过度“非农化”对我国粮食安全的威胁及应对措施

□ 王天坤

（四川省社会科学院，四川 成都 610000）

粮食安全是关乎国计民生的头等大事，也是实现农业农村现代化的必然要求，更是全面实现乡村振兴的重要保障。“十四五”规划高度重视粮食生产并把粮食综合生产能力定为经济社会发展的约束性指标。但不容忽视的是，我国耕地目前被大量非法侵占，不合理的开发利用破坏了农作物生产种植的数量和质量，也造成农业种植户的大量流失，这显然对我国的粮食安全造成了威胁。2020年，国务院办公厅印发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（以下简称《通知》），要求采取有力措施，坚决制止各类耕地“非农化”行为，坚决守住耕地红线。本研究结合《通知》以及具体实际分析造成“非农化”的原因、对我国粮食安全的威胁，并提出相应对策建议，以助推遏制“非农化”现象，维护好粮食安全根基，稳定经济发展大局。

一、土地过度“非农化”现状

耕地“非农化”是我国城市化进程中出现的一种现象，合理范围内的“非农化”能够促进经济发展，带来更多的经济效益，但过度“非农化”会对国家粮食安全造成一定的威胁。目前我国过度“非农化”态势不容乐观，随着经济水平不断提升，原有的土地布局已无法满足各方的需求，加之农产品生产具有生产周期长、风险高、稳定性差的特点，使得建设用地的扩张和农业用地的退缩不断地冲击着18亿亩耕地红线。建设用地扩张方面，有的违规占用永久基本农田绿化造林，有的在高速铁路、国道省道（含高速公路）、河渠两侧违规占用耕地超标准建设绿化带，有的大规模挖湖造景，这些都对国家粮食安全构成威胁，仅2019年全国各地违法违规占用耕地达114.26万亩，永久基本农田14.34万亩。农业用地退缩方面，自2016年以来，我国粮食作物播种面积出现波动，总体上呈现下降趋势，以玉米为例，自2016年以来，全国玉米面积持续下降，玉米产需缺口变大，随着玉米库存出清，玉米产量明显不能完全满足市场需求，2020年，玉米价格涨幅超过40%。此外，粮食播种面积的减少，加上人口持续增多，使得近年来我国的人均耕地面积呈现下降趋势，从2012年我国人均耕地面积的1.497亩，下降至2017年的1.460亩，远低于同年世界人均耕地面积2.89亩。

二、造成过度“非农化”的原因

过度“非农化”是在多重因素综合作用下形成的，随着经济社会的发展，人们崇尚追求超额经济利益、政府监管存在不到位的情况、城市化进程等因素助推了我国耕地过度“非农化”的形成，对我国粮食安全造成了威胁。

（一）追求超额经济利益

由于农业经营的利润空间有限以及风险系数高，难以满足投资者的获利需求，因此在过度追求经济利益的当下，大量的耕地被占用开发成商业用地，用作种植饲养区、农业企业、房地产、加工工厂等，获得快速商业变现。更有甚者，在耕地上大搞旅游设施、观景开发，违背自然规律的绿化造林、挖湖造景进行牟利，将景观工程过度建设。2017年以来，1368个城市景观公园、城市绿化隔离带人造工程未办理审批手续，涉及耕地18.67万亩，永久基本农田5.79万亩。虽然我国多次开展惩治违规乱建的活动，但收效甚微，并未将此类违法行为杜绝遏制住，反而时有发生，并愈演愈烈，崇尚经济利益的环境，助推了“非农化”的形成。

（二）相关部门监管存在不到位

在经济社会快速发展的当下，有些地方政府采取弄虚作假的不实不当行为，只为了能够满足国家要求的供地率和闲置土地处置比例，目前来自自然资源部的耕地保护督察情况通报，已经发现政府批而未供中存在虚假供地、虚假撤回批准文件等项目1826个、15.4万亩，发现闲置土地处置不实问题项目728个、5.41万亩。由此可以看出，部分地区政府监管的认知出现了偏差，重项目建设而轻耕地保护，未能深入理解国家政策，对基本农田和耕地保护的红线意识不够强，坚决执行国家政策的力度不够对发现问题的处理不够坚决果断，助推了“非农化”。

（三）城市化进程加快

长久以来，习惯农业耕作的农民辛勤劳作，但并没有获得较高的收益，随着人均生活水平的持续提高，城市化的快速发展，使得城乡之间差距逐渐扩大，农业耕作所带来的收入已经难以满意农民的精神文化和物质文化需求，因此越来越多的青壮年选择外出务工，大批人口开始从农村涌向城市，其中一部分成为兼业者，另一部分则完全将土地抛荒。一些开发商便利用农民抛荒的土地开发建设工厂，以此谋取利益，由于农民在国家耕地保护方面存在意识局限性，以及农民自身对土地使用的法律意识淡薄，因此，农民们在内心里默许了占用耕地的行为，导致“非农化”现象产生，因此城市化的发展一定程度上助推了过度“非农化”的形成。

三、过度“非农化”对我国粮食安全的威胁

确保粮食安全，耕地和劳动者是必不可少的部分，但耕地过度“非农化”冲击了这两个重要的农业生产要素，不仅威胁到耕地的数量和质量，也加剧了农业种植户的大量外流，阻碍了农业规模化生产，难以适应和满足当前对粮食生产环节的要求，对粮食安全产生威胁。

（一）耕地数量减少农地问题突出

在巨大的商业利益驱使下，农业生产种植区被大量占用大搞开发区、工业区、科技园和各种基地，使得原本用来种植农作物的土地现在被征用开发房地产，耕地被大量蚕食。耕地数量的减少势必导致粮食生产数量的减少，这不利于藏粮于地的实施，也对粮食安全的数量保障造成冲击。在耕地被侵占变建设用地的同时，农村土地搁置、耕地浪费的现象开始显现，由于囤地的投机风险较小，有些开发商只囤积买卖土地，而不积极建设房屋，导致既没有获得经济效益，又没有实现粮食增收。加上“非农化”过程中的某些不合理的圈地方式，造成了农地资源的浪费，加速了农地问题的显现。这些现象从根本上破坏了土地这一农业生产中最重要和最首要的一环，“非农化”对粮食安全的根基造成了威胁。

（二）耕地质量退化单产水平下降

“非农化”过程中不合理的开发利用带来的后果使得耕地质量遭受不同程度的破坏。被占用的耕地进行建设开发时，很容易会对耕作层造成损伤，例如像杨树等根系发达的树种用于绿化装饰需要移动时，不仅极易耗费树种本身的养分，更会破坏原本耕地质量。耕作层破坏严重的土地即便是经过培肥改良，今后也将难以再恢复用于粮食生产，对耕地造成不可逆的损失。与此同时，有些耕地被占用从事工业、畜牧养殖生产，其所产生的污水垃圾未经净化处理直接排放到了农田，不仅影响了作物的产出数量和质量，还造成了土壤污染、耕地肥力下降、农药残留等一系列难以修复的状况。

（三）农业种植户大量流失

随着农用地被大量占用为建设用地，以及商业机会的逐渐增多，大量农民受到利益驱使，开始离开过去赖以生存的土地，放弃了生产周期长、不稳定性强、收益低的土地耕种生活方式，选择进城打工成为兼业者，或是违法占用耕地建厂房，进行违规机械生产。虽然获得了超出农业耕作的经济收益，但纵观全局，却影响到了农作物产量的稳定。与此同时，大量的青壮年农业种植户选择进城务工，耕种主力的流失造成的后果便是留在农村进行耕种的多为老人和妇女，耕作生产的效率势必造成影响。这也同时加剧了农业科技成果在田间传播的难度，现代农业的推广普及率大打折扣，从而难以在粮食生产的产业链前端进行技术性改进和提升。

四、遏制过度非农化的应对措施

如何发挥好“藏粮于地”“藏粮于技”，是当前亟需解决的问题，应从满足农民的生活需求和利益原则出发，分类施策进行规范整治，合理有效解决农地矛盾问题，加速推进高标准农田建设，让农民更好地依靠土地。

（一）健全耕地保护制度

1.坚持耕地占补平衡原则

耕地占补平衡原则是建立在当今经济社会发展对占用耕地建设存在刚性需求的客观基础上，也是对坚守我国18亿亩耕地红线毫不动摇的目标遵循。占用土地的单位可以在符合规定的条件下占取土地进行开发建设，但同样也要自行补充上质量、数量都相当的耕地，在地方政府的监管下坚持“占多少补多少”的原则，如果开发土地的单位无法补偿同等的耕地，则需要缴纳相应的土地开垦费用，由地方政府进行土地综合整治，增加耕地数量，建设高标准农田。同时，为了防止出现耕地补偿中以次充好的不当现象，还应当建立相应的耕地审核监测机制，对农用地进行评级监管，将被占用耕地和补偿耕地进行匹配监测，加强政府对土地的督察执法力度，杜绝占多补少、占优补劣的现象出现，以此保证农业生产成果不受损失，并积极遏制“非农化”带来的耕地数量锐减。

2.健全土地流转机制

土地流转是提高耕地使用效率和增强农业生产集约化的重要途径，实现土地的所有权、承包权、经营权三权分置，积极引导土地经营权有序流转，在坚持家庭经营的基础性地位的同时，积极培育新型经营主体，采取合理有效的手段，将土地向农业种植大户手中聚集，由分散经营向规模化经营转变，不仅能够增加农户的规模化效益，还能一定程度上缓解土地浪费闲置的问题。因此，政府应当采取规范化、科学化的运行服务推进土地流转，同时向粮食生产规模主体增加发放综合补贴，鼓励、扶持今后粮食的机械化、规模化的生产。与此同时，为了确保粮食安全，要禁止土地流转中改变农业用途的“非农化”行为，做到强化土地流转用途的规范和监管，具体明确土地流转细则，建立多种形式的土地经营权流转风险防范和保障机制，通过行政法规手段严格遏制“非农化”，土地既要高效流转起来，也要合乎用地规范。

（二）分类别优化耕地质量

1.已破坏耕地：控污修复保障质量不降低

严守18亿亩耕地红线不动摇，不仅是数量上的要求，更是质量上的保障，二者具有同等重要地位。我国部分耕地由于受到不合理开发利用的污水排放、农膜残留、土壤酸化等问题而受到严重退化，因此要立即采取科学技术手段改善土壤，改进土壤栽培方式，控制化肥农药，阻控重金属和有机物污染，减少农膜残留等。通过行政监管和动态化学检测等方式，做到改良土壤、培肥地力、保水保肥、控污修复，严格把控土壤质量，突出区域重点，因地制宜开展耕地质量保护行动，在提升有机肥资源利用水平的同时，将耕地种植朝着高标准农田建设方向发展。与此同时，由于人多地少的国情，使得我国耕地一直长期处于高运作、高负荷的状态，适当合理开展轮耕制，分季分批进行耕作，以此提升和保护土壤活力，最终达到保护耕地质量的效果。

2.未破坏耕地：改良土壤加强高标准农田建设

对于未被受到“非农化”侵害的土地，同样也要进行科学改良，提升农业生产的科技贡献率。做到全面积、全作物、全方位、全过程推进标准化，坚持良种良法配套、农机农艺结合，提高农业技术应用水平，以粮食生产功能区和重要农产品生产保护区为重点，通过无污染高产出的现代化耕作方式，推进实施高标准农田建设工程，为实现粮食增产丰收提供支撑，同样也能从前端减少农业种植户的流失。我国过去的高投入高产出农业生产模式，土地承受高负荷耕作，并伴随污染物侵袭，不仅使生态环境遭到破坏，还阻碍了农业发展科学化进程。如今，随着我国开始推进数字农业农村发展规划，应该鼓励支持将生物技术、数字监测等技术在农业中开展应用，将产、学、研高效结合，在田间地头普及数字化设备，形成综合管理服务平台，实现农作物的全流程的可视化监控，为数字农业赋能，真正实现高标准建良田。

（三）推进农业的规模化和产业化发展

“非农化”加剧了城乡布局结构的不合理，使得农村发展几乎陷入了发展瓶颈，要想激活农村土地活力，规模化发展是当今农业生产的有效措施。规模化农业是以市场为导向，优化各种生产要素组合的一种现代管理模式，规模化农业主要由合作社、龙头企业推动，既可能留住青壮年农业种植户，又能实现农业生产增收，产生规模效益，稳固我国的粮食安全。但值得注意的是，单纯的规模化并不能完全解决“非农化”带来的问题，应当将农业规模化和产业化进行有机结合，将农业生产环节的前、中、后连接成一个产业体系，依托完善的产业链可以有效传递信息，帮助种植户规模生产适销对路的产品，并适当延长产业链，能够增加市场资金流入，帮助农民发展增收。利用规模化和产业化经营，吸引更多要素汇集田间，这不仅是对国家粮食安全的保障，更是实现农业现代化发展的强有力举措。