中国共产党领导下的政府统计调查体系百年发展回顾与展望

贺建风,陈茜儒,刘建平

(1.华南理工大学 经济与金融学院,广东 广州 511400;2.广东金融学院 金融数学与统计学院,广东 广州 510630;3.怀化学院 商学院,湖南 怀化 418000)

一、引言

自1921年中国共产党成立以来,领导中国人民进行了艰苦卓绝的斗争,推翻了旧中国的“三座大山”,取得了新民主主义革命的伟大胜利,建立了人民当家作主的新政权,在社会主义革命和社会主义建设的伟大实践中逐步发展形成了一套具有中国特色的政府统计调查体系。这套统计调查体系为中国共产党在各个不同时期做出正确的判断和决策提供了及时、有效的科学依据,为中国共产党立于不败之地,不断地由胜利走向胜利提供了强有力的保证。站在开启建设社会主义现代化强国的历史新节点上,回顾中国共产党领导下的政府统计调查发展历程,总结其发展经验,对于进一步推动新时代中国政府现代化统计调查体系的构建,完善国家治理体系,推进国家治理现代化具有重要的现实意义。

结合不同时期党的历史任务和奋斗目标以及统计调查事业的发展特征,百年来中国共产党领导下的政府统计调查体系发展历程可分为四个阶段:新民主主义革命时期以推翻三座大山、夺取政权为目标的探索阶段、新中国成立初期以巩固政权为主导的建设阶段、改革开放之后以经济建设为中心的改革发展阶段和新时代以现代化发展为方向的创新完善阶段。本文主要沿着统计调查组织管理体系和制度方法体系两条脉络,回顾中国共产党领导下的政府统计调查体系的百年发展历程,总结百年来政府统计调查体系的发展经验,在此基础上,结合新时代背景下的新特点,分析政府统计调查体系面临的机遇和挑战,并就如何构建具有中国特色的现代化政府统计调查体系提出几点建议。

二、政府统计调查体系的发展历程

(一)新民主主义革命时期,以“革命为先”的政府统计调查体系探索阶段

1919年,五四运动爆发,一批进步青年便开始了对中国革命道路的艰难探索。1921年,中共一大的召开宣告中国共产党诞生,从此开始了中国共产党领导的以工农联盟为基础的、人民大众的、反帝、反封建、反官僚资本主义的革命,深刻改变了中华民族发展的历史进程与方向。1949年,中华人民共和国建立,标志着中国新民主主义革命的胜利。从中国共产党成立到领导全国人民最终夺取政权,在长达28年的艰苦卓绝的革命战争年代,以毛泽东为代表的中国共产党人始终坚持将马克思主义普遍真理同中国具体革命实践相结合,根据形势发展变化的需要,以调查统计研究的结论为依据,适时提出不同时期党的战略目标和各项任务,有针对性地制定不同时期的路线方针政策,走出了一条适合中国国情的克敌制胜之路,带领中国人民完成了开天辟地的历史伟业,同时也为建立中国共产党领导下的政府统计调查体系奠定了政权基础,进行了艰辛探索并积累了丰富经验,储备了人才,留下了鲜明特色的红色印记。

1.根据不同时期的战略目标和任务,探索政府统计调查的组织管理形式

中国共产党历来重视调查研究的作用,始终将调查作为认识社会、掌握国情动态的有力武器。早在中国共产党成立前期,创始人陈独秀、李大钊等革命先驱就十分重视调查组织的建设和队伍的培养,曾多次深入到工人中开展调查工作,为中国共产党的成立谋篇布局。1920年1月,李大钊号召并组织北京先进知识分子,开始对人力车工人居住区展开调查。同年2月,陈独秀在上海开展马克思主义宣传,深入到中华工业协会、中华工会总会等劳动团体展开调查,并约请进步学生、革命青年到工人中间了解状况[1]。

中国共产党建党伊始,致力于组织领导工人运动,掀起了中国历史上工人运动的第一次高潮,推动近代以来中国工人阶级作为新兴社会力量首次登上政治舞台。为顺利领导工农群众进行革命斗争,早期的共产党人已深刻地认识到调查研究对革命工作的重要性,开始着手建立各类调查机构。例如,为推动工人运动的顺利开展,1922年9月,由共产党员郭亮牵头成立粤汉铁路工人俱乐部,下设调查部。为顺利领导农民运动,1923年1月,彭湃组织在广东成立省级农会组织,内设调查部。

在第一次国内革命战争时期,中国共产党与中国国民党合作领导中国人民进行反对帝国主义和北洋军阀的战争,根据当时革命工作的需要,成立了各种调查统计机构和组织。1925年5月,中华全国总工会在广州正式成立,其中设有调查统计机构[2]。1927年,在江西省成立农民协会,为准确把握江西农民生活的真实现状,该协会设计了《农村调查大纲》并开展了相关调查。

在土地革命时期,中国共产党领导中国工农红军和中国人民,为反对国民党蒋介石集团的反动统治,废除封建土地制度,建立工农民主政权,进行了一系列的政府统计调查组织形式的探索和实践。为响应土地革命战争的需要,赣南、赣西、闽西党组织开始组建苏维埃政权,这一时期中国共产党开始更加频繁、全面地开展调查研究工作,调查组织也随之逐渐规范化。1930年,先后成立的赣西南和闽西两个苏维埃政府,分别设立经济委员会,主要负责统计调查工作。同年,由红四方面军发布的《红军第四军各级政治工作纲领》对部队的统计调查工作做出了详细规定,形成了军总政治部领导统筹、纵队政治部指导督促、支队和大队政治委员制定调查方案并最终将调查结果逐级上报汇总、层层把关的调查组织。1931年11月,中国共产党成立了中华苏维埃共和国临时政府,其中劳动人民委员部的失业工人介绍局和经济评判局内各设一个统计科。与此同时,统计调查职能也开始向基层延伸,如内务部的行政局(科)担负调查户口、统计生死和婚姻状况的统计职责[3]。1933年4月,中共苏区政府宣布正式成立国民经济委员部,下设重要机关——调查统计局,主要负责国民经济的调查及统计工作。

1937年7月,中国进入全面抗日战争时期。随着全面抗日战争的爆发,中日民族矛盾上升为社会主要矛盾,中国共产党从民族存亡大局出发,积极促成抗日民族统一战线的建立,根据国共合作协议,改编组建了统一抗日的人民军队,建立并发展了抗日战争革命根据地,成立了陕甘宁等边区政府。为赢得抗战胜利并巩固边区政权,中国共产党的统计调查工作逐步向军事、政治等方面倾斜,党领导下的统计调查组织也开始呈现系统化、规模化的发展态势。1941年8月,中国共产党中央发布了《中共中央关于实施调查研究的决定》,对统计调查的组织体系和统计调查工作的具体实施做出了指示[4]。一是要求建立中央调查研究局,其内设调查局、政治研究室、党务研究室三个部门,分别负责收集材料、整理与研究材料、研究各地党的现状及政策,其中调查局设晋察冀边区、香港、重庆、延安四个分局,各分局则凭借地域便捷性收集敌、友、我三方的各类信息。二是要求北方、华中和晋察冀等分局设立调查研究室,专门收集该区域各方的政治、军事、经济、文化及社会阶级关系等详细材料。与此同时,为推动调查研究工作的广泛开展,从中央机关到地方组织先后成立多种类型的调查团,其中最具代表性的大型调查团分别是西北调查研究局的考察团和延安农村调查团。除此之外,一些中央直属机关也先后派出调查团,开展调查研究活动,如中央青委考察团、中央妇委组织的妇女生活调查团等(1)资料来自《中华民国统计史》2002年,http://www.stats.gov.cn/ztjc/zthd/50znjn/200206/t20020617_35567.html。。

1945年8月,日本帝国主义投降后,中国共产党虽经过一段时间的努力争取,但仍未能实现和平建国的愿望,中国社会自1946年6月以来进入解放战争时期,先后经历了战争序幕、战略防御、反攻和决战四个阶段,随着客观形势不断向好和战争发展的需要,调查统计的内容和范围逐步扩大,中国共产党领导的各解放区的调查研究机构得到不断充实。各财经机关及其业务职能机构内开始设置专职统计人员,秘书机构内也设置了专职的统计资料收集整理人员。在新解放的城市中,先后接管了原国民党政府及其官办企业、事业单位的经济社会统计资料及其统计人员,开始有了专设统计机构和专职统计人员。

2.理论联系实际,探索政府统计调查的制度方法

中国共产党自成立以来始终将调查研究摆在极其重要的位置,以毛泽东同志为代表的党的领导干部亲自开展各种调查研究活动,将马列主义的普遍真理与中国革命的具体实践相结合,从实践中探寻真知灼见,从调查中认识社会本质。在革命斗争的长期实践中,中国共产党人对统计调查研究的重要性认识逐步加深。1930年,毛泽东为了反对红军中存在的教条主义思想,专门撰写了文章《反对本本主义》,提出“没有调查,没有发言权”的著名论断。1931年,他又进一步提出“不做调查没有发言权,不做正确的调查同样没有发言权”的观点。在《实践论》和《矛盾论》两篇哲学著作中,毛泽东深刻阐明了反对教条主义、坚持实事求是的重要意义,为调查研究提供了坚实的马克思主义哲学基础,为坚持党的优良传统,深入实际的调查研究提供了重要的理论指导。随着调查研究的思想理论在党内不断健全,中国共产党领导下的政府统计调查制度方法也在由调查实践向调查理论的升华过程中逐步形成。

在新民主主义革命时期的调查统计实践中(图1展示了1920—1949年中国共产党领导下的统计调查的主要实践历程),以毛泽东为代表的中国共产党人为调查统计工作总结了许多宝贵的经验,逐步形成了一套合理有效、贴合实际的调查研究方法,同时制定了一系列的统计调查制度,并在整个统计调查机构中普遍推行。1941年8月毛泽东作《关于农村调查》的讲话,深刻阐述了调查工作的科学方法:首先要运用马克思主义认识论指导调查研究,指出在调查研究过程中必须自觉地贯彻“观察”“分析”“综合”这三个认识事物的步骤;其次要运用对立统一规律指导调查研究,提出抓主要矛盾是调查研究中的关键环节。对于具体调查方法,毛泽东多次提到调查会的重要性,他在1930年撰写的《寻乌调查》《调查工作》《兴国调查》及1941年撰写的《农村调查》的序言和跋中,均提及开展调查会这一调查方法,指出“要开调查会作讨论式的调查,只有这样才能近于正确,才能抽出结论”[5]。其中《调查工作》一文中对调查会的实施方法做出了详细要求:一是要开讨论式的调查会,二是要确保调查对象具有代表性和广泛性,三是确定适当的人数参加调查会,四是要事先拟定好调查提纲,五是要领导亲身从事实际调查,六是调查工作要深入,七是提问者要做到口问手记。为适应革命战争时期的特殊环境,我党实行的统计调查方法更加灵活多样,主要包括:运用典型调查方法“解剖麻雀”;运用对比方法,认识事物,分析问题;便利性调查和突击性调查方法并重使用;注意调查工作的连续性[6]。

推翻三座大山,夺取政权建立人民当家作主的新中国是新民主主义革命时期中国共产党的历史任务。据图1的统计调查实践历程可知,在这一时期,中国共产党领导下的政府统计调查在借鉴苏联模式的基础上,结合中国特定历史情境下的现实情况,初步形成了一系列调查统计制度方法,常用的有:为定期取得基本统计资料而采用的全面统计报表制度,如各县土地统计表、各县人口表等;为调查特定时点社会经济现象的总体情况而开展的调查,如苏区人口调查;依据调查目的和要求,选择若干具有代表性的地区实施的典型调查,如为开展苏区建设工作而在长冈乡、才溪乡所进行的调查,围绕革命工作,灵活开展的专题调查,如毛泽东途径木口村时所进行的关于阶级成分的调查[6]。这一时期调查统计局制发的统计报表主要包括:第一,社会、经济统计表,主要反映社会、经济基本情况与群众基础状况;第二,军事统计表,主要反映武装斗争胜利成果等;第三,党团及群众组织统计表。在统计资料发布制度方面,党领导下的调查统计机构形成了一套比较规范的统计资料发布的制度,主要包括:定期公布有关统计数据;发布专题统计公报;以发表工作总结或统计分析报告形式发布统计新闻。

总之,在新民主主义革命时期,中国共产党在形势复杂、条件恶劣的情况下,始终坚持党对统计调查工作的领导,坚持实践是检验真理的标准,不断探索推动政府统计调查制度体系化、调查方法规范化的途径,为推翻三座大山、最终夺取政权服务,也为新中国统计事业的建立和发展积累了经验,培养了队伍。

(二)社会主义革命和建设时期,以“建设为纲”的政府统计调查体系建立阶段

1949年10月1日,新中国正式宣布成立,中国共产党成为了中国的执政党,这一改天换地的大事件开创了中华民族的新纪元,也开启了中国政府统计调查事业的新篇章。面临旧中国遗留的积贫积弱、民生凋敝等诸多严峻问题,中国共产党建设新中国的任务和挑战空前艰巨,为了集中一切政治和经济力量巩固新生政权,恢复和发展经济,政府管理体系以政治职能为中心,把指令性计划作为管理经济的主要手段。这一时期政府统计调查体系的基本职责和任务就是为政府制定、检查国民经济发展计划以及管理国民经济而服务。为保障任务的顺利完成,逐渐开始了新中国政府统计调查组织管理体系和制度方法体系的建立。

1.根据中央统一管理的需要,建立“统一领导”的政府统计调查组织

新中国成立之初,百废待兴,百业待举,中国共产党及其领导的中国政府,开始着手国民经济的恢复与重建工作。为加快国民经济各项工作的恢复,政务院中央财经委员会和文化教育委员会分别于1949年和1950年设立统计处,主要负责与自己部门相关的统计调查工作。1952年8月,为适应党中央提出在过渡时期进行“一化三改”的需要,新中国政府决定在中央财经委员会原统计处基础之上成立国家统计局,这为在全国形成“统一领导”的统计调查组织体制奠定了基础。1953年1月,政务院发布《关于充实统计机构加强统计工作的决定》,指出统计机构不健全及统计调查工作缺乏集中科学指导等问题。按照国家统计局的统一规定,各级地方政府及各部门开始陆续充实自身统计调查组织,到1953年年底,中国已初步形成覆盖全国的统计调查组织机构,“统一领导”的统计调查组织体制基本形成。

1958—1960年,中国经济社会发展步入“大跃进”时期,“统一领导”的统计调查组织体制开始出现动摇,并开始频繁出现了统计数字浮夸的现象。在“大跃进”风波后,中国进入国民经济调整期,国务院发布了“四四决定”,并通过《关于加强统计工作的决定》,中国政府开始着手建立“一垂三统”(2)“一垂三统”管理模式是指乡镇设立统计信息工作站,作为县统计局的派出机构。统计站由县统计局垂直领导,统计人员的人事、工资、业务由县统计局统一管理。的统计调查组织管理体制,但这一统计管理体制却因“文化大革命”的爆发而夭折[7]。1970年,周恩来总理做出“统计工作还要继续搞”的指示,次年8月国家计委召开全国统计会议,推动统计制度加快恢复。1972年,内蒙古自治区率先恢复统计机构,随后各地重建统计机构的工作也陆续展开。1974年,以国家计委统计组更名为国家计委统计局为标志,地方统计局开始大面积重建。“文化大革命”时期,从中央到地方大多数统计机构均被撤销或关停,期间全国性的综合统计工作基本处于中断状态,这一时期的统计调查工作虽有曲折,但为了巩固和建设新生政权仍在探索中前行。

2.在摸索中总结经验和教训,初步形成了比较完整的政府统计调查制度

建国初期,国民经济亟待恢复和发展,党和国家迫切需要准确掌握国民经济发展情况以精准施策,为迅速巩固政权和更好地建设发展政权,建立起一套切实可行、高效可控的统计调查制度迫在眉睫。这一时期,为及时准确反映国民经济的发展情况,国家颁布了一系列的定期报表制度和部门调查制度。1951年年底,中央财经委员会发布“1951年基本建设年度总结报表”,这标志着中国初步建立完成了国营商业、工矿企业生产和基本建设统计报表制度。这一时期还分别开展和加强了对农业、手工业和工商业的社会主义改造的统计调查工作,并建立了相关的统计调查制度。1953年,由国家统计局、公安部和内务部负责,在全国范围内组建人口调查登记办公室,进行了第一次全国人口普查。在第一个五年计划期间(1953—1957年),中国初步建立起基本完整的统计调查制度,开始逐渐形成一个集中统一、遍布全国的统计调查系统和网络,为中国统计工作的组织建设和业务建设奠定了基础[8]。

进入“大跃进”时期,中国的统计调查制度发展遭受了严重的挫折:一是进度统计代替了正常的统计调查制度;二是统计数字大多严重失真;三是统计制度的集中统一性受到极大破坏。1961—1965年的国民经济调整时期,通过推行一系列举措,统计调查制度得到逐步恢复,并于1964年开展了第二次全国人口普查工作。但国民经济调整时期逐步恢复的统计调查制度,由于遭遇“文化大革命”的冲击被彻底破坏。1970年5月,国家计委发出《关于建立统计报表制度的通知》,要求恢复工农、基本建设等11种定期统计,并要求补报1967—1969年的统计资料。这成为统计调查制度从被迫中断走向恢复、重建的重要转折点。“文化大革命”结束后,统计调查工作迅速恢复。1977年国家发出《工业企业八项经济技术指标统计考核办法》,同年,国民经济几个主要的专业统计都恢复了由国家统计局制定全国统一基层表的做法,各项国民经济基本统计报表的数量已恢复到1964年的水平[9]。这一时期,虽然也搞一些如家计(住户)和粮食产量的抽样调查以及其他非全面调查,但全面定期统计报表制度是这一时期中国政府统计调查的主要方法。

(三)改革开放和社会主义建设新时期,以“发展为主”的政府统计调查体系改革阶段

1978年,在历史的关键时间节点,中国共产党召开了十一届三中全会,从此中国经济社会开启了改革开放的历史新篇章,党和政府工作的重点从以阶级斗争为中心转移到以经济建设为中心,逐步实现了政府职能从以政治为重心向以经济为重心的转变。为适应和服务于政府职能转变的要求,中国政府统计调查体系进入快速恢复和重建阶段。改革开放为中国统计调查体系的重建、改革与发展提供了时代契机,中国政府统计的理论探索与实践工作在邓小平建设中国特色社会主义理论的指引下,逐渐进入了改革发展的新阶段。

1.从恢复重建到健全加强,力求政府统计调查组织机构更加合理

1978年3月,国务院办公厅批准重新恢复国家统计局,并于次年发出《关于加强统计工作充实统计机构的决定》,决定建立强有力的统计系统,实行统一领导、分级管理的统计体制,并要求各地区健全统计机构,县以上政府统计部门要恢复到1965年的实际人数,中国统计机构开始逐渐恢复到“文化大革命”前的状态。1981年,国务院审议通过国家统计局《关于加强和改革统计工作的报告》,明确指出了“在搞好全面报表的同时,大力开展抽样调查和典型调查”和“凡是适合用抽样调查的就不用全面调查”的重要改革方向。为了更好适应抽样调查工作的需要,1984年,国务院批准在各省(区、市)和抽中的调查市(县)正式设立农村调查队和城市调查队并由国家统计局直接领导,这为中共中央和国务院、地方各级党委和政府的宏观调控及社会经济管理决策获得准确及时的数据提供了组织保障。1988年,在国务院机构改革背景下,为适应和服务于政府职能逐步向以经济工作为重心的转变要求,政府统计调查内容覆盖的范围更加全面和广泛,包括经济、社会、科技、环境、生态、教育、文化、民生等方面的内容。为了更好地为经济社会发展提供决策参考,1996年,国家统计局进一步组建了企业调查队,专门负责对企业的抽样调查工作。1998年,正式成立国家统计局普查中心,专门负责普查中的技术性工作。

随着经济社会的快速发展,到21世纪之初,原有“一局三队”模式的国家统计调查队伍制度体系已难以适应社会主义市场经济体制不断发展的要求。为了实现调查队的集中管理和整体部署,构建一支统一协调的调查队伍,国家统计局于2005年将其直属的三支调查队进行整合,设置了各省级调查总队和地(市)级调查队,原三支调查队的基本职能全部转移至新增各级调查队。2008年,国家统计局的职责范围进一步调整,主要体现为统计调查范围进一步拓展、对各部门统计工作的监督管理职能进一步加强。

经过改革开放后多年来的逐步发展变革,国家统计局的政府统计调查职能不断健全,统计调查组织结构不断趋于合理,逐步形成了由国家统计局、各级地方统计局及各级调查队构成的政府统计调查组织体系,其中,地方统计局实行“双重领导、分级管理、条块结合、以块为主”的管理模式,各级调查队则采取“集中统一、垂直领导”的组织形式。

2.应经济社会发展要求,将政府统计调查制度方法纳入法治建设轨道

改革开放初期,各类统计调查制度仍处于恢复阶段。1980年恢复了职工家计调查,1982年恢复农产量抽样调查并开始进行城市物价抽样调查,同年,还进行了第三次全国人口普查,自1983年起,开始每年进行一次人口变动情况的抽样调查,并逐步形成连续性的人口抽样调查制度[10]。1983年12月,国家颁布了《中华人民共和国统计法》,标志中国政府统计纳入了法制轨道。1984年,为从根本上解决统计报表繁多、杂乱的现象,国家统计局通过推行基层单位“一套表”来达到精简统计报表的目的,并开始在经济特区的“三资”企业中试行,随后试行范围逐渐扩大,到1991年,国家统计局与农村农业部等五部门联合发文通知正式实施农村一套表制度。

1990年代后,随着中国市场经济发展和社会变化的需要,原有的各类统计调查制度逐渐进入调整阶段。1993年,国家统计局召开史上规模最大的全国专业统计基层报表制度工作会议,正式发布并实施了基层“一套表”制度,即“7+1”套表制度,同时将统计指标归并为财务统计指标等六大指标群。1994年7月,国务院审议通过国家统计局《关于建立国家普查制度改革统计调查制度体系的请示》,该文件提出必须按照建立社会主义市场经济体制的要求,参照国际成功经验,从根本上改革中国的统计调查制度方法,建立以必要的周期性普查为基础、经常性抽样调查为主体,重点调查、科学推算等为补充的多种方法综合运用的国家统计调查方法体系[11]。这一内容和提法,写入了1996年修订的《统计法》,并在2009年新修订的《统计法》中修改为“搜集、整理统计资料,应当以周期性普查为基础,以经常性抽样调查为主体,综合运用全面调查、重点调查等方法,并充分利用行政记录等资料”[7]11。1994年,国务院确定了中国周期普查的五大项目:人口普查、农业普查、工业普查、第三产业普查和基本单位普查,并明确了各项普查项目的实施周期及年份。另外,农产量调查、城乡住户调查、企业调查以及价格调查等都采用了抽样调查的方式,抽样调查应用的范围逐渐扩大,其主体地位逐渐显现出来[12]。

21世纪后期,周期性普查制度虽已得到确立,但统计工作中仍存在诸多问题,例如普查的调查项目过多,普查频率过高,时间安排过于分散,与国家的长期规划联系不够紧密,普查范围小,不能全面反映国民经济的整体状况等。针对这些不足,在不改变既定指导原则的前提下,不断对统计调查的周期性普查制度进行完善。2003年8月,国务院决定将工业普查、第三产业经济普查和基本单位普查合并为经济普查。

此外,1978—2012年间,中国的专项调查制度也逐步建立并完善。针对国家政策的主流方向和社会关注的焦点问题,政府展开了多种专项调查,调查的内容和范围也在不断扩大,基本形成了以党政部门统一委托管理为主、自主监督调查管理为辅的格局。

(四)中国特色社会主义新时代,以“现代化战略为本”的政府统计调查体系完善阶段

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央,团结带领全党全国各族人民,举旗定向,谋篇布局,统揽伟大奋斗、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想,推动中国特色社会主义进入新时代。在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下,中国政府统计调查体系改革和发展步入新阶段,正在全方位、多角度为构建一个与时俱进的、现代化的中国特色政府统计调查体系而接续奋斗。在这一阶段,一方面,中国政府统计调查组织体系比较稳定,基本组织架构没有发生调整,仅将部分统计调查业务在局队间进行了进一步的梳理和完善;另一方面,中国政府统计调查的制度方法体系在这一时期表现为不断推进统计调查机制统一化、统计调查手段信息化、统计标准国际化、统计调查内容多元化、时代化和民生化。

一是统计调查机制统一化、规范化。2012年,国家统计局重点推进以企业联网直报为核心的统计“四大工程”建设(3)统计“四大工程”是国家统计局为推进中国统计工作现代化,变革统计数据生产方式,推进统计工作的规范统一、改革创新和公开透明而采取的重要措施和重点推进的四项重要工作。其一是建立真实完整、及时更新的调查单位名录库,二是建立统一规范、方便填报的企业一套表制度,三是建立功能完善、统一兼容的数据采集处理软件系统,四是建设安全畅通、便捷高效的联网直报系统。,旨在构建统一完整且更新及时的基本单位名录库、规范统一且填报便捷的企业“一套表”制度、统一兼容且功能完善的数据采集处理软件系统、安全畅通且便捷高效的联网直报平台。统计“四大工程”的实施推动我国政府统计信息化建设的历史跨越,有效提高了数据采集、整合、处理效率,基本实现了企业报表统一化,数据采集同步化、整合清洗数字化、业务流程规范化,形成了操作可控、统一规范的统计生产过程[13]。为贯彻落实党中央国务院关于深化简政放权、放管结合、优化服务改革的要求,2016年开始实施“五证合一、一照一码”(4)国务院办公厅于2016年6月30日发布《关于加快推进“五证合一、一照一码”登记制度改革的通知》,要求“在全面实施工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证‘三证合一’登记制度改革的基础上,再整合社会保险登记证和统计登记证,实现‘五证合一、一照一码’”。,这促使了不同部门之间的数据沟通路径更加便利,保证了单位代码的统一性和规范性,提高了单位信息的稳定性与精确性,解决了统计资料收集中存在的难题,实现了调查单位覆盖的全面性。

二是统计调查方法、手段更加信息化。在实行统计“四大工程”建设以来,中国政府分别于2013年、2016年、2018年和2020年开展了第三次全国经济普查、第三次全国农业普查、第四次全国经济普查和第七次全国人口普查,并在普查过程中积极应用互联网、物联网、大数据以及空间地理信息技术。国家统计局对普查内容、普查表以及调查方式进行了有针对性设计,采用联网直报和现场采集数据并无线传送等方式展开普查工作,实现了数据生产过程的信息化和现代化。此外,在城乡住户调查等政府组织的抽样调查中,电子化、网络化的手段已开始逐渐普及。总体而言,中国政府统计调查的工作已迈入了一个全新的信息化时代。

三是统计调查对象更显时代特性。随着科技革命和产业革命的不断深入,以互联网为代表的新一代信息技术与各类经济活动的融合应用日新月异,新兴产业快速生长,新业态和新商业模式大量涌现。党中央国务院高度重视新产业、新业态、新商业模式(简称“三新”)的统计工作,为认真贯彻党中央的决策部署,2016年,国家统计局开始组织实施“三新”专项统计工作,制定了“三新”经济专项统计报表制度和统计标准,并组织实施开展地区调查试点工作[14]。2017年,为了全面准确反映新兴经济发展态势,满足观察、测算“三新”经济活动发展规模、结构和质量等需要,国家统计局以行业分类为基础,发布了《新产业新业态新商业模式统计监测制度(试行)》,内容涵盖“三新”经济综合发展情况和细分的12个重点领域,初步建立起以“三新”统计监测制度为阶段重点的统计调查制度。

四是统计调查内容更加关注民生。为完善中国城乡调查体系,更好地反映城乡差距、就业等民生问题,中国政府统计工作进行了城乡住户调查一体化、城镇失业率由登记转为调查等一些改革新举措。2013年,正式在全国范围内推广城乡住户收支调查一体化改革。这次改革基于统计口径、抽样调查方式、统计数据采集及数据处理等方面统一化的基本思路,对城乡住户收支调查进行了一体化设计。在抽样方法上,采用统一的住户抽样框、统一的选样方法,同时运用抽样理论测算,增加样本量并调整样本分布区域,提高不同收入层次居民的代表性。在调查过程中,除了采用全国统一的调查网络进行原始数据采集外,也充分利用了社保、税收等部门的行政记录资料,加强对调查样本构成和数据质量的评估。2016年,国家统计局建立了全国月度劳动力调查制度,主要采取多层次、多阶段抽样及等距抽样等抽样调查方法作为调查方式,通过对劳动力信息及时的跟踪,更好地把握经济社会中的民生问题。

五是统计调查标准日趋国际化。近年来,中国政府统计相关部门对统计数据的收集、整理及发布均积极与国际规则和通行惯例实现接轨。2002年,加入了GDDS之后,中国政府统计于2015年又实现了数据标准向SDDS的转变,数据公布制度有了明显改进,统计内容更加完善,数据发布范围更加全面,发布时间更加及时,数据公开程度更加透明[15]。中国政府统计制度体系与国际接轨的工作迈出了实质性的一大步,这有利于世界各国人民更好地了解中国经济社会发展态势,全面认识中国共产党的领导能力和执政为民的成果,提升中国参与国际事务的便利性,树立中国共产党及其所领导政府的良好形象。

三、经验总结

中国共产党成立一百年以来,始终重视统计调查工作,将调查研究作为党领导一切工作的重要基础和实施各项政策的科学保证,将统计调查工作与中国具体国情紧密结合,坚持在实践中找方法,在探索中谋发展,在改革中求突破,在创新中寻未来,逐渐形成了一套具有中国特色的政府统计调查体系,积累了许多宝贵的历史经验。

一是坚持中国共产党对政府统计调查工作的绝对领导地位。新民主主义革命时期,以毛泽东为代表的中国共产党人深入到各项调查统计实践当中,为调查统计工作总结了许多宝贵的经验,制定了一系列的统计调查制度和方法,并在整个统计调查机构和广大统计人员中普遍推行,成为中国共产党制定政策、发布政令和落实各项工作的重要理论方法基础,这也为中国特色政府统计调查体系的形成奠定了基础。1949年以后,中国政府统计调查体系经历了建立、停滞、恢复再到不断改革发展和创新完善的过程,实践证明,只有当党中央、国务院高度重视和关注统计调查工作时,统计调查体系方能运行良好,并为治国理政发挥关键作用。党的十八大以来,习近平总书记多次对政府统计调查工作做出重要指示和批示,中央全面深化改革领导小组多次听取统计工作汇报,中央办公厅发文加强统计工作,要求深化统计管理体制改革,提高统计调查数据真实性,党的十九大报告中也专门提出要“完善统计体制”。可见,中国政府统计调查体系从诞生、改革到发展都离不开中国共产党的领导,唯有始终将坚持党的领导作为最高政治原则,才能为政府统计调查工作的顺利进行提供信念支撑,才能为统计调查工作的发展完善提供方向指引。

二是坚持将为党的决策服务作为政府统计调查工作的首要目标。中国政府统计调查体系的建立最早起源于中国共产党建党初期革命工作的需要,并伴随着党的发展不断完善,在党的革命工作、建设工作和改革工作中起到重要支撑作用,被视作党的“传家宝”和做好各项工作的“基本功”。中国政府统计部门自成立以来,始终牢牢把握政治定位,在革命时期为党推行各项政策和制定军事行动提供客观依据,在建国初期为党开展国民经济恢复工作提供及时反馈,在改革开放中为党探索改革开放的方向提供科学指引,进入新时代以来,仍以党提出的经济高质量发展为目标及时调整政府统计调查工作的重心,开始建立以“三新”统计监测制度为重点的统计调查制度。中国政府统计调查工作始终坚持以党的主要阶段任务为指引制定各项调查计划,党的政治目标开展调查研究,为党的宏观决策提供咨询建议,为贯彻党的群众路线以反映百姓的心声。

三是坚持以理论联系实际作为统计调查工作的基本原则。一百年来,中国共产党之所以能够实现由小到大、由弱转强的跨越式发展,这与党始终坚持实事求是的思想路线密切相关。建党之初,中国共产党的革命先驱就坚持运用马克思理论指导实践,以毛泽东为代表的中国共产党人始终将调查研究作为“决定政策的基础”,深入人民群众开展调查研究,并对调查材料仔细整理、分析、研究,直至撰写成文,形成许多指导中国革命的有效结论和经验。在革命战争时期,中国共产党的统计调查工作以借鉴苏联经验为基础,仍始终坚持因地制宜、因时制宜,根据实际情况及客观需要开展调查研究,如因交通不便及通信手段落后而开展的典型调查和重点调查[16]。在社会主义建设和改革过程中,始终把马克思主义基本理论同中国的具体实际结合起来,在马克思主义理论指导下,紧密结合当代中国国情,开展政府统计调查工作。

四是坚持将“以人为本,统计为民”作为统计调查工作的出发点。为人民服务是中国共产党人的根本宗旨,党领导下的政府统计调查队伍始终牢记这一使命,将人民的利益摆在统计调查工作的首要位置,以切实了解社情民意,为人民服务为基本出发点。具体表现为两方面:一方面,统计调查始终根植于民。早在苏区时期,毛泽东等党的领导干部就经常深入基层,到群众中去搞调查研究,形成了“从群众来,到群众中去”的良好调查研究作风。这种扎根人民开展调查的传统一直延续到今天,当前阶段的住户收支与生活状况调查、脱贫县农村住户监测调查、农民工监测调查以及劳动力调查等均是密切关注人民生产生活状况的体现。另一方面,统计调查充分反映民生情况。新中国成立以来,中国针对社会多项焦点问题实施了一系列专项调查,如为反映贫困现状而建立的贫困监测统计调查制度、为解决收入分配不平衡问题而开展的职工收入专项调查等。近年来,国家不断改进消费、价格、收入、失业等民生统计,推动城乡一体化住户调查改革和失业率调查制度的实施,以便更好地反映与老百姓密切相关的民生问题。

五是坚持立足国情、与时俱进构建具有中国特色的政府统计调查体系。革命时期,囿于当时战争环境,调查工作主要以访问式调查和座谈会等形式展开,调查则主要采取便利抽样调查、典型调查和突击调查等多种适合时代背景的方法。建国之初,为适应计划经济发展管理的要求,借鉴苏联统计体系模式,建立起了中国计划经济统计体系,政府统计调查主要依靠全面报表制度,统计工作贪求大而全,效率相对较低。改革开放以后,所有制结构和经济组织形式均发生了深刻变化,全面调查制度方法已不再适应新的统计调查对象,开始逐步推行基层单位“一套表”方案,克服报表繁多、重复等现象,同时,大力推行各种非全面调查方法,建立灵活,高效的抽样调查体系,以广泛适应新情况和多重性要求。进入新时代以来,为了实现国际化比较和融入大数据的新环境,中国政府统计积极与国际统计制度接轨,采用全新的国际统计标准,结合大数据工具运用新兴的统计调查手段开展统计调查工作。因此,从不同时期的发展来看,中国政府统计调查体系始终坚持在充分结合具体国情的基础上,不断进行自我调整和改革,并保持与时俱进、包容开放的发展思路。

六是坚持以改革创新作为政府统计调查体系发展的不竭动力。百年来,中国统计人始终坚持以解决实际问题为导向,不断学习和引进科学的统计调查理论和方法,不断完善政府统计调查体系。在调查方法上,由最初的基于统计报表进行全面统计调查的单一方式,逐步演变成以周期性普查为基础、经常性抽样调查为主体、综合运用重点调查等方法,并充分利用行政记录等资料进行科学推算的统计调查制度方法,并直面大数据对政府统计调查带来的机遇与挑战,探索大数据时代政府统计调查方法的创新和发展。在调查手段上,由新民主主义革命时期的“算盘加纸质报表”的调查手段,发展成为新时代的现代化信息技术和人工数据收集并存的调查手段,其中主要以互联网和各类统计软件为主,线下数据采集为辅。此外,在党中央的领导和指引下,统计机构不断健全各项普查、抽样调查、专项调查等调查制度,设计开展并实施“四大工程”建设,推进城乡一体化住户调查改革,推动了中国政府统计调查体系的持续向前发展。

四、机遇与挑战

(一)中国政府统计调查体系发展的新机遇

中国现行的政府统计调查体系是在中国共产党人艰苦卓绝的奋斗中、在党的领导下逐步形成的,在一百年的发展中取得了巨大的成就。中国特色社会主义步入新时期,经济发展也由高速增长阶段转向高质量发展阶段,这为中国政府统计调查体系的发展提供了新机遇。

首先,党中央始终高度重视统计调查工作,推动中国政府统计调查体系迈向现代化。2016年10月,由习近平总书记主持召开的中央深改委会议,审议通过了《关于深化统计管理体制改革提高统计数据真实性的意见》,特别提出对统计管理体制进行改革,要求不断完善统一领导、分级负责的管理体系,加强对统计数据质量监督,提高数据真实性,这为新形势下深化政府统计调查体系改革提供了总体方略。2017年6月19日,公布了国务院制定通过的《中华人民共和国统计法实施细则》,同年10月,党的十九大报告提出要完善统计体制,同时指出要以推动高质量发展为目标完善现有的政府统计调查体系。2020年10月党的十九届五中全会强调要推进统计现代化改革。党中央一系列方针政策的出台,为中国政府统计调查体系的持续发展提供了重要保障。

其次,现代信息技术发展迅猛,助推统计信息化建设迈上新台阶。习近平指出,没有信息化就没有现代化。信息化建设已成为党中央的重大战略,而统计信息化作为国家信息化的重要组成部分,是统计调查体系现代化改革的重要内容和必由之路。近年来,以大数据、云计算、人工智能等现代化信息技术为支撑,中国的统计信息化建设不断取得新突破。一是统计联网直报系统不断优化,数据生产、数据管理专网实现区域部署,数据采集效率、数据生产能力明显增强;二是国家调查队系统信息化水平不断提高,推动了价格调查、住户调查等统计调查工作的智能化水平提升;三是国家统计基础数据库软件系统正在加紧建设,为实现统计调查数据资源共享共用奠定了基础。在“十三五”期间,中国统计信息化标准体系框架基本形成,统计信息化建设取得初步成果。

最后,统计全面开放新格局逐步形成,对中国政府统计调查规范化发展提出更高要求。2001年,中国加入世界贸易组织(WTO),经济全球化步伐不断加快,中国政府统计调查工作开始大规模采纳国际标准。2002年中国加入GDDS,2015年正式采纳SDDS,中国政府统计体系在开放式发展方面实现新突破。中国政府统计部门积极开展多边与双边的统计交流和技术合作,与联合国统计司、国际货币基金组织、世界银行等国际机构保持密切联系,并在国民经济核算、劳动力调查、服务业统计、工资统计等方面开展了一系列合作活动。此外,中国政府还连续两轮(2011年轮ICP和2017年轮ICP)全面参与了世界银行组织的全球国际比较项目。进入新时代,中国政府统计全面开放格局基本形成,为中国政府统计调查的国际化发展创造了有利条件,这必将为中国政府统计调查体系的规范化发展提供外在推力。

(二)中国政府统计调查体系发展面临的挑战

新时代背景下,现代信息技术呈突破式发展,在加强了经济全球化的同时,也催生了经济模式的多样性发展,为政府统计调查发展提供了前所未有的机遇。同时我们应客观承认当前中国政府统计调查体系在发展中仍存在一些问题和不足,尤其随着中国社会经济发展进入新阶段以来,国际政治经济环境更加严峻、全球经济和国内经济结构更加复杂,这也使中国政府统计调查的发展面临全新的挑战。

一是各类政府统计调查组织之间的协调性有待加强。由于地方统计局与国家统计局直属调查队之间关系不顺畅、政府综合统计与部门统计关系不协调、政府统计调查内部机构缺乏协作,中国政府统计调查组织体系的条块交错形式尚未根本改变,还没有能够形成高度协调一致的组织运行体系。由于各个统计调查机构各自为政,力量分散,数出多门,且难以统一,统计调查资料的匹配性、交融性较差,存在数据短缺和数据重复并存的现象,这也造成统计数据的发布存在不一致情况,严重影响了中国政府统计调查数据的权威性。

二是各项统计调查制度方法之间缺乏有效的统筹衔接。首先,各类普查项目缺乏全盘统一的顶层设计。目前实施的三大周期性普查项目相互脱节,各行其是,统计指标体系和编码的设计尚未统一,调查指标的名称涵义和计量口径等衔接不足,缺乏相互之间的功能互补和统筹协调,造成大量的交叉重复。其次,各类抽样调查项目缺乏统筹互补。各项抽样调查制度相对封闭,独立开展各自的调查设计和调查实施工作,缺乏对调查方法、调查时间、调查对象及人员配备等方面的统筹安排,调查项目之间互为补充、相互支撑的机制尚未建立,导致统计调查数据之间的互补衔接和转换功能较差,来自不同调查项目的有限调查资料未能得到充分利用[17-18]。此外,普查项目与抽样调查、常规调查等各类调查项目严重脱节。由于普查项目与其他调查项目基本处于相互独立、互不兼顾的状态,使来之不易的普查资料常常被束之高阁,未能为经常性的抽样调查提供有效支持,周期性普查的基础作用和经常性抽样调查的主体作用都不能得到充分发挥,不仅造成大量信息的浪费,还增加了常规调查的工作量。

三是大数据时代背景下传统的统计调查工作受到巨大冲击。近年来,以大数据、云计算、物联网、区块链、人工智能等为代表的现代信息技术飞速发展,驱动了数据生产和收集方式发生颠覆性变革,机构、企业和个人的社会经济活动信息被实时动态记录存储,大规模的统计信息网囊括了多种结构数据,这无疑对传统统计调查过程中的数据存储整理、调查设计和统计推断等环节产生了巨大冲击。对于政府统计调查体系中常用的抽样调查方式而言,如何将复杂多样的大数据整合衔接作为抽样设计和统计推断辅助工具和有效补充,是当前大数据时代亟待解决的统计调查理论难点。对于各类普查项目、专项调查项目而言,如何将传统调查指标、调查对象与大数据进行合理融合,减少不必要的统计调查,是现代化政府统计调查理论方法研究和实践的重要内容。

四是新兴经济的迅速崛起,加大了政府统计调查工作的难度。数字技术与传统产业的深入融合加快了数字经济、“互联网+”等新兴经济模式的崛起。由于新经济深入渗透到传统产业部门,以统计信息搜集为主要任务的政府统计调查工作面临极大的挑战。一方面,跨界融合突破了产业界限,使得企业的经营模式逐渐趋向多元化,部分业务边界还较为模糊,这给在统计上进行产业划分、行业界定带来很大困难;另一方面,新兴经济体具有分布广、数量大、规模小、变化快的特征,导致名录库管理难以及时跟进,增加了统计监测工作的复杂度。数字经济与传统产业融合催生出大量中小微企业,然而现有的统计调查制度对规模以下法人单位的统计调查力度不够,加之从事新兴经济活动的企业本身具有不稳定性,因此容易造成统不全、统不实,无法全面及时客观地反映经济的发展情况等问题。

五、展望与建议

中国共产党成立百余年来,中国政府统计调查体系的发展历程与党的革命征程和新中国建设道路相辅相成,从新民主主义革命时期的萌芽逐步发展成为符合新时代国情、与国际基本接轨的中国特色政府统计调查体系,虽然发展历程伟大辉煌,但当前仍存在一些不足,面临着新的挑战。在新时代背景下,中国政府统计调查体系改革必须坚持以习近平中国特色社会主义思想为指导,敢于突破思维,创新思路,大胆革新,既协调统一,也要密切追踪时代特征和经济社会发展的变化,建立起一套适应新时代发展要求的现代化政府统计调查体系。

(一)建立以统一协调为发展基石的政府统计调查组织体系

国家统计局应对政府统计调查组织和调查方法进行全面系统的顶层设计,整合地方统计局和直属调查队的力量、采用各类调查方法、统一调查口径,形成有效的数据流动共享机制。综合考量统计局和调查队的统计调查力量,重新整合局队统计调查功能。将地方统计局和直属调查队的调查功能合并,成立地方统计调查中心。地方统计调查中心必须按照统计调查工作的流程和类别设置内部的统计业务和专业技术机构,如统计调查设计部门、数据收集部门、数据分析部门、数据存储和发布部门等。此外,由国家统计局搭建数据共享平台,并要求各级政府所属业务部门的统计调查数据定期上传,实现统一领导、统一标准、统一发布,确保政府统计数据的权威性,增强中国政府统计组织的公信力。

(二)构建以现代化要求为导向的政府统计调查制度体系

统一协调各类统计调查制度的功能定位,以现代化信息技术为辅助,提高调查数据质量和调查工作效率。首先,对于中国目前实施的三大周期性普查项目,要通盘考虑各个普查项目的功能定位,整合普查内容和调查时间,减少调查重复、数据交叉的现象。一是要整合农业普查与人口普查的重叠部分。农业普查与人口普查都对农户进行调查,部分调查项目存在重叠,为了节约调查资源,应将农业普查中关于农民问题的调查划归人口普查,使农业普查“瘦身”[19]。二是要统一农业普查与经济普查的时间。农业普查和经济普查同属于针对产业部门的全面调查,人口普查则与前两者不同,其目的是了解中国人口状况。从这个分类来看,涵盖所有产业的经济普查与农业普查宜同时进行。其次,对于抽样调查而言,在坚持以经常性的抽样调查方法为主的基础上,有效衔接各项普查项目,充分利用普查提供的优良抽样框资料和大量的辅助信息,并按照现代化抽样技术的要求构建动态、多元、可追踪的名录数据库,结合新经济的发展特点,将抽样调查的对象从法人单位扩大到产业活动单位,同时利用大数据资料提高抽样设计和估计能力,加强抽样推断环节中权数调整的规范性和科学性。最后,对于政府的行政记录和企业经营行为数据,要积极探索可行路径实现各类大数据的统一管理,将分散在政府各个部门和微观企业的数据进行整合分类。通过搭建及时、全面的基本单位名录库,加快形成行政资料、企业数据和统计调查数据相统一的多来源数据库更新维护机制,尽可能减少统计调查工作量并降低协调成本。

(三)形成以适应新经济发展为目标的政府统计调查方法体系

以数字经济为代表的新兴经济日新月异,创新改革层出不穷,为科学反映“三新”经济发展,统计方法需要与时俱进,加强改革创新。一是要更加灵活地使用各种统计调查方法,合理采用重点调查、典型调查等快捷的方式,以便及时掌握新兴经济活动的最新态势。二是要研究改进跨界融合产业活动的统计调查方法。由于不少新兴经济活动是跨界融合的,由现行国民经济行业分类中派生,在规模以上企业法人经济单位行业统计中,新兴国民经济和其他传统国民经济活动数据区分困难,因此,需要加快研究科学可行的调查方法,将新经济活动剥离出来,以便更客观地反映其发展情况。三是要不断改进对规模以下经济单位的企业统计调查分析方法。为全面、及时、准确地反映中国规模以下企业的新一轮经济建设活动发展全貌,我们需要不断改进中小微民营企业抽样调查工作方法,不断提高问卷调查样本对“三新”中小微民营企业的代表性。同时,以“五证合一,一照一码”登记制度改革为契机,有效利用现代化手段夯实统计名录基础,构建统一的数据标准和互联的数据存放接口,积极推进部门间信息交换机制的互联互通,建立部门间数据分享机制,保证政府调查部门更加准确、高效、全面地完成经济社会各方面的调查统计工作。