细化收益分配方案，为村民自主决策和管理提供一定的借鉴及帮助，防止村民之间相互博弈及纠纷等问题的出现。不仅如此，通过引导自主管理和决策的方式，可以直接将国家分配的资源更好地为村民的公共利益服务，不仅会保障村民的合法权益，而且还可以化解村民和政府部门的隔膜，提升政府的公信力。

3.民主监督与提升监督成效

众所周知，农村基层治理工作具备不规则性的特征，加之地域环境相对复杂恶劣，所以治理工作开展难度往往较大。通常情况下，在实际开展农村基层治理工作时，不仅会受到地域因素的干扰，同时还面临村级权力的滥用，导致公共服务供给与实际需求不相适应，最终不仅达不到理想的治理效果，而且会消耗更多的成本及资源。由于传统的基层治理过程中，缺乏村民的自主监督和管理，单纯的实施自上而下的权利监督机制，这种方式监督成本较大，而且效果不佳，可能受到形式主义等因素的影响而彻底丧失作用。因此，基于新时代下的农村基层民主治理要求重点提升民主监督功能效果，强调村民对于资源投入的合理监督和管理，如此的监督方式不仅大幅降低了成本及资源投入力度，而且成效显著。例如，我国四川成都针对于乡村建设制定了相对健全完善的民主监督管理机制，并且要求地域村民的满意度要达到90%以上，该机制赋予了村民直接参与民主管理和监督的权利，如此一来他们可以直接参与民主管理工作，对于资金、资源等投入使用情况进行有效监督，全面调动了村民参与民主治理的积极性和主动性，提升了自主治理水平。

三、新时代农村民主治理的超越

（一）治理理念对管理理念的超越

新时代农村民主治理体系的构建，不仅体现了基层治理体系的创新和优化，同时也有效激发了民主治理中多元主体活力。民主治理与民主管理同样是社会管理的先进理念，但是实际当中治理理念更加贴切现代化社会管理需求。相对比民主管理，民治治理中治理理念包含了以下几种特点：第一，治理不单单是一套规则或活动，重点强调的是一个治理的过程；第二，治理的基础不在于对过程的控制，更多的是对过程的协调；第三，治理所涉及的部门不单纯只有公共管理机构，还包括私人部门在内的个体机构；第四，治理不局限于一种正式的规章制度，而是一种持续性的互动方式。从治理理念的这几大特征来看，新时代下的农村基层民主治理真正意义上实现了治理向管理的超越，具体分析如下：一是基层管理侧重于政府机构，而治理理念中强调多元主体，改变了政府的主导干预地位，创新了新型的治理理念；二是管理工作的开展容易形成不良的局面，而治理侧重于相互协调，要求行为主体之间关系密切，比较容易形成良好融洽的社会关系；三是管理工作开展中权力运用一般都是自上而下，例如监督工作的落实等等，而治理的权力运行可以是双向的，即农村民主治理中突出村民的民主监督地位；四是管理权威基础是公共机关的法令或规章，具备明显的强制性；而治理一般以达到某种社会共识为目标，所以具备良好的规范性。就目前而言，新时代下农村民主治理工作发展呈现良好的态势，加之国家制度化、规范化的落实，使得民主参与度广泛提升，成效十分显著，但是在实际开展工作中受到传统管理理念的限制，基层民主治理工作落实当中，依然会受到乡镇一级行政单位不同程度的干扰，导致民主政治参与成效有所降低，治理效果大打折扣。为了有效克服这一困境的限制和影响，当前迫切需要加强基层民主治理理念对管理理念的超越，真正摆脱“公共权力本体”的思维限制，将单一主体转化为多元主体，强化村民民主政治参与成效，从根本上激发民主治理组织内在活力。

（二）绩效正义对程序正义的超越

程序正义是英美法系国家的法律文化传统，但在新时代农村基层民主治理上，需要我们以“绩效正义”超越西方的“程度正义”。在实际当中，针对于一些农村来说，不管其民主表现是好是坏，要想满足民主程序正义并不困难，只需要将台账做好、会议开好、村民的嘴管好，那么就会形成一个民主表现优秀的村庄，可见“程序正义”在新时代农村民主治理中就会水土不服，迫切需要通过“绩效正义”进行替代和超越。新时代基层民主治理理念的形成，在保留“程序公正”的基础之上，追求“绩效正义”，即强调民主治理要有成效，实现对农村的善治管理。

（三）服务理念对维持平稳理念的超越

对于我国而言，农村基层是社会发展的稳定器。随着农业税收制度的不断改革，农村基层治理体系也发生了本质的改变，体现如下：改革前，基层政府为了征税需要经常和村民打交道，但是改革后由于村级政府就不再过多干预村民的生产及生活，导致对于基层的治理能力和水平有所降低。不仅如此，受到相关机制及政策的影响，很多农村基层组织面对繁重的考评压力，往往开展的治理工作过于形式化，认为只要满足上级要求即可，这种“维持稳定”的被动心理，很大程度上限制了治理能力和水平的提升，不利于农村地区的经济建设和发展。与此同时，深受“维持平稳理念”的影响，农村地区村民接受公共服务的水平较低，不利于营造一种和谐美好的乡村生活环境。因此，从农村善治的角度出发，迫切需要实现“服务理念”向“维持平稳理念”的超越，真正认识到开展基层民主治理工作的重要意义，更好的关注农村社会公共安全及公共服务，切实提升农村地区村民的生活品质，让他们感受到新时代下乡村振兴战略实施所带来的成效，降低社会纠纷问题出现的概率。上述理念的转变，不仅是国家对于基层组织角色的客观要求，更是符合新时代农村基层民主治理的本质需求，实现农村基层管理者向服务者层面转变，是“服务理念”对“维持平稳理念”的一种超越和完善，一方面让农村村民对于公共服务得到真正的满足，另一方面也能有效强化基层政权的稳定性，提升政府在村民心中的威信力。

四、结语

综上所述，新时代乡村振兴背景下农村基层治理工作强调民主治理理念的融入，这种新型治理理念要求村民实施民主决策、管理以及监督等工作，一方面确保国家资源投入使用情况的公开化、透明化，另一方面也能真正提升村民参与基层治理的主动性和积极性，为推动农村治理水平的提升贡献智慧和力量。不仅如此，民主治理是对传统治理方式的一种升级和优化，在保留传统治理体系优势的基础上，消除了基层政府过度干预的缺陷和短板，让村民可以真正的参与到农村生态、环境等多领域治理工作中，为推动农村地区经济文化建设奠定基础。