区域性组织设立的法治构造：以长三角区域合作为视角

黄学贤 刘益浒

一、 区域性组织设立的内涵辨析

在当代中国，设立区域性组织是各地在改革进程中合作推进的改革举措，旨在打破本地区的行政羁绊，主动因应地区经济要素流动，加快地区经济发展，实现区域经济一体化。(1)在中文里，“区域”具有多元而丰富的含义。本文所谓的“区域”，特指国家范围内横跨两个或两个以上没有行政隶属关系的行政区划或行政管辖层级的特定地区。近年来，长三角生态绿色一体化发展示范区执行委员会(以下简称“示范区执委会”)、浙东经济合作区市长联席会议办公室(以下简称“浙东办”)等诸多常设区域性组织，以及座谈会、联席会议、会商会议、理事会等会议类非常设区域性组织陆续设立并运行。在学理上，所谓的区域性组织，是指公权力组织依据公法共同设立的专职处理区域性公共事务的跨辖区组织。本文讨论的区域性组织主要是指行政组织。改革需要法治的引领与规制，“应当将行政改革视为法律、特别是行政法的任务，而行政改革的深入又会导致法律的变革”。(2)[德]汉斯·J.沃尔夫等：《行政法》(第三卷)，高家伟译，商务印书馆2007年版，第41页。就此而言，区域性组织的设立不应是行政主导的结果，而应是法治构造的结晶。

设立与设置有无区别？有德国学者指出，行政组织的设立与设置具有不同内涵，设立是指将反复出现的行政组织类型化后，抽象出其中的一般特征和组织原则，构筑具有共性的理论模型；设置是指依据特定组织法规范建立无法类型化的特定行政组织，或曰通过具体法律行为特定化规范的理论模型，因而撤销是设置而非设立的对立面。(3)参见前引②，沃尔夫等书，第147-148页。在我国行政组织法上，设立与设置的含义也不完全相同，但我国行政法学界并未严格区分二者，呈现出同义而混用的局面。在考察区域性组织生成和运作机制时，笔者认为无须严格区分区域性组织的设立与设置。

区域性组织的设立(设置)可分为狭义和广义。狭义设立是指依据某类区域性组织的抽象化模式，成立规范性区域性组织的过程。这里的规范性区域性组织不是具体实践形态，而是一种观念性存在。广义设立除包括狭义设立的内容外，还指向通过法律行为或事实行为特定化规范性区域性组织的过程。这个过程是规范性区域性组织从观念性存在向现实行政单位转变的必经环节。如杭州都市圈市长联席会议的设立，既要考虑符合首脑机关的设立规范，又要考虑契合杭州都市圈区域合作的实际情况，从而实现从规范到具体的转变。

区域性组织的设立不仅限于组织架构的构建，更应涵盖从区域性组织设立的发起，到组织机制的运行，乃至运行效果之考量的全过程，既有静态行为又有动态过程。依法成立一个区域性组织，需要确定其法律性质、法律地位、设立主体、设立程序、内部组成、与其他组织的关系、内部机构间的关系、该组织及其内部机构的权限等内容。区域性组织的法律性质、法律地位、区域性组织以及内设机构权限等问题，拟另做讨论，本文主要关注区域性组织设立的法治构造问题。

二、 行政组织法定原则及其应用

研究区域性组织设立的法治构造，必须澄清以下理论问题：行政组织法定原则是否成立，区域性组织的设立是否适用行政组织法定原则？

我国大多数学者赞成行政组织法定原则，但是对该原则的称谓不尽相同，有依法组织原则、行政组织法定原则、行政组织法律主义等提法。对于该原则中法的性质、位阶以及法定范围，学者亦有不同见解。(4)参见应松年、薛刚凌：《行政组织法基本原则之探讨》，载《行政法学研究》2001年第2期；金国坤：《国家治理体系现代化视域下的行政组织立法》，载《行政法学研究》2014年第4期；薛刚凌：《我国行政主体理论之检讨——兼论全面研究行政组织法的必要性》，载《政法论坛》1998年第6期；石佑启、陈咏梅：《论我国行政组织结构优化的法治保障》，载《广东社会科学》2012年第6期；姜明安、沈岿：《法治原则与公共行政组织》，载《行政法学研究》1998年第4期；章志远：《深化行政体制改革与行政组织法学研究的新课题》，载《江淮论坛》2017年第2期；钱宁峰：《重新认识我国行政组织立法模式》，载《行政法学研究》2014年第4期。笔者认为，包括区域性组织在内的行政组织，其设立应遵循行政组织法定原则。行政组织法定原则是指行政组织的设立、撤销、合并、职权的确立与变更等组织行为必须有“法上的依据”。“法上的依据”，包括直接法规范依据和没有直接法规范依据时有可解释的法规范依据，没有“法上的依据”的组织行为即为违法。在区域性组织设立的法治构造问题上引入并应用行政组织法定原则，应结合实际厘定法定范围与法定位阶，同时要廓清法律保留原则和行政保留原则，明晰法律保留原则的适用标准。

(一) 法定范围

行政组织法定的范围，旨在回答是否所有行政组织的组织行为无一例外皆适用法定原则，以及如果允许有例外，其边界何在的问题。从行政组织法定原则的定义看，“法上的依据”不要求组织行为必须有法规范上的直接依据，没有直接规范依据时，行政组织也可以在不违反法律的前提下以“自定规则”设立部分行政组织或作出一定组织行为。要求所有行政组织的设立或其他组织行为都必须有法规范上的直接依据，不给行政组织“自决”空间，无疑是苛刻、不合理的，原因主要有四点。第一，这会导致行政组织的自主性和适应性不足，影响行政组织效能发挥，迟滞经济社会的发展；法调整密度的提高，也会增加行政组织的变动成本。第二，部分行政组织法外“自决”行为不违反依法行政原则。有学者提出了行政法上的效能原则，认为当法律规范与效能原则冲突时，在坚持依法行政原则的前提下，“嵌入灵活的、可适应改革发展之需的授权或其他装置，从而为效能原则的‘依法应用’提供框架和空间”。(5)沈岿：《论行政法上的效能原则》，载《清华法学》2019年第4期。部分行政组织“自决”的前提是不违反法律，不是必须有直接法规范依据。第三，和行政法定原则一样，行政组织法定原则也不要求组织行为均须有法规范上的直接依据。行政法定原则要求行政决定有“法上的依据”，但不要求全部行政行为法定。研究该原则的学者认为，部分行政行为可不纳入法定范围，如保障性给付行为、无关自由权之内部侵害行为、保障性内部给付行为、内部程序等。(6)参见杨登峰：《行政法定原则及其法定范围》，载《中国法学》2014年第3期。行政组织法定原则同样意味着，包括部分行政组织设立在内的部分组织行为，无须法规范上的直接依据。第四，域外也允许在“法”外设立行政组织。德国地方代表团体的专门委员会一般由代表团体裁量设立；乡镇行政的下属工作机构，州法一般不做明确规定，“到底如何设置，原则上属于乡镇长、乡镇理事会或者市委会的组织权”。(7)前引②，沃尔夫等书，第543页。在严格奉行行政组织法律主义和条例主义的日本，总厅内组织最小单位的系，是以局长甚至科长规定的内部规则(通知)设置的。(8)参见[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，北京法律出版社1999年版，第534页。

(二) 法的位阶

确立行政组织法定原则中“法”的位阶，关键是界分法律保留和行政保留，进而确定法律保留在行政组织设立中的适用范围。法律保留既包括宪法保留、国会保留或绝对的法律保留，也包括相对的法律保留。保留密度也从行为法领域扩展到组织法领域。行政组织设立适用法定原则，细分“法”的位阶，有宪法保留、国会保留、相对的法律保留、法定行政保留、未纳入法定的行政保留之别，其中重点是类分法律保留与行政保留，确定哪些行政组织的设立适用法律保留。笔者认为，可建立如下适用标准。一是机关功能标准，即行政组织设立的决定应由具备最优功能的机关作出。包括行政组织设立在内的组织权原本被视为“执行部门的家主权”，随着执行权民主化的推进，组织权不再为执行部门独享，立法机关也享有一定的组织权，有德国学者称之为“议会的干预权”。(9)前引②，沃尔夫等书，第111页。立法机关行使干预权应契合其功能，立法机关的专长并不在于“个别专业或技术领域方面的知识，而是政治上的整合、协调与判断能力”，(10)陈清秀：《依法行政与法律的适用》，载翁岳生编：《行政法》(上)，台北元照出版有限公司2006年版，第155页。更应干预具有政治性的行政组织。干预的必要性，可进一步细分为重要性标准、民主性控制标准、外部侵害标准等。二是重要性标准，即重要性行政组织的设立应由法律保留。对维护全国性或区域性公共福祉具有重大影响的行政组织、在央地行政组织体系中居于重要地位的行政组织、事关国家主权或安全的行政组织、对维护全国或区域统一市场具有重要影响的行政组织、需要中央或地方财政重大支出的行政组织，皆可视为重要性行政组织，但不限于此。重要性标准的不确定性饱受学者诟病，但该标准仍有很强的理论和实践价值。“将政府及其组成部门从行政组织中挑出来，以抓大放小”，(11)前引②，沃尔夫等书，第113页。被德国学者视为组织权领域适用法律保留的一种有效方法，有学者甚至认为“德国组织法律保留的适用基准主要也是重要性标准”。(12)钱宁峰：《论法律保留原则在组织法领域中的适用》，载《现代法治研究》2016年第2期。三是民主性控制标准。国会或最高国家权力机关具有最高层次的民主合法性，法律保留的实质就是要解决哪些行政组织的设立需由最高层次的民主合法性机关进行民主性控制。国会拥有的行政组织形成权，“主要的问题不是私人的自由及财产对国家权力特别是行政权的防御，而是行政组织的民主性控制问题”，日本学者认为，“关于行政组织的基本构造(府、省、厅、委员会的设置及其事务分工掌管的规定)和内部部局的基本构成单位(局、部、官房、科、室)，是应该依据法律规定的”。(13)前引⑧，盐野宏书，第536页。四是外部侵害标准。能够向外部表达组织意思并可能侵害外部公民自由权利或课予外部公民义务的行政组织，其设立应纳入法律保留范围。在日本法上，行政厅是指决定地方公共团体的意思并向外部表示的行政机关，具有对外行政权；具有行政厅地位的地方公共团体中的执行机关应由法律设置，而审查会、审议会、调查会等附属机关可由条例设置；附属机关不是执行机关，不向外部表示意思，但其如果被赋予行政厅地位，就需由法律设置。(14)参见前引⑧，盐野宏书，第657页。法国《1958年宪法》明确，具有法人地位的公立公益机构的设置由法律规定。(15)参见[法]让·里韦罗、让·瓦利纳：《法国行政法》，鲁仁译，商务印书馆2008年版，第235页。确立行政组织设立适用法律保留的标准，有助于构造行政组织设立的法治体系，但对法律体系而言，标准并非唯一考量因素，还需考虑历史、文化、经济发展等因素。

三、 区域性组织设立的现实问题

前文已述及，区域性组织的设立应严格遵循行政组织法定原则，依据适用法律保留的标准构建区域性组织设立的法律体系。但目前我国区域性组织的产生和运行主要依赖行政权推动，而不是依靠法治的内生动力。前文所述长三角区域合作进程中设立的区域性组织，基本上都是沪苏浙皖地方政府合作推动的结果。行政权主导最大优势是“集中力量办大事”，效率高、成事快，但最大缺点是“法律规制不在场或在场不足”。(16)孙莉：《论城镇化政府主导推进的程序规制》，载《法学》2015年第4期。具体而言，区域性组织设立主要存在以下问题。

(一) 缺乏整体性

区域性组织设立缺乏整体性，突出地表现为区域性组织的“多级运作”机制设置不合理。以长三角地区主要领导座谈会为决策层设置的三级区域合作机制为例，座谈会决策不直接交由执行层执行，中间增设负责协调决策与执行关系的协调层，即长三角地区合作与发展联席会议，以保证决策执行。专设协调层的原因有多方面，或因决策过于原则、可执行性不强，或因执行层执行力不足。如果座谈会之类的区域性组织设立遵循法治原则，充分考虑整体性，其决策就会具有更强的民主性与法治权威性，参与合作的各级地方政府或其他执行层也将更加有执行力；如果执行不能或执行不到位，就应承担法律后果或其他不利责任。座谈会以合议方式议决区域性重大事项，体现成员间的平等合作关系，彰显民主，但长三角地区合作与发展联席会议、重点合作专题组也通过合议制方式协调或执行决策，会影响执行效率，增加公共成本。拥有长三角地区合作与发展联席会议办公室、重点合作专题组、长三角地区城市经济合作组、长三角区域合作办公室等众多区域性组织的执行层，呈现“多头并进”局面，可能会背离执行快速高效的发展方向，造成公共资源的浪费，还可能难以理顺执行层众多区域性组织的关系。

区域性组织设立缺乏整体性，还表现为区域性组织间的疏离。疏离既发生在由决策层、协调层、执行层等众多区域性组织构成的“多级运作”机制内，又发生在“多级运作”机制形成的区域性组织体系间。就前者而言，以长三角生态绿色一体化发展示范区理事会(以下简称“示范区理事会”)为决策层的示范区合作机制为例，作为决策层的示范区理事会和作为执行层的示范区执委会设立主体主要是沪苏浙两省一市，设立过程彼此分离、相互独立，不符合决策层、执行层应构筑有机整体的要求。就后者而言，如以长三角地区主要领导座谈会为决策层的区域性组织体系、以示范区理事会为决策层的区域性组织体系、以长三角城市经济协调会市长联席会议为决策层的区域性组织体系，三者是长三角区域内有重要关联的区域合作成果，三者的设立本应互相影响，符合长三角区域一体化发展的战略要求，但实际设立过程却相对分离，没有建立有机联系。

(二) 法定依据不足

区域性组织设立的法定依据不足，首先表现为可作为区域性组织设立依据的法律文件较少，且文件规定笼统不具体。以长三角区域合作为例，目前关于长三角区域性组织设立依据的法律文件主要有地方性法规、地方政府规章、法规性文件三类，前两类特别少，法规性文件相对多一些，至于本应成为区域性组织设立主要依据的法律、行政法规，则难觅踪影。上述少量法律文件根本无法满足日趋庞大、日益复杂的区域性组织体系法治发展的需求。从法律文件规定内容看，关于区域性组织的设立，有的没有直接规定；有的规定“蜻蜓点水”，只提及区域性组织的名称；有的规定内容零星散乱，系统性不强。其次表现为区域性组织或区域性组织体系的设立主体、设立目的、设立程序、内设机构、成员代表或代理人的选任方式、执行机关人员的产生办法、章程或规约、职责权限等没有直接的法规范依据(法上的依据)。尽管区域性组织的产生和运行具有开创性、渐进性、试验性的特点，但改革开放以来我国区域性组织立法几乎没有实质性进展。追根溯源，一是行政权主导区域合作进程，导致区域合作重行政手段轻法治建设；二是基于区域合作“不破行政隶属、不增编制、不另设专职人员和常设机构”的美好愿景，合作成员倾向设立松散的纽带式“平台”，大量非常设、效率不高、人员流动性大的“平台”迟滞了区域性组织体系的发展，影响了立法进程。

(三) 设立主体不明

确定区域性组织的设立主体，是设立区域性组织必须优先解决的问题。随着区域性组织的出现，其设立主体本应一目了然，但因区域合作由行政主导，区域性组织的设立具有临时性、随意性、多变性等特点，设立主体往往隐而不彰。区域性组织有党政融合组织和行政机关合设组织之分。党政融合组织的设立主体是合作的地方政府、地方党组织还是地方党政主要领导，抑或是包括地方人民代表大会在内的地方政权，难有明确答案。以长三角地区主要领导座谈会为例。从最初发起人员来看，2005年12月25日首次召开的两省一市主要领导座谈会，由时任浙江省委书记和其他参与合作的地方党政主要领导发起；从参会领导身份来看，既然参会的地方党政主要领导代表的是三省一市党委和政府，设立主体似乎应该是三省一市党委和政府；从议事决策内容来看，座谈会议决内容主要是涉及长三角全域的重大区域性公共事务，关乎长三角全域范围内人民的公共利益，三省一市人大常委会协同制定的《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》强调该决定是落实座谈会部署或精神的具体体现，也印证了座谈会精神和部署的全局性，据此似可认为参加座谈会的主要领导代表的是沪苏浙皖地方政权或全体人民，座谈会的设立主体似应为三省一市地方政权或全体人民。行政机关合设组织，有合议制和独任制之分。由地方人民政府行政首长参加的合议制区域性组织，设立主体一般为参加区域合作的地方政府。由地方政府职能部门负责人参加的合议制区域性组织，设立主体是地方政府职能部门还是地方政府，在实践中存在争议。(17)长三角重点合作专题组座谈会由三省一市政府职能部门负责人参加，设立主体似为三省一市政府(根据苏政办发〔2009〕94号文件，江苏省政府成立了专门负责重点合作专题的10个专题组，组长为各职能部门负责人)。长三角生态绿色一体化发展示范区行政复议委员会的设立主体为三省一市司法厅(局)。独任制区域性组织的设立主体同样难以明晰。以长三角区域合作办公室、示范区执委会为例。《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》要求三省一市共同组建长三角区域合作办公室，但该办公室的设立主体是沪苏浙皖地方政权还是人民政府，是否包括长三角地区主要领导座谈会乃至国务院；(18)这并非没有可能。据报道，“2018年1月12日，由江苏轮值召开的长三角主要领导座谈会上，提出组建长三角区域合作办公室(简称‘长三角办’)”。参见顾巍钟：《为高质量一体化贡献“江苏力量”》，载《浙江日报》2019年5月22日。此外，中共中央国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》规定，“要完善三级运作、统分结合的长三角区域合作机制”。示范区执委会的设立主体是沪苏浙地方政权还是人民政府，是否包括国务院？(19)国务院批复的《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》规定，“支持两省一市设立一体化示范区执行委员会”；两省一市人大常委会通过的《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》规定，两省一市共同设立示范区执行委员会。这些都是悬而未决的问题。设立主体的不确定，是行政主导的产物，也反映了区域性组织设立的法治程度。

(四) 民主内核弱化

民主性是区域性组织设立法治化程度的重要指标。与地方政权的设立不同，由于合作治理的特殊性，区域性组织的设立在民主合法性保障方面天然存在“阿喀琉斯之踵”，(20)前引②，沃尔夫等书，第563页。即居于区域性组织体系最高民主合法性保障地位的区域性组织，一般不由区域居民直接选举或间接选举代表组成，而是由参与合作的地方行政区选任代表或代理人组成，区域性组织设立的民主内核遂可能因行政主导而被削弱。从区域性组织设立主体来看，区域性组织的设立过程，无论是合作成员签订合作协议，还是制定区域性组织章程或规约，抑或是决定增减合作成员的数量，鲜见地方国家权力机关参与其中。虽然长三角区域有关省市人大常委会先后协同制定《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》和《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》，赋予长三角地区主要领导座谈会、长三角区域合作办公室、示范区理事会和示范区执委会等区域性组织合法地位，但无法说明上述区域性组织系经由地方国家权力机关议决后设立。从合作成员代表或代理人的产生看，有的是地方政府的行政首长或副职领导，有的是地方政府职能部门负责人，有的是地方党委负责人，有的由地方党委或地方政府选派。地方政府行政首长、副职领导、职能部门负责人虽经地方国家权力机关选举或任命产生，但因区域性公共事务大多属于应由地方国家权力机关议决的重大事项，未经地方国家权力机关授权，其无权决策区域性公共事务。地方党委负责人、地方党委或地方政府选派的人员未获地方国家权力机关授权时，同样无权决策区域性公共事务。从合作成员代表或代理人与合作成员的关系来看，合作成员代表或代理人应受合作成员指令的约束，反映和代表合作成员的意志。合作成员的指令或意志主要来自合作成员的代议性机关，在合作成员代表或代理人非由成员地方国家权力机关选任时，其很难受地方国家权力机关指令的约束，成员代表或代理人也很难真正代表成员人民的利益。从公众参与程度来看，当前区域性组织设立具有内部行政行为特点，表现为行政主导、设立文件不公开、设立过程不透明、设立程序较随意，公众无法对不公开的设立文件、不了解的设立过程表达意见，公权力组织也很少在设立过程中主动征求公众意见。

(五) 运行机制不备

因区域性组织在体系运行过程中的功能与定位不同，区域性组织的运行机制可分为决策、协调、执行等机制。区域性组织运行机制不健全，主要表现为：首脑机关事权不清、提案程序缺陷导致决策内容比较原则和抽象，具体性、针对性不强；区域性组织的人财物受制于合作成员，使其难以在运行机制中唱主角；区域性组织普遍采取成员协商制，表决机制不明，且协商次数少，影响决策和执行效率；区域性组织权责不明，决策的权威性和执行的强制性无法得到保证。以杭州都市圈合作发展协调会为例。截至目前的11次市长联席会议讨论的主要是都市圈发展规划、年度工作计划、年度工作报告等宏观内容，很少针对成员利益冲突问题、都市圈民众关切问题提出具体解决措施。追根溯源，《杭州都市圈合作发展协调会章程》规定，市长联席会议主要研究都市圈合作发展的“重大方针、政策、原则”，协调解决“重大问题”的职责，但是并没有明确界定何为“重大”。该章程还规定，市长联席会议提案主要由“协调会办公室会同执行主席方提出，政府秘书长工作会议审议，成员市长审定”，这样的程序设计在广泛性、民主性、公开性上还有待加强。该章程另规定，市长联席会议每年或每两年召开一次，这样的会议频率无法充分保证讨论解决经常性的区域性公共事务。再以浙东经济合作区为例。根据《浙东经济合作区章程》第7条、第9条、第14条、第17条、第18条、第19条的规定，作为首脑机关的市长联席会议没有实质性人事决定权；由合作区成员政府秘书长担任的秘书长联席会议代表，以及由合作区成员政府发改部门主要负责人担任的合作区工作会议代表和联络员等，均实行继任制，首脑机关的聘任徒留形式；浙东办主任、副主任也由宁波市政府或其他成员政府委派；除浙东办具备有限独立经费外，市长联席会议、秘书长联席会议、合作区工作会议、专业组等其他区域性组织的经费一律由成员城市承担；浙东办工作人员的工资、福利待遇等也由作为派出方的合作成员承担。无论是杭州都市圈合作发展协调会，还是浙东经济合作区，除常设的协调会办公室和浙东办外，其他决策层、协调层、执行层的区域性组织基本采取成员协商的会议制度，会议采取何种票决制没有确定的制度规范。这意味着会议很难对成员意见不一致的问题表决出结果，而且会议每年召开1～2次，无法对大量的区域性公共事务作出快速有效的处理。

(六) 运行效果不佳

区域性组织运行效果不佳的问题，首先，表现在区域性组织或区域性组织体系的设立目标有待实现。以合肥都市圈为例。《合肥经济圈城市合作共建框架协议》第3条规定，合肥都市圈区域性组织体系的设立目标是实现“基础设施、产业布局、要素市场、环境保护等方面一体化发展”和“经济圈城市同城化”。在实践运行中，合肥都市圈城市多以签订区域性协议或“协商、协调”的会议方式进行满足“共同需求”的合作。至于那些有助于打破地区行政羁绊、维护区域民众利益，但需要以成员竞争的方式推进，或者说与成员利益相矛盾的区域性公共事务，很难被纳入区域性组织的视野。在地方政府政绩考量驱动下，合肥都市圈一体化更多是经济合作，而不是法治保障的区域一体化。其次，从成本效益角度看，区域性组织体系整体性不强，众多区域性组织缺乏有机联系，合作成员成分复杂，成员间频繁的“协商、协调”产生了大量会议型组织。但是会议成果不丰、成效不显著，签订的区域性协议内容原则、抽象，操作性不强，同时组织成本不低，有限的制度化经费又不能保障区域性组织的正常运行。以杭州都市圈为例，在四级工作机制中，除协调会办公室由各成员缴纳会费保障日常运行外，其他市长联席会议、政府秘书长工作会议、专业委员会、部门联席会议等区域性组织的会议费或工作经费都由会议牵头城市或承办城市承担。再次，受制于法治精神不彰、民主内核弱化等因素，区域性组织在运行过程还会出现规范体系不够完备、监督机制不够健全、内容程序不够公开、人民群众参与有限、各层级权责不明等问题。

四、 区域性组织设立的法治进路

正视区域性组织设立中的问题，有助于有的放矢地推进区域性组织设立的法治化进程。区域合作治理具有很强的开创性，区域性组织的设立也需通过试验逐步完善，但在以社会主义法治国家为目标的我国法治建设进程中，区域性组织的设立应遵循行政组织法定原则，符合法治国家建设要求，彰显法治精神，强化民主内核，及时纠正片面依靠行政权推动产生的诸多现实问题，使区域性组织的设立日臻完善，在法治化的道路上行稳致远。具体而言，有如下进路。

(一) 构筑整体性组织体系

基于对新公共管理实践发展的反思，整体性治理观强调社会公共事务治理的整体性，主张建设整体性政府。(21)参见竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》，载《中国行政管理》2008年第10期。与整体性政府建设类似，区域性组织功能也应优化整合，更好地服务区域民众。为此，区域性组织设立应当秉持整体性思维，符合整体性治理的发展方向，以构建整体性区域性组织体系为目标。

一是运用行政主体理论统合区域性组织。法、德、日等国的绝大多数区域性组织都具有行政主体地位，内设负责决策的代表团体和负责执行决策的机关。我国大多数区域性组织隶属区域合作“多级运作”机制，分别居于决策层、协调层或执行层。为了整合各层功能、密切彼此关系，应赋予“多级运作”的区域性组织体系行政主体地位，如明确杭州都市圈合作发展协调会为行政主体。如此能将多层区域性组织统合于一个行政主体之内，统一设立目的和领导权。各级区域性组织虽然功能与地位不同，但能实现既相互独立又紧密配合，共同服务于相同区域性公共事务的治理。二是精简行政主体内的区域性组织。法、德、日等国具有行政主体地位的区域性组织内设机关简洁，主要有首脑机关、执行性机关两种类型，执行性机关为少数人合议模式或独任模式。“多级运作”的区域性组织体系有繁杂冗余之嫌，可去除协调层或整合协调层、执行层为行政主体下设的执行性机关；纠正决策层、协调层出现的领导权不统一、不集中等现象，确保领导权统一于首脑机关；数量众多的执行层应合并简化，明确责任，提高执行效率；执行层普遍存在的合议模式可简化为独任模式；按照整体性政府的发展要求，改变执行层由政府职能部门挑大梁的做法，将成员政府作为责任主体，一体执行首脑机关的决策。例如，以长三角地区主要领导座谈会为决策层的区域性组织体系，可保留决策层，去除协调层，合并简化执行层。三是密切首脑机关与执行性机关的关系。法、德、日等国区域性组织内执行性机关的设立主要有两种方式：执行性机关由首脑机关选任或指派人员组成的法德模式；执行性机关由参与合作的地方公共团体或特别区选举或任命人员组成的日本模式。(22)参见日本《地方自治法》第287条之三第3款和第291条之五。法德模式更能密切首脑机关与执行性机关的关系，保证首脑机关决策的执行；日本模式虽不利于密切首脑机关与执行性机关的关系，但在法定主义盛行的日本，首脑机关和执行性机关的关系可通过详尽的法律规定加以弥补。我国区域性组织体系中执行性机关的设立宜采取法德模式，因为区域性组织设立的法定依据不足，且执行性机关的设立实践已经证明了这种模式的可行性。如长三角区域合作办公室由长三角主要领导座谈会决定设立，浙东办由浙东经济合作区市长联席会议决定设立。这种模式也符合我国行政机关由国家权力机关产生的体制。四是执行性机关应以常设和独立运行为主。形式合设、实质单设的区域性组织，依附成员政府职能部门运行，设立的局限性制约了该组织对执行区域性公共事务的专注度和效率。常设的相对独立运行的专职处理区域性公共事务的机关，应成为执行性机关的发展方向，如示范区执委会、长三角区域合作办公室等。五是以整体性思维布局区域性组织体系。法、德、日等国区域性组织多类并存，具有行政主体地位或不具有行政主体地位的区域性组织基于不同区域、合作成员、事务范围、功能或目的等有序设置。我国区域性组织体系的设置、区域性组织体系间的关系，应贯彻整体性思维，以最小投入实现最大效益，实现区域性组织体系因区域、成员、任务等要素的不同错落布局、有序设立、高效运转，防止重复设置、功能重叠、浪费成本等现象。

(二) 厘定法律保留范围

根据行政组织法定原则，区域性组织的设立必须有“法上的依据”。由于区域性组织设立的法定依据明显不足，行政组织立法也面临“内容欠缺”(23)应松年、薛刚凌：《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第81页。的问题，单纯依靠解释不可能建构区域性组织设立的法治体系，加强立法是因应之道。健全区域性组织设立的法律法规体系，首先需确定法律保留在区域性组织设立中的适用范围。镜鉴法、德、日区域性组织设立的法治经验，依据重要性标准、民主性控制标准、外部侵害标准等，可以确定我国区域性组织设立适用法律保留的范围。下列区域性组织的设立可适用法律保留：一是具有行政主体地位的区域性组织，如被赋予行政主体地位的“多级运作”的区域性组织体系，亦即长江三角洲城市经济协调会、杭州都市圈合作发展协调会等；二是对具有行政主体地位的区域性组织体系的运行有重大影响的首脑机关和执行性机关，如在“多级运作”的区域性组织体系中负责重大区域性公共事务决策的区域性组织和负责决策执行的常设区域性组织，亦即长三角地区主要领导座谈会、长三角区域合作办公室等；三是具有“行政官署”地位，能够对外行使权力的执行性机关，如被赋予对外权限的示范区执委会等常设区域性组织；四是可类型化的不具有行政主体地位的区域性组织，如主体中的首脑机关、执行性机关；五是对国家利益或社会公共利益有重大影响的区域性组织，如南京都市圈的党政主要领导联席会议、市长联席会议等。区域性组织的下列设立事项可纳入法律保留范围：区域性组织体系的设立目的、设立程序、章程或规约、区域性公共事务的范围、经费的保障，首脑机关代表或代理人的产生办法、产生程序、合议方式，执行性机关行政首长的产生办法、产生程序，首脑机关与执行性机关的关系以及权限等。

健全区域性组织设立的法律法规体系，关键是加强立法。从立法途径看，可由上一级人民代表大会或上一级人民政府统一行使立法权，以加强立法干预；也可由成员单位人民代表大会或人民政府通过立法合作，协调协同彼此立法工作，建立落实“松散型区域地方立法协调模式”或“紧密型区域地方立法协调模式”。(24)陈俊：《区域一体化背景下的地方立法协调初探》，载《暨南学报》(哲学社会科学版)2012年第5期。笔者认为，上级立法干预模式优于立法合作模式，因为上级制定的法律法规具有更高权威，统一适用于区域合作成员、区域性组织；立法干预模式更符合我国国情，更有利于节约立法成本、促进法治统一，这也类似法、德、日区域性组织的立法模式。德国地方政府合作设立的区域性组织主要由州法规制，法国、日本地方政府设立的区域性组织主要由国会制定法律规制。至于立法合作模式，成员单位各方立法囿于地域限制，无法适用其他成员单位和区域性组织，合作各方虽可制定内容基本相同的规范性法律文件，但同样无法适用于区域性组织，而且因位阶的局限也难以解决与上级法律规范的冲突，分别立法也浪费了立法成本。从法律渊源看，可赋予具有行政主体地位的区域性组织体系一定的立法权。德国的目的联合体、行政共同体经州法授权，即有发布规章和命令的权力。(25)参见前引②，沃尔夫等书，第577、580、583页。《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》也规定，国务院可以作出决定授权示范区执委会制定与行政法规、国务院文件或国务院批准的部门规章相抵触的规定。笔者认为，全国人大或全国人大常委会可制定法律授权具有行政主体地位的区域性组织体系规章制定权，区域性组织规章适用区域性组织和所有合作成员，效力高于成员单位的地方政府规章，低于成员单位的地方性法规，这类规章主要由负责行政主体重大决策的首脑机关制定，而不是执行性机关。即使特定区域性公共事务的治理与法律、法规或上级规章相抵触，需有权机关专门授权时，授权对象也应为首脑机关而非执行性机关，如示范区理事会。

(三) 依法明晰设立主体

纳入法律保留的区域性组织，设立主体由法律确定；归入法定行政保留的区域性组织，设立主体也应坚持法定。设立主体是区域性组织的发起者，确定设立主体是设立区域性组织的第一步。对具有行政主体地位的区域性组织体系而言，内有四种区域性组织需明晰设立主体，分别是行政主体、首脑机关、执行性机关、首脑机关或执行性机关的附属机关。若以长三角生态绿色一体化发展示范区内的区域性组织体系为行政主体，就需确定行政主体、首脑机关理事会、执行性机关执行委员会、理事会或执行委员会附属的咨询机构或其他机构的设立主体。

法、德、日等国区域性组织设立主体多元，主要规定在国法和州法之中。设立主体因区域性组织种类、设立方式的不同而有所区别。通过借鉴吸收，我国可以依法明晰区域性组织的设立主体。我国区域性组织体系，目前没有被整体性地赋予行政主体地位，体系中的区域性组织分散、独立，实践中会出现区域性组织有设立主体而区域性组织体系没有设立主体的情况。依法赋予区域性组织体系行政主体地位后，就需要确定区域性组织体系的设立主体，如确定长江三角洲城市经济协调会的设立主体。区域性组织体系的设立主体一般包括发起者、初步议决者、附议者等。区域性组织是地方行政区自主开展区域合作的产物，发起者通常为参与区域合作的没有行政隶属关系的地方政府，初步议决者应为参与区域合作的地方政府所在地的人民代表大会。区域性组织体系的设立是合作成员本地区的重大事项，地方国家权力机关是由地方人民选举代表组成的代表性团体，是具有民主合法性证明的原始主体，有权讨论、决定本行政区域内的重大事项。附议者主要有对设立决策提出意见的专家学者和社会公众、对设立有审批权或监督权的合作成员共同的上级政府或上一级人民代表大会。以长三角地区主要领导座谈会为决策层的区域性组织体系为例，发起者应为沪苏浙皖省级人民政府，初步议决者应为沪苏浙皖省级人大或人大常委会，附议者主要为国务院或全国人民代表大会。

区域性组织体系中具有首脑机关地位的区域性组织，应为实行合议制的代表团体，团体中的代表或代理人应由合作成员的人民代表大会选任，没有独立地位，须按成员指令行事。在理论上，长三角地区主要领导座谈会等首脑机关中的党政主要领导，代表的不是地方党委或行政机关的利益，而是合作成员的利益，其代表或代理人身份应经地方国家权力机关选任或确认，决策时需向地方国家权力机关事先请示或事后报告，地方国家权力机关享有撤销权和最终决定权。区域性组织体系中具有执行性机关地位的区域性组织，一般应实行行政首长独任制，特殊情况下可以采取人数较少的委员或理事合议制。无论是行政首长还是委员或理事，都应由首脑机关选任，选任结果可报经上一级具有行政主体地位的区域性组织体系或合作成员共同的上级政府或上一级人民代表大会批准或周知。如示范区执行委员会的主任应由示范区理事会选任，选任结果可通知以长三角地区主要领导座谈会为决策层的行政主体，还可以通知国务院或全国人大常委会。首脑机关的附属机关设立应遵循“反映性”原则，(26)“反映性”原则要求下设机关或附属机关的设立遵循与主体性机关或代议性机关相同的结构原则。参见前引②，沃尔夫等书，第123-124页。由首脑机关代表或代理人组成的委员会议决；执行性机关的附属机关，由执行性机关的行政首长或委员会设立。

(四) 确保程序正当民主

我国台湾地区学者汤德宗认为，正当行政程序有五项要素：公正作为义务、受告知权、听证权、说明理由义务和行政资讯公开，其中公正作为义务包含回避制度、组织适法、片面接触之禁止。组织适法意味着“行政机关之组织不合法……其所为决策即不免遭人质疑，有违‘公正作为’之义务”。(27)参见汤德宗：《行政程序法论》，台北元照出版有限公司2005年版，第9-31页。在区域性组织的设立中贯彻正当行政程序理念，既要求区域性组织设立的动态全过程合法，即从区域合作成员签订设立区域性组织的协议到成员城市人民代表大会议决设立事项，再到区域性组织运行机制的生成等诸多设立程序环节合法；又强调区域性组织的设立符合民主和公正要求，尤其是区域性组织的设立程序应彰显民主和公正，保证区域性组织设立过程合民意、顺民心，公正维护每个合作成员的利益，平等对待所有合作成员，确保社会公众的知情请求权，赋予社会公众受告知权。

首先，设立过程应充分发挥地方国家权力机关的作用。地方国家权力机关由人民选举代表组成，相比其他公权力机关具有更高的民主合法性。在区域性组织设立过程中彰显民主，就是要充分发挥地方国家权力机关对区域性组织设立过程的决策把关作用。首脑机关中的成员代理人或代表，应由地方国家权力机关选任或确认。如南京都市圈党政主要领导联席会议中，成员城市的党政主要领导代表成员城市利益议决都市圈公共事务，需经成员城市人民代表大会或其常务委员会的选任或确认。区域性组织设立过程中的其他重要设立事项，也应由地方国家权力机关议决。如合作成员设立区域性组织的协议、具有行政主体地位的区域性组织体系或区域性组织的章程或规约、首脑机关的决策方式、执行性机关的组织办法、区域性组织合作成员的增减、区域性组织财政来源的途径等。

其次，设立过程应公正维护合作成员的利益。区域治理的实质是处置区域性公共利益与合作成员利益的关系问题，区域性公共利益与合作成员利益并不始终保持正向一致，有时也会反向对立。当设立事项反映的二者利益保持正向一致时，合作成员对设立事项的表决或协商就能获得一致通过；当设立事项反映的二者利益反向对立时，合作成员在表决或协商时就会发出反对声音。因此有必要建立合作成员对区域性组织设立事项的表决机制，对关乎每个合作成员核心利益的事项，如是否签订成立杭州都市圈合作发展协调会的协议，可以实行一成员一票的平均票决模式。至于不涉及合作成员核心利益的事项，如浙东办、长三角区域合作办公室等执行性机关的组织办法，可以实行成员多数票决模式。

再次，保障公众对区域性组织设立过程的参与权。域外区域性组织的设立过程，就是以法治手段保障公众参与决策、发表意见、监督公权力的过程，有很多具体制度保证公众的参与权。如日本要求向社会公布区域性组织的设立协议、章程，监督机关对区域性组织设立的批准决定等；区域居民有权选举广域联合的议会议员和行政首长，享有向区域性组织提出直接请求的权利。(28)参见日本《地方自治法》第252条之二第2款和第4款，第252条之二第2款，第285条之二第2款和第3款，第291条之三第5款和第6款，第291条之五，第291条之六。我国区域性组织设立制度中有一些反映和保证公众参与的机制，如知名企业家和智库专家担任示范区理事会的特邀理事，专家学者担任长三角生态绿色一体化发展示范区行政复议委员会的非常任委员等，但这些机制并未被纳入法规范，且缺乏体系化设计。保障公众对区域性组织设立的参与权，一方面需总结实践成果，加快相关立法；另一方面要加强体系化制度设计。设立区域性组织前，可就必要性、可行性广泛征求专家学者和区域公众的意见；首脑机关内可设置决策委员会或咨询委员会，聘请专家学者担任委员，保证决策的民主性和科学性；及时向社会公众公开区域性组织体系或区域性组织的设立协议、设立章程、运行机制等，做到公开、透明。

(五) 健全组织运行机制

区域性组织的运行机制是区域性设立的重要内容和动态体现。依法健全区域性组织的运行机制是区域性组织设立遵循行政组织法定原则的必然要求。

首先，要确保首脑机关提案的广泛性、科学性和民主性。例如，有权向长三角地区主要领导座谈会等首脑机关提出议案的机关或人员不能仅局限于长三角区域合作办公室、长三角地区合作与发展联席会议等执行性机关，还应包括成员人大及其常委会、成员政府、首脑机关的附属机关、首脑机关的代表或代理人、所有执行性机关、一定数量的区域民众等，以此保证提案来源的广泛性、民主性，使首脑机关能够及时对区域民众、合作成员关切的区域性公共事务作出决策。首脑机关应下设专业性咨询机构或其他附属机构，确保提案内容的科学性、专业性；交诸首脑机关审议的提案，应该公开，接受区域民众的监督。

其次，首脑机关决策既应体现民主又应兼顾效率。长江三角洲城市经济协调会市长联席会议、示范区理事会等首脑机关，市长之间、理事长或理事之间的协商制在成员意见一致时无可厚非，但成员意见相左时，会议难有实质性结果，因此有必要确立票决合议模式。西方区域性组织首脑机关的表决模式主要有两种：平均票决、多数票决。前者如美国东北地区乳业协定委员会，“委员会之所以能有效工作，部分可归因为采用了保护各州主权的每州一票原则，以此来代替常见的委员会成员多数决的决策方式”。(29)[美]约瑟夫·F.齐默尔曼：《州际合作：协定与行政协议》，王诚译，法律出版社2013年版，第121页。后者如法国城市共同体，“委员会的决议以及对这些决议的监督，原则上受适用于市镇议会的各项规则的约束”，(30)前引，里韦罗、瓦利纳书，第277页。市镇议会开会，“一般情况下，则是以多数票通过决议”。(31)前引，里韦罗、瓦利纳书，第147页。在长三角区域，宁镇扬同城化党政联席会议等首脑机关决策时表决人数少且议决重要区域性公共事务时，可采用表决人一人一票的平均票决模式；而表决人数多的长江三角洲城市经济协调会市长联席会议(有41个成员)等首脑机关或表决人数少的首脑机关议决非重要区域性公共事务时，平均票决模式会导致决策效率低下，此时必须选择多数票决模式。表决人成分复杂的首脑机关表决模式亦需厘清。例如，示范区理事会理事成分复杂，有沪苏浙两省一市常务副省(市)长、两省一市职能部门负责人、苏州嘉兴上海青浦区人民政府的负责人，还有部分特邀理事，无法实行理事一人一票的平均票决模式。因示范区理事会由沪苏浙两省一市决定设立，理事长会议可实行两省一市一成员一票的平均票决模式；也可实行多重表决模式，即理事会理事间实行多数票决，代表两省一市的理事长会议实行平均票决，前者决策为后者决策参考的依据，后者决策为理事会最终决策。

再次，行政主体应享有对下设区域性组织人财物相对独立的决定权。杭州都市圈合作发展协调会等行政主体，其下设的执行性机关负责人或委员会委员，如协调会办公室主任、专业委员会的委员，首脑机关附属机构的组成人员等，都应由首脑机关选任，为首脑机关决策服务，摒弃由成员公职人员兼任而确立的继任制，形成执行性机关、附属机关向首脑机关负责并报告的制度；协调会办公室等执行性机关的人员由办公室主任负责决定，确保执行性机关独任制实施；协调会下设的市长联席会议、专业委员会、协调会办公室等首脑机关、执行性机关、附属机关的经费一律由首脑机关负责预决算，经费可由合作成员按比例缴纳，也可赋予协调会等行政主体一定的征税权、收费权。

最后，权责明晰，确保决策科学、执行高效。行政主体和下设的首脑机关、执行性机关、附属机关以及执行区域性公共事务的合作成员之间的事权应有明确界分，长江三角洲城市经济协调会等行政主体事权由合作成员赋予，其负责处理的区域性公共事务范围确定，没有赋予主体的区域性公共事务归属合作成员；协调会市长联席会议等首脑机关负责主体内区域性公共事务的决策，协调会办公室等执行性机关负责首脑机关决策的执行，合作成员有义务配合执行主体内区域性公共事务。前述组织各司其职、密切配合、责任明确，构建起配套的问责制度。可依法赋予示范区执行委员会等执行性机关一定的行政权，确保执行的高效快捷。

(六) 评估组织运行效果

区域性组织设立后，应适时评估区域性组织的运行效果，根据评估结果不断修正区域性组织的设立机制。从评估目的看，应通过对不同时期区域性组织运行状况的评估，实现区域性组织由行政主导推进向法治构造的转变，真正建构起符合中国国情和区域特色的依托法治保障运行的区域性组织。从评估主体看，区域性组织运行效果的评估，可以是政府、人大或区域性组织，也可以是它们委托的高等院校或其他机构，还可以是完全独立的第三方组织。由于当前区域性组织设立文件和运行状况数据基本不公开，没有政府、人大或区域性组织主导，评估数据难以收集，而公权力组织主导的评估，公正性往往会因公权力干预而遭受质疑，因此评估应由政府、人大或区域性组织主导逐渐过渡到第三方中立机构独立评估。从评估方法看，区域性组织以处理区域性公共事务、服务区域民众利益为设立目标，区域民众对区域性组织运行的满意度应成为评估主要调查的对象。从评估指标的建构看，区域性组织评估应实行价值性进路和体制性进路两种不同的方式设计评估指标。价值性评估指标侧重评估对象全局性构建，包括区域性组织的设立是否符合整体性要求，是否贯彻法治理念，是否体现民主合法性等指标；体制性评估指标“扩展”与“验证”价值性评估指标，(32)参见张德淼、李朝：《中国法治评估进路之选择》，载《法商研究》2014年第4期。包括区域性组织体系内机关的配置是否合理、区域性组织的法律规范体系是否完备、区域性组织的设立是否遵循行政组织法定原则、区域性组织的设立文件是否公开、区域性组织的设立是否充分体现了民众意愿、区域性组织的运行机制是否完备顺畅等。

综上所述，随着区域合作治理的深入，长三角区域出现了很多常设与非常设的区域性组织。在推进社会主义法治建设进程中，我们需要考虑的是如何把区域性组织建设纳入法治框架。区域性组织的设立不仅是行政任务，更是法治问题，区域性组织的设立不能停留在行政主导，更应是法治构造的结晶。本文第一部分研究和辨析了区域性组织设立的内涵，认为区域性组织设立有狭义与广义之分，区域性组织设立既指组织架构的构建，又指区域性组织从发起设立到组织机制运行，乃至运行效果之考量的全过程。第二部分强调确立行政组织法定原则，区域性组织也是行政组织，区域性组织的设立应遵循行政组织法定原则。第三部分剖析了我国区域性组织设立中存在的缺乏整体性等问题。第四部分针对现实问题，提出了完善我国区域性组织设立的法治对策，主张构筑整体性的区域性组织体系，在厘定法律保留范围的基础上加强相关立法，进而依法明晰设立主体，确保设立程序正当，充分贯彻民主精神，健全组织运行机制，评估组织运行效果。