城乡一体化背景下农村宅基地闲置原因调查与思考——以葫芦岛市为例

马占一

（葫芦岛市自然资源事务服务中心，辽宁 葫芦岛 125000）

2021年中央1号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》强调，“加强宅基地管理，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，研究制定依法自愿有偿转让的具体办法”。2021年11月，辽宁省十三届人大常委会第三十次会议表决通过的《辽宁省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》明确，“鼓励盘活闲置宅基地和闲置住宅，保障和支持乡（镇）村公共设施、公益事业以及集体经营性建设用地需求，促进乡村经济发展”。深入分析城乡一体化快速发展背景下农村宅基地闲置的原因，是科学制订闲置宅基地处置方案，加快推进农村闲置宅基地合理利用的前提。

一、盘活用好农村闲置宅基地的重要性和紧迫性

近些年来，随着城乡一体化的快速发展，农业向城市转移人口数量不断增加，农村宅基地和住宅闲置浪费问题日益突出。2020年6月，中央深改委审议通过的《深化农村宅基地制度改革试点方案》强调指出，“无论从推进新型城镇化高质量发展的角度，还是从强化乡村振兴制度性供给的角度，深化宅基地制度改革、放活宅基地和农房使用权都已经迫在眉睫”。

1.盘活用好农村闲置宅基地是贯彻落实党中央决策部署的必然要求

农村宅基地和住宅是农民的基本生活资料和重要财产，也是农村发展的重要资源。积极开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作，对增加农民收入、促进城乡融合发展和推动乡村振兴具有重要意义。党中央、国务院近年来就农村宅基地管理工作出台多个文件，作出一系列安排部署。

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出了建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。

2020年6月，中央深改委审议通过的《深化农村宅基地制度改革试点方案》强调，“要积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法，坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线，实现好、维护好、发展好农民权益”。这也标志着农村宅基地制度改革试点工作正式启动，进入全面实施阶段。

2021年1月，自然资源部、国家发展改革委、农业农村部联合印发的《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》要求，大力盘活农村存量建设用地。在充分尊重农民意愿的前提下，可依据国土空间规划，以乡镇或村为单位开展全域土地综合整治，盘活农村存量建设用地，腾挪空间用于支持农村产业融合发展和乡村振兴。探索在农民集体依法妥善处理原有用地相关权利人的利益关系后，将符合规划的存量集体建设用地，按照农村集体经营性建设用地入市。在符合国土空间规划前提下，鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务等农村产业。

这些部署有的是宏观的政策性安排，有的是具有可操作性的工作措施，为积极推进农村闲置宅基地合理利用提供了政策支持。各级自然资源和农业农村部门应认真理解掌握党中央的战略意图，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，以提高农村土地资源利用效率、增加农民收入为目标，在依法维护农民宅基地合法权益和严格规范宅基地管理的基础上，探索盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅的有效途径和政策措施，为激发乡村发展活力、促进乡村振兴提供有力支撑。

2.盘活用好农村闲置宅基地是贯彻落实《土地管理法》的必然要求

宅基地事关农民切身利益，事关农民的安身立命，农村宅基地管理是土地管理的重要内容，对我国经济的稳定健康发展具有重要意义。

2020年1月开始施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条对农村闲置宅基地管理作出了具体规定，“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”。

2021年9月开始施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十五条明确规定，“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。乡（镇）人民政府和农村集体经济组织、村民委员会等应当将退出的宅基地优先用于保障该农村集体经济组织成员的宅基地需求”。

2021年11月，辽宁省十三届人大常委会第三十次会议表决通过的《辽宁省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法（修订）》明确，“鼓励盘活闲置宅基地和闲置住宅，保障和支持乡（镇）村公共设施、公益事业以及集体经营性建设用地需求，促进乡村经济发展”。

《土地管理法》《土地管理法实施条例》是开展土地管理的基础法律和基本遵循，都对宅基地管理作出明确的具体的规定。各地也结合当地实际制订出台了实施《土地管理法》的办法，这都为开展闲置宅基地处置工作提供了政策依据。积极推进农村闲置宅基地合理利用，是贯彻落实新《土地管理法》《土地管理法实施条例》的必然要求。

3.盘活用好农村闲置宅基地是服务保障乡村振兴的必然要求

宅基地是保障农民安居乐业和农村社会稳定的重要基础。加强宅基地管理，对于保护农民权益、推进美丽乡村建设和实施乡村振兴战略都具有十分重要的意义。

2017年10月，党的十九大作出了实施乡村振兴战略的重大部署，提出“坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。盘活农村存量建设用地，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。

2018年9月，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》提出，盘活农村存量建设用地，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，不得违规违法买卖宅基地。在符合土地利用总体规划前提下，允许县级政府通过村土地利用规划调整优化村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地。对利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业新业态的，给予新增建设用地指标奖励。

近年来，自然资源部、农业农村部也多次印发文件要求，推进农村闲置宅基地合理利用要紧紧围绕实施乡村振兴战略，着眼乡村产业发展需求，推动美丽乡村建设，鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地。葫芦岛市积极推进闲置宅基地开发利用，服务保障乡村振兴发展。2021年4月，葫芦岛市印发《全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的实施意见》提出，加强宅基地管理，按照“查缺补漏”原则，有序开展宅基地统计调查，稳步开展宅基地审批业务，切实保障好、落实好农民基本居住权益，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，落实好国家关于实施农村集体经营性建设用地入市各项制度。要守住盘活利用底线，严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，支持乡村振兴战略用地需求。

4.盘活用好农村闲置宅基地是促进土地节约集约利用的必然要求

《土地管理法》规定：“十分珍惜、合理利用每寸土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。2020年3月，中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出，“推进土地要素市场化配置，建立健全城乡统一的建设用地市场。完善相关配套制度，制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见。建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度。鼓励盘活存量建设用地，充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地”。

2021年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021-2025年）》要求，“做好与农村宅基地改革试点、农村乱占耕地建房专项整治等政策衔接。在严守耕地和生态保护红线的前提下，优先保障农村人居环境设施建设用地，优先利用荒山、荒沟、荒丘、荒滩开展农村人居环境项目建设”。

目前，我国有大量的宅基地闲置，造成了土地资源浪费严重，降低土地利用效率，加剧人地矛盾，增加了治安隐患，容易引发不稳定因素，恶化农村生活和生态环境。同时，影响村容村貌，阻碍村庄的治理与发展，影响乡村振兴“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总要求的实现。

我国开展土地节约集约利用以来，统筹运用土地整治、城乡建设用地增减挂钩等政策手段，整合涉地资金和项目，促进农村低效和空闲土地盘活利用，取得了很好的成效。但从目前看，农村宅基地的闲置仍在继续，城市建设用地却一地难求，加快推进农村闲置宅基地的开发利用是加强土地节约集约利用的必然选择。在乡村振兴过程中着力解决农村宅基地闲置问题，具有非常重要的现实意义。开展农村闲置宅基地的开发利用有一定的难度，不仅涉及到土地资产，还涉及到农民最直接、最现实的利益问题，涉及到农民的朴素的情感问题，但再困难推进农村闲置宅基地的开发利用，促进土地节约集约利用也势在必行，也必须加快推进。

二、葫芦岛市农村宅基地现状及闲置成因分析

1.现状

葫芦岛市是辽宁省下辖的一个地级市，地处辽宁省西南部，总面积10415平方公里，总人口257万。葫芦岛市下辖6个县（市）区，分别是连山区、龙港区、南票区、兴城市、绥中县、建昌县。根据葫芦岛市2020年开展的盘活用好闲置农房和农村闲置宅基地调研情况，全市拥有宅基地总户数617141户，宅基地总数538218宗，总面积为28947.71公顷，人均宅基地面积113平方米，户均宅基地面积469平方米。其中闲置宅基地总户数约为11633户，闲置宅基数量为12062宗，闲置宅基地面积为498.6247公顷。

2.闲置成因分析

通过调查，分析造成宅基地闲置原因主要有以下几点：

（1）农村居民生活状况变化造成的宅基地闲置

随着经济发展和城镇化进程的加快及打工经济的兴起，特别是近年来城乡一体化的快速发展，大量农村人口涌入了城镇。有的是举家迁入到城市定居，有的是部分家庭成员到城市定居；有的转为城镇户口，有的仍然保留农村户口。农村居民生活状况的变化直接导致在农村居住实际使用农宅人口的减少，放大了农村闲置宅基地和闲置农宅的数量。离开农村到城市工作或生活的人口，主要有务工、经商、求学、参军入伍、投亲靠友等情形。

据调查，这类人群主要分为两类。一类是已将户口迁到城里，成为城镇长期人口，全家已经无人在农村生活，收入来源也完全脱离了农业生产。这种情况主要是部分人进城务工或经商，部分年轻人学了一技之长，如汽车修理、电焊，钳工等，发展的比较好，有了经济条件后在城里买了楼，但仍保留着农村住宅及宅基地。这类情形在葫芦岛市六个县（市）区都不同程度的存在；另一类是随着农村城镇化的加快，部分农村人口成为准城镇人口，这些人通常是在农忙或过年过节时返回农村居住，其他时间都在城市里居住务工或经商，形成了宅基地或农房季节性闲置。葫芦岛市绥中县、建昌县属辽西北丘陵地区，农村住宅多为上世纪70-80年代的老房子，闲置现象较多。

（2）因继承造成的宅基地闲置

《土地管理法》第62条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，即通常所说的“一户一宅”。该政策是为了保证农民居有定所，实现宅基地分配上的公平性合理性，同时确保土地资源不被浪费。

按照我们国家的法律，尽管农村宅基地的所有权属村集体所有，个人不拥有宅基地所有权，农村的宅基地不能进行继承，但是农民拥有宅基地的使用权，建造在宅基地上的房屋作为财产是可以继承的，因房屋个人房产权的存在无法收回宅基地。村集体在具体管理过程中，由于传统习惯和法律意识不强，绝大多数的继承房屋对宅基地没有进行相应处理，从而造成了很多农村地区的农户存在“一户多宅”的实际情况。

许多农民申请到新宅基地建好新宅后，按照规定旧宅基地应退回村集体，但在农民的观念里，很多人认为宅基地和房舍是祖传的私有财产，是可以世代相传的，并没有将旧宅基地使用权退回村集体，形成了事实上的宅基地“只进不出”造成祖辈留下的宅基地出现了闲置。这是当前最突出的问题，也是最不好解决的问题。

因继承造成的农村宅基地闲置分为3种情况。一是祖上传下来的祖宅。此类房子即便无人居住，后人也会因传统、风水等原因，不愿意卖掉或者退还给集体。二是年轻人成家后另立门户。在农村，如果家里有儿子要结婚另立门户，通常会再申请一处新宅基地。但老人去世后，却很少将旧宅基地返还给集体的，这种现象在农村较为普遍。三是子女户口外迁后继承的宅基地。农村学子外出求学毕业后留在城市生活获得城市户口，但农村的老人去世后，会将宅基地上的房屋作为遗产留给子女，从而形成闲置宅基地。目前，葫芦岛市各县（市）区这3种情况都普遍存在。

（3）“占而未建”造成的宅基地闲置

目前我国大多数农村仍然是宅基地无偿分配和无期限使用，村民为了多占地，一旦符合申请条件便会积极向村集体申请宅基地，但在宅基地申请得到审批后，有的由于资金困难等原因，无法及时动工建房，宅基地便就此闲置下来，从而造成了“占而未建”的宅基地闲置。走在乡村公路两侧经常看到，只打了石头地基，拉了沙子，放个三年、五年或更长时间，没有建设或没最终建成的宅基地。

（4）农村建房观念变化是形成闲置的重要原因

随着农村经济的快速发展，人们的居住要求和建房观念发生了很大变化。

一是随着农村居民经济条件越来越好，在居住条件的改善上发生变化，有了经济条件就有了改善居住条件的动机和可能。重视新房建设轻视老房改造，导致建房或建大房的意愿强烈，造成居民点内老宅基地空闲。二是从传统的沿河靠山建房转为沿路建房，选址喜欢“把一头”或靠边。有的喜欢临街临路，喜欢把住宅建在街面上，占用宅基地面积也尽可能地大。三是部分村民和基层组织法律政策意识淡薄，建房随意性较大，导致在建房上喜欢搞攀比，比谁家房子高大，谁家房子地基高，谁家房子漂亮，用房子来体现家里的经济实力，随意占地或占好地。

这几种情况都是农户随着生活条件的提高，出于改善居住条件的愿望，重新建设了新的住宅，但没有对以前的老旧住宅进行拆除，在客观上形成了“一户多宅”。

（5）因看护房形成的宅基地和农宅闲置

随着农村经济发展，农村的蔬菜大棚、养殖场、花圃或小型企业越来越多，为了方便生产，大多选择在蔬菜大棚、养殖场或厂房附近建设看护房或生活用房，尽管各地规定了相应的看护用房建设和用地标准，但实际建设中，很多看护用房都存在提高建房标准、超过占地标准的现象，实际上看护用房居住条件和居住功能完善齐全，和住宅基本一样，导致原来住宅的闲置。绥中县、兴城市、连山区沿滨海大道、国道102线的此类情况较多，特别绥中县的棚菜基地，几乎家家有大棚，家家建了看护房，还有的建设了小超市，农资点等。

3.闲置宅基地不能有效退出原因分析

经调研，造成闲置宅基地及农宅不能有效退出的原因有四点。

一是宅基地退出机制不健全，受政策影响，不能有效地投入市场。二是由于农村住宅及宅基地交易价格低，导致退出的意愿不强烈。三是进城人员在城里工作生活压力大，很多人担心在城里发展不好，考虑将来年龄大了，没有劳动能力以后还要回农村生活，因此选择保留农村的宅基地或农宅作为将来的退路。四是情怀使然，用农村的话说，卖了不值几个钱，还不如留着作个纪念，有机会回老家也好去看看，也算是留住了乡愁，也算是一种情感的传承吧。

三、基本思路

宅基地是广大农民手中最重要的财产之一，政策性强，敏感度高，涉及人数庞大，牵扯面广。盘活用好闲置宅基地，更好地服务保障乡村振兴发展，建议着重从以下几点考虑。

1.抓紧制订出台具体政策性文件

几年来，制订出台的几个指导性文件，政策性原则性强，地方没有配套的实施细则，有关政策就不能完全落地。由于缺乏相关法律和制度保证，基层政府、农民及市场有疑虑，处置上缺乏信心和安全感。因此，在严格执行国家法律法规、政策基础上，抓紧制定出台闲置宅基地利用实施细则或指导意见，是推动闲置宅基地处置工作有效落地的前提。

2.盘活用好闲置宅基地必须与乡村振兴相结合

按照2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和中共中央 国务院印发《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》的要求，在实施乡村振兴战略中合理开发利用闲置宅基地，为乡村振兴提供用地保障。

3.提前做好相关基础性工作

做好农村宅基地确权登记工作是盘活用好闲置宅基地的基础。权属不清就会纠纷不断，高质量的确权登记工作，能防止产生纠纷。结合国土调查、宅基地使用权确权登记颁证等工作，推动建立农村宅基地统计调查制度，组织开展宅基地和农房利用现状调查，全面摸清宅基地规模、布局和利用情况，为开发利用闲置宅基地打下扎实的基础。

4.充分发挥村镇基层组织的作用至关重要

宅基地改革核心就是盘活农村土地资源，农村的问题历来复杂，有的甚至很棘手，既要以政策为依据，又要结合实际情况。紧紧依靠村镇基层组织，充分发挥乡村基层组织作用，推动解决宅基地“一户多宅”、缺少权属来源材料、超占面积、权利主体认定等问题，是推动农村闲置宅基地有效盘活利用的最佳途径。

5.编制好村庄规划

防止产生新的闲置宅基地。在县、乡级国土空间规划和村庄规划中，为农民住宅建设用地预留空间，统筹考虑宅基地规模和布局，与未来规划做好衔接。充分考虑当地建筑文化特色和居民生活习惯，因地制宜提出住宅规划设计要求，实现农村住宅建设按照规划有序进行，避免几年后又形成新的闲置。

四、结语

国家为解决农村宅基地闲置问题出台多项政策和措施，开展了多项试点工作，有效盘活闲置宅基地的政策条件日趋成熟。目前，农业农村部正抓紧制定出台《农村集体经营性建设用地入市指导意见》，为各地稳妥推进集体经营性建设用地入市提供具体的政策指导，通过盘活闲置宅基地，有效释放农村土地资源潜力，为促进农村个人和集体资产保值增值，为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障。因此，农村闲置宅基地开发利用工作前景广阔，大有可为。