农民自垦耕地用于补充耕地问题研究

马兰天

（盘锦市自然资源事务服务中心，辽宁 盘锦 124010）

农民自垦耕地是指未纳入耕地保护范围、“二调“成果为未利用地和其他农用地(不包括有林地、公益林地和基本草原)，经农民或农村集体经济组织自行开垦，第三次全国土地调查(以下简称“三调”)成果为耕地的现状耕地。随着我国经济社会的发展，耕地资源的短缺已成为制约发展的瓶颈，补充耕地项目成本高、难度大、实现途径单一等问题都困扰着耕地占补平衡工作。面对这种困境，辽宁省政府出台的以农民自垦耕地用于占补平衡工作，拓展全省补充耕地途径政策，对于探索解决耕地资源匮乏、占补平衡途径单一、资金投入短缺、耕地“非农化”等问题都有积极探索意义。

一、当前补充耕地工作面临的困境

1.耕地后备资源匮乏

通过对第三次国土调查统一时点数据分析，耕地后备资源短缺已成定局，特别是优质水田资源缺乏严重，随着经济发展对土地资源需求的不断增加，易于开发的后备资源逐年减少的趋势很难改变，新增耕地的开发难度和成本将不断增加。

2.占补平衡工作方式方法单一,缺少创新活力

传统的耕地占补平衡主要途径是通过政府投入实施土地综合整治工程开发新增耕地，但是项目周期长，投入资金大，往往需要一到两年的时间才能实现指标入库，许多社会资本因此望而却步。而除此之外，再无其他补充耕地的有效途径，实现途径的单一限制了工作空间，导致创新活力不足。

3.资金投入需求大与现实财力不足矛盾凸显

政府投资开展补充耕地项目往往因涉及资金量大，需要层层审批，效率难以保证，而且受地方财政情况影响，时常会出现“缩水”，同时因为投资收益不高，社会资本参与的热情不够，导致各级政府的补充耕地项目基本依赖于财政资金，而受全球经济下行和新冠疫情等因素影响，地方财政压力巨大，很难有足够的资金投入耕地资源开发项目。

4.耕地“非农化”形势日益严峻

随着我国经济社会发展，农村主要劳动力大量转移，农村耕地撂荒或改种其他经济作物问题导致的耕地“非农化”日益严重，尤其是撂荒问题，已经呈现出由点状零星抛荒发展为区域抛荒，季节性抛荒转化为常年性抛荒，且有愈演愈烈的趋势。

5.补充耕地质量保障措施仍需强化

耕地质量管控力度不够。重建轻管、建后轻培的现象依然较为普遍，专项用于培肥土壤、提高地力的投入较少，耕地质量建设内容单一，工程措施与技术措施不配套，加之后期管护机制不完善，一些开垦整理用于占补平衡的耕地往往是数量达标，质量下降。

二、以农民自垦耕地用于补充耕地的现实意义

1.有效补充耕地资源，缓解占补平衡压力

长期以来，耕地资源的稀缺始终是地方经济发展不得不面对的瓶颈，随着经济建设对土地资源需求的不断增加，近年来耕地占补平衡形势日趋严峻。虽然初步建立了占补平衡调剂交易平台，但由于资源的稀缺和建设占用耕地的需求，库存和后备资源相对富裕的市县不同程度存在补充耕地指标“捂盘惜售”现象，占补平衡指标的调剂也越来越难。面对这种供不应求的状况，辽宁省选择采取将第二次全国土地调查(以下简称“二调”)以来农民自行开垦耕地(以下简称自垦耕地)用于占补平衡无疑对补充耕地资源，缓解占补平衡压力是一种创新探索之举。

2.提高农民开垦积极性，实现耕地“非农化”柔性管理

当前农村耕地“非农化”形势日益严峻，受当前全球经济下行、粮食种植经济效益低、农村青壮劳动力外出务工等因素的影响，农户耕种意愿不高，许多耕地任由其荒芜或改种其他经济效益高的经济作物甚至是用材林。以往政府投入的补充耕地项目项目选址和规划设计标准方面都有所欠缺，加之现行的退耕还林、退耕还河等补贴吸引，农户在享受完补贴政策后随即弃耕的现象较为普遍。农民自垦耕地本身出于农户自身的种植意愿，同时也有部分投入，虽然设计标准上可能不如政府投资项目，但无外力原因轻易不会选择弃耕，即使弃耕因其土地耕种条件已经改善，更容易被其他农户接手，加之政府适当的激励政策，实现耕地“非农化”的柔性管理未尝不可一试。

3.合理压缩资金投入，为地方财政“减压”

补充耕地项目在项目建设、培肥地力、耕种奖补、基础设施完善等各方面都需要大量的资金投入。资金投入需求大与现实财力不足始终是耕地占补平衡工作面对的突出矛盾，虽然各级政府都在不断探索采取多样化投入机制，鼓励社会资本参与补充耕地项目，但从实际效果来看，当前耕地占补平衡工作仍然是靠财政投入为主，随着经济下行压力加大，一些地方政府财政收支矛盾突出，市、县两级政府不同程度存在“巧妇难为无米之炊”的困境。农民自垦耕地虽不如补充耕地项目“造田”数量大、标准高，但其较低的投入，有效缓解了地方财政的压力，同时也实现了对耕地资源的有效补充。

三、潜在问题及对策

1.农民自垦耕地依然存在撂荒或改变用途等可能

作为农民本身，耕作行为受气候、经济、社会、个人意愿等很多因素影响，因此对待农民自垦耕地，各级政府应当秉承”引导为主，承诺为辅“的理念，按照“谁开垦、谁受益”的原则，制定自垦耕地补偿激励政策，统筹安排财政资金，以耕地开垦费征收标准为基础，合理确定补偿标准，通过适当方式对自垦耕地的实施主体--农民或农村集体经济组织给予补偿。通过政策引导和承诺负责机制，保障农民自垦耕地的可持续耕作。

2.自垦耕地的质量数量与入库标准存在差距

自垦耕地的质量由于地理位置、自然条件和农民投入等因素存在一定的差异，相对于政府组织开展补充耕地项目统一标准难免存在参差不齐的情况。这就要求我们各级政府必须坚持耕地质量不降低、数量不减少、布局集中连片的标准，分步实施自垦耕地项目入库。优先组织实施那些田面平坦、质量较高、地块集中连片、已达到入库标准和占补平衡政策要求的自垦耕地项目完成指标入库；对暂不符合入库标准的自垦耕地项目，要组织相关部门和专家进行可行性研究、规划设计和审查论证，明确项目的建设方向、工程措施和建设标准，确保项目规范有序实施。

3.自垦耕地的可持续耕种离不开日常的有效监管

引导是方法，监管则是手段，好的政策必然是激励引导和监管问责有效结合。各级政府除了要制订符合自身条件的管理机制外，必须要将自垦耕地项目日常监督管理落实到位，做好项目立项、实施和竣工验收等工作，严格落实项目后期管护责任。笔者认为可以考虑将自垦耕地纳入各级政府耕地保护监管责任范围，在组织开展自垦耕地项目年度监督检查工作的基础上，每年抽取不少于入库自垦耕地面积或数量的30%进行核查，如有现状改变、数量减少、质量下降的，扣减相应规模的库存补充耕地指标。

四、结语

耕地占补平衡是耕地保护的一项重要措施，对于遏制耕地锐减势头，实现耕地总量动态平衡，保障建设项目用地供给，促进经济社会可持续发展具有十分重要的意义。农民自垦耕地用于占补平衡毫无疑问是辽宁省践行新发展理念，实现良好有序、节约集约、富有内生动力的土地供应所进行的一次有益尝试，这种探索创新对当前耕地保护工作突破改革瓶颈，先行先试先改，都具有积极指导意义。