关于完善地方立法质量保障体系的思考

肖金明，王 婵

(山东大学法学院， 山东 青岛 266200)

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，社会主义初级阶段的社会主要矛盾发生变化，人民对美好生活的新期待内含着民主法治、自由平等、公平正义、教育就业、健康保障、环境安全等价值诉求和当然权益，凝聚成了以人民为中心的社会主义现代化建设的主旨，以及以善治为导向的社会主义现代化建设的主轴，即国家治理体系和治理能力现代化高度契合。聚焦以人民为中心的主旨，环绕以善治为目标的主轴，加快实施全面依法治国战略，不断深化法治中国建设实践，深入贯彻新时代社会主义法治发展的“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”基本方针，建设中国特色社会主义法治体系，为适应人民美好生活新期待和国家治理体系现代化的需求，提供有力的制度依托和支撑、规范和保障人民美好生活新期待与国家治理体系现代化是一体两面的关系，两者都内含着以人为中心、以善治为目标的价值理念，一同形成了社会主义现代化这一时代主题的主旨和主轴，与此相适应的制度和法治的需求则构成了新时代中国立法的使命，推动着新时代地方立法工作的变革。地方社会治理是国家治理体系的有机组成部分，两者不能也无法分割，有什么样的地方社会治理就有什么样的国家治理状态，地方社会治理现代化是国家治理体系现代化的必然要求和题中之义。国家立法水平决定着国家治理水平，这是“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这一时代主题内含的重要逻辑。顺言之，地方立法工作水平决定着地方社会治理水平，也在很大程度上制约着国家立法工作总体水平，影响着国家治理现代化进程。国家治理体系现代化、地方社会治理现代化必然要求进一步完善地方立法质量保障体系，推进地方立法高质量发展，加快制定适应地方社会治理现代化所亟需的制度和满足人民美好生活新期待所必备的制度。

具体而言，完善地方立法质量保障体系，必须创新地方立法工作理念与原则，以人民立法、公平正义、良法善治、法制统一等一系列密切关联的理念引领地方立法工作，以科学立法、民主立法、依法立法有机统一的原则指导地方立法工作，进一步明确和遵循地方立法工作的科学民主法治总要求；创新地方立法工作体制与机制，始终坚持党对地方立法工作的领导，保证地方人大及其常委会对立法工作的主导，发挥政府在地方立法中的依托作用，以及确保社会各方面对地方立法的有效参与，进一步健全和完善“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的地方立法工作总格局；创新地方立法工作体系与结构，推进地方立法工作着眼于中央政令和立法的贯彻实施、地方事务治理的制度需求等多维度一体化，着力于地方经济社会发展等多向度一体化，着重于省级立法和市级立法等多层面一体化，并坚持法规规章并重、“立改废释”并举、监督评估并行，进一步优化和完善地方立法工作总布局。

一、进一步明确和遵循地方立法工作总要求

改革开放40多年来，我国地方立法工作取得了重大成就，对推进改革开放和社会主义现代化建设事业发挥了重要作用。但长期以来，地方立法工作也存在不少问题，曾有学者比较全面地概括了地方立法工作存在的诸如部门主导利益本位、立法抄袭捞取政绩、超越权限各自为战、罔顾位阶冲突四起、技术低下粗制滥造、民主缺位痼疾难消等问题(1)秦前红、底高扬：《在规范与现实之间：我国地方立法质量评价标准体系的重构》，《宏观质量研究》2015年第3期。。无论对这些问题的描述是否准确，但这些问题客观上确实一定程度上存在，而且说到底就是不以规律为依循、不以民主为根本、地方立法工作规范化不足的表现，造成了地方立法上“管理本位”“部门优先”“夹带私货”以及其他立法弱视和短视现象。这在很大程度上弱化了地方立法工作水平，损害了地方立法的公正性，使地方立法工作失去了应有的水准，在相当程度上降低了地方立法的质量，使所立之法很难达到良法标准，也难以全面准确地反映规律、体现民意以及符合宪法精神。党的十八大以来，随着我国法治建设的转型发展，地方立法工作民主化、科学化、法治化程度不断提升，但上述问题及其对地方立法工作的消极影响仍然存在，仍在一定程度上制约着地方立法工作水平，抑制着地方立法质量的改善。破解地方立法工作中存在的上述难题，提升地方立法工作水平，确保地方立法质量，必须创新地方立法工作理念与规范，在地方立法工作中贯彻科学民主法治总要求。

(一)践行地方立法工作的四大理念

在回顾和总结改革开放40多年来中国立法的经验和成就时，有人曾经使用过“大智立法”这一表述。“大智立法”高度概括了改革开放40多年来中国立法对党和国家事业发展的积极作用和重要贡献，描述了一条由若干“坚持”共筑的中国特色社会主义立法之路(2)这些“坚持”是改革开放以来我国立法工作基本经验的概括和总结，包括坚持党对立法工作的领导，坚持以中国特色社会主义理论为指导，坚持人民主体地位，坚持立法决策与改革决策相衔接，坚持从中国国情和实际出发，坚持将社会主义核心价值观融入立法，坚持深入推进科学立法、民主立法、依法立法，坚持维护社会主义法制统一，等等。，凝聚了中国立法的基本理念和原则，是中国立法科学化、民主化、法治化的高度凝练和形象表达。法治中国建设中的“大智立法”汇集了人民立法、公平正义、良法善治、法制统一等一系列密切关联的理念，这些理念充分体现在中央立法层面，也逐步融进了地方立法工作中。

地方立法工作必须践行人民立法理念。人民是中国政治和法治的逻辑起点，人民民主是“中国之治”的本质所在。立法是政治与法治同构的国家活动，人民立法概念与理念具有根本意义。立法权属于人民，立法为了人民，立法依靠人民，这是一切权力属于人民的首要意义和根本要求。人民民主既是一种理想、一种制度，也是一种实践，人民立法理念是人民民主法治即社会主义民主法治思想的首要内容和具体体现。

地方立法工作必须践行公平正义理念。正义是中国政治和法治的价值取向，公平正义是“中国之治”的核心要义。社会正义是立法的最高价值理念，公平正义是良法的灵魂所处。地方立法工作必须强化公平正义理念，以界定制度正义、确立规范秩序为根本使命，将社会主义核心价值观融入地方立法中，以制度正义汇聚和提升制度优势，让地方制度永驻公平价值，永葆正义精神。

地方立法工作必须践行良法善治理念。善治是中国政治和法治的目标导向，良法善治是“中国之治”的根本所在。立法围绕治理展开，良法是立法的永恒追求，是善治的前提和基础。良法的标准包括科学规律、民主宗义和法治精神，立法必须尊重自然规律和经济社会发展规律，反映国家和社会治理规律，坚持以民为本和人权保障，尊重和体现人民意愿和利益要求。良法善治实际上就是科学之治、民主之治、法治之治的集成，这是“中国之治”的实质所在，也是地方社会治理的基本取向。

地方立法工作必须践行法制统一理念。法制统一是良法的内在品质和基本表征，是中央政令和立法统一、权威的保证。地方立法与中央立法相对应，同属于国家立法，在国家立法框架和国家法治体系中，地方立法从属于、受制于中央立法，地方性法规和地方政府规章不得与中央立法和政令相抵触、相冲突。同时，本地立法相对自成体系，保持着地方制度和法治体系的层级性、结构性和秩序性。地方立法工作强化法制统一理念，维护地方立法体系的统一性，以统一性、法治性的地方制度回应人民对美好生活的新期待和对地方社会治理现代化的新需要。

(二)恪守地方立法工作的三项原则

地方立法工作恪守科学立法原则，就是要求坚持科学理性精神，一切从本地实际出发，实事求是，反映客观规律。无论中央立法还是地方立法，都必须讲求科学理性，尊重和反映经济社会发展客观规律。这就要求地方立法工作强化问题意识，着眼于发现问题、聚焦问题、解决问题，着力于因时制宜、因地制宜、因势制宜，着重于问题导向、矛盾导向、工作导向、目标导向，还要注重调研、注重经验、注重试点、注重总结。大凡立法，必得准确把握时势。就中央立法来讲，立足国情、适时立法是科学理性的体现，对地方立法来讲也是如此、更是如此。地方立法必须选准时机，具备相应的形势条件，时机条件不具备、不成熟，不能匆忙立法、盲目立法。“不能闭着眼睛立法”，这是科学立法最基础的要求(3)参见张春生：《再做30年，我们也不能合着眼睛立法》，《地方立法研究》2019年第6期。。

地方立法工作恪守民主立法原则，就是要求突出人民在地方立法工作中的主体地位，坚持地方立法工作为了人民、依靠人民，充分遵从人民意愿和利益诉求，充分依靠民间智慧、基层经验、群众力量，充分实现民主参与、民主协商、民主监督，多渠道、多形式、多方式推进地方立法工作民主化，不断提升民主立法制度化、规范化、程序化水平，侧重于民主立法程序制度建设，完善立法论证、听证制度，尤其强调对立法争论的重视和对少数人意见或弱意见的尊重，确保地方立法工作中的民主有声有色、有序有效。

地方立法工作恪守依法立法原则，就是要求在地方立法工作中恪守宪法精神，信守法治理念、法治原则、法治规范，严格遵守与上位法规范的关系准则，做到依法定权责立法、依法定程序立法、依法定方式立法。党的十九大明确提出依法立法原则要与科学立法、民主立法有机统一，这也是对地方立法工作重要实践经验的总结。贯彻依法立法原则，需要对地方立法工作分类提出要求，比如，实施性、执行性立法通常不能突破上位法的规定，而试验性、探索性、创制性立法主要强调不能违背法治精神。地方立法工作贯彻依法立法原则，必须与科学立法、民主立法要求统一起来，在立法工作上强化法治思维，不断提升立法工作的规范化、法治化水平，尤其应将因地制宜统合到法制统一上来，让体现地方特色与不抵触原则协调起来(4)余凌云：《地方立法能力的适度释放》，《清华法学》2019年第2期。。

(三)推进地方立法工作规范化建设

地方立法工作是一个与地方立法密不可分又有所区别的概念(5)“地方立法工作”不是一个严谨的概念，也不是一个新表述，但人们通常都是无意识地使用这一表述。本文将“地方立法工作”与“地方立法”加以区别，所指“地方立法工作”是一个与“地方立法”相对应的概念，它当然包括常识中的地方立法行为，也包括一些其他的立法活动，比如立法调研、立法决策、立法评估、立法清理等。。地方立法包括制定地方性法规和地方政府规章，侧重于立法起草、审议、通过、公布等法定环节和规定动作，而地方立法工作包括了立法调研、立法论证、立法决策、立法评价、立法评估、立法清理等规范化程度不同的具体立法工作。创新地方立法工作，必须强化理念、恪守原则，不断提升立法工作规范化水平。立法理念、原则和规范三位一体，承载着科学、民主和法治三者的统一，体现了我国地方立法工作总要求。推进地方立法工作规范化建设，进一步完善地方立法质量保障体系，需要做到以下几点：

一是在地方立法工作规范化建设中推进地方立法决策规范化。坚持立法决策与改革决策相衔接，是被实践证明了的行之有效的地方立法工作经验。立法决策包括但不限于一般意义上的立法概念，立法决策更能够描述地方立法工作的全貌和细节，地方立法议题的形成、立法重大事项的决断等都属于立法决策范畴。毫无疑问，立法决策水平直接决定着立法质量。如同以往的行政法学并不关注行政决策现象一样，传统立法学也不怎么重视立法决策研究。实际上，地方立法决策属于地方重大决策范畴，无论是党委、人大还是政府进行决策，都要求决策活动制度化、规范化、程序化。

二是在地方立法工作规范化建设中完善立法证据规范。加强地方立法工作规范化建设，需要以权责限度、程序规则、责任规范等为基本要点，健全和完善立法信息公开制度、社会参与程序制度、立法专家顾问制度、法律草案通过前评估制度、立法所涉重大利益调整论证咨询工作规范，以及立法争议重大事项第三方评估工作规范等。深化地方立法工作规范化建设，尤其需要强调立法证据规范建设的意义(6)所谓立法证据，主要是指用来支撑立法依据的可靠材料和可信数据等。在立法规范化、精细化趋向中，立法证据概念的意义在于强调立法依据的规范性、统一性和可信度，它与立法权责、程序、责任等制度同等重要。立法证据概念能否成立或者说是否具有理论价值，值得学界和实务界讨论和研究，也是地方立法工作规范化建设的重要现实课题。。地方立法工作应当像重视权限、程序、责任等方面的规范一样重视立法证据规范问题，制定和遵守科学合理的立法证据规则，规范地方立法工作中资料搜集、证据采集，以及相关分析和应用活动，使地方立法工作真正以立法调研为支撑，以民意调查为依托，以相关数据及其分析为根据。

三是在地方立法工作规范化建设中注重党内法规制度的作用。党内法规制度建设是党领导人民治国理政的制度支撑和保障,它的一条主线是加强党的建设，另一条主线是加强党的领导，前者如加强党组工作和制度建设，后者如加强党对立法工作、政法工作的领导。党的十九届四中全会明确提出构建总揽全局、协调各方的党的领导制度体系的重大任务，并将其置于坚持和完善国家制度和治理体系的统领地位，以保证将党的领导落实到治国理政各方面、各领域、各环节和全过程。地方立法工作规范化建设内容和要求很多，地方党委对立法工作领导的制度化、法治化至为关键。这就需要出台相应的党内法规和规范性文件，充分发挥党内法规制度对推进党领导立法工作制度化、规范化、程序化的作用。

二、进一步健全和完善地方立法工作总格局

党的十八大以来，地方立法工作的创新发展带来了一系列重大变化，其中就包括地方立法体制机制和地方立法工作格局的逐步健全和完善。党的十八届四中全会在全面推进依法治国的重大部署中，强调了党对立法工作的领导和人大对立法工作的主导作用，对政府立法工作和保障公众参与立法工作进行了规范。近年来，加强党委对立法工作的领导，突出人大对立法工作的主导作用，发挥政府对立法工作的依托作用，推进社会各方面广泛参与立法，成为不断健全和完善地方立法工作格局的主要导向。党的十九届四中全会作出了构建地方立法“党委领导、人大主导、政府依托、社会参与”工作格局的决策部署，如何正确认识和处理地方立法工作中党委领导作用、人大主导作用、政府依托作用和社会参与作用及相互关系，对于进一步健全和完善地方立法工作机制和方式、完善地方立法质量保障体系、推进地方立法高质量发展具有重要现实意义。

(一)“首”在坚持地方党委在地方立法工作中的领导地位

坚持和完善地方党委对立法工作的领导，是地方立法工作贯彻科学民主法治总要求的根本保证。健全和完善地方立法工作总格局，“首”在坚持地方党委在立法工作中的领导地位，这也是地方立法高质量发展的政治保证。地方党委领导立法工作不仅是一项基本原则要求，更需要具体化为一系列的制度和方式加以保障。从地方立法工作实践来看，坚持党的领导，一是强调地方立法工作贯彻党中央和地方党委决策，二是加强地方党委对立法规划、立法计划以及立法重大事项、问题的研究和决策，三是发挥地方人大常委会党组和地方政府党组在立法工作中的作用。

党的领导贯穿于地方立法工作的全过程，落实到地方立法工作的各环节、各方面、各领域，包括贯彻落实地方立法工作指导思想，审议批准立法规划和年度计划，研究重大立法项目推进、法规规章重大问题决策等。需要特别强调的是，加强地方党委对地方立法工作的领导，不仅是对地方人大和政府及其相关立法工作机构的要求，也是对地方党委及其工作部门和相关机构的要求，这是新时代加强党的建设和党的领导的重要内容，也是实现党的全面领导的重大实践课题。因此，加强地方党委对立法工作的领导，与规范地方党委对立法工作的领导是一体两面的关系。为确保地方党委对立法工作领导的全面性、规范性和有效性，需要中央将党领导立法工作的意见上升为条例，由地方党委完善领导立法工作的实施细则，贯彻中央关于党领导立法工作的规定，建立和健全立法工作重大事项、重大问题向党委请示报告的具体制度，制定地方党委研究和决策立法工作的具体规范，健全和完善党委领导立法工作的机制和方式。

健全和完善党委领导地方立法工作体制和方式，尤其需要强调地方人大常委会党组和地方政府党组在地方立法工作中的地位和作用。党组是党中央和地方各级党委在非党组织的领导机关中设立的组织机构，是实现党对非党组织领导的重要组织形式，是贯彻党的路线方针政策和党委重大决策部署的组织保证。地方人大常委会党组和政府党组是党委领导地方立法工作的重要枢纽，是实现党委领导和人大主导地方立法工作的有效机制。加强各级人大常委党组和政府党组建设，不断提升党委对地方立法工作的领导能力和水平，是完善和发展人民代表大会制度的题中之义，也是进一步优化地方立法工作中党政关系的重中之重。地方人大常委会党组和政府党组应当认真贯彻执行《中国共产党党组工作条例》《中国共产党重大事项请示报告条例》等党内法规以及相关党内规范性文件，地方党委和地方人大常委会党组、政府党组要细化中央规定，出台党组工作规则，健全和完善党组工作体制机制、方式方法，确保地方党委通过地方人大常委会党组和政府党组发挥其在地方立法工作中总揽全局、协调各方的作用。

(二)“要”在坚持地方人大在地方立法工作中的主导地位

坚持和完善地方人大对立法工作的主导，是地方立法工作遵循科学民主法治总要求的基本保障。健全和完善地方立法工作总格局，“要”在坚持地方人大在立法工作中的主导地位，这也是地方立法高质量发展的组织保证。从地方立法实践来看，坚持人大主导地方立法工作，一是强化地方人大及其常委会在地方立法工作中的主体地位，二是充分发挥地方人大及其常委会相关机构和人员的先导作用，三是加强地方人大及其常委会对地方政府立法活动的监督。

在地方人大的职能体系中，立法居于首要位置，立法工作也是地方人大及其常委会最繁重的工作。党的十八大以来，人民代表大会制度与时俱进，地方人大制度创新发展，党的组织和人大组织在国家治理体系中的地位越来越突出，在地方社会治理中的作用越来越具体。加强地方人大立法职能作用，突出地方人大及其常委会的立法工作主导作用，强调地方人大及其常委会工作机关的定性和立法机关的定位，无疑是由地方人大作为人民代表机关和国家权力机关的属性和地位决定的(7)根据宪法，地方人大民主选举产生代表人民行使权力的机关，在这个意义上其可以称为人民代表机关；地方人大选举产生“一府一委两院”，它们对人大负责、受人大监督，在这个意义上其可以称为国家权力机关。党的十八大以来，地方人大的工作机关定位越来越突出，这是以人民代表机关和国家权力机关的性质和地位为前提和基础的。突出地方人大及其常委会的工作机关定位，强化地方人大及其常委会的立法和监督职能权责，发挥地方人大在地方立法中的主导作用，是完善地方社会治理体系的必然要求。。地方人大及其常委会履责行权主导立法工作，有利于推进地方立法工作科学化、民主化和法治化，有利于通过发挥立法职能作用加强地方人大的政治和法律权威，有利于完善地方国家政权体制和地方社会治理体系。

人大主导立法工作是关涉民主价值和制度的基础问题。人大主导立法工作无疑是完善国家治理体系和提升国家治理能力的重大举措，这并非新的制度安排，而是在立法领域人大与政府关系的重大调整，是对民主制度的回应，是立法工作中人大和政府应有关系的回归。人大主导立法工作是民主立法的一个基础议题，需要处理好地方人大主导立法与地方党委领导立法的关系，还要处理好人大主导作用与政府依托作用、各方参与作用的关系。坚持地方人大主导立法工作，需要加强地方人大自身体制建设，进一步健全和完善地方立法工作体制机制、方式方法等，尤其需要加强人大常委会党组、主任会议的作用。如前所述，立法决策是立法工作的有机组成部分，全国和地方各级人大常委会党组、委员长(主任)会议处在立法决策的关键环节上，对立法工作发挥着重要决策作用。比如，立法规划和年度计划、立法重大事项和重大问题等都需要经过这些决策机制，此外，党组还要依法依规向地方党委请示报告。健全和完善地方立法工作总格局，需要进一步健全和完善地方人大党组工作制度、主任会议制度，加强人大及其常委会、人大专门委员会以及其他工作机构的建设，充分发挥人大专门委员会和相关工作机构以及人大代表在立法工作中的作用，不断提升地方人大主导立法工作的能力和水平。

人大监督职能与人大立法职能并行，对加强和改进人大与政府的关系、完善和发展国家治理体系，具有重要现实意义。加强人大对政府的监督是完善和发展人民代表大会制度的题中之义，是健全和完善新时代党和国家监督体系的重要取向，是完善国家治理体系、提升国家治理能力的迫切需要。加强地方人大对政府的监督是完善地方社会治理体系的重要举措，也是督促地方政府依法行政的必然选择。加强新时代人大对政府的监督，需要强调地方人大对地方政府立法活动的监督，地方人大及其常委会要掌控地方政府立法的边界，确保在地方立法工作中的主导地位，建立和完善政府立法重大事项和问题向人大及其常委会报告制度，加强备案审查工作机构建设，加大对地方政府规章的备案审查工作力度，充分发挥地方人大备案审查工作在提升地方立法质量方面的重要作用。

(三)“重”在发挥地方政府在地方立法工作中的依托作用

重视和发挥地方政府在立法工作中的依托作用，是地方立法工作贯彻科学民主法治总要求的重要保证。健全和完善地方立法工作总格局，“重”在发挥地方政府的依托作用，这也是地方立法高质量发展的重要保证。在“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的地方立法工作格局中，党的领导与人大主导的关系是一个比较突出的问题，与此相关的讨论和研究较多，而关于人大主导与政府依托的关系，或者说在改革后的地方立法工作体制中政府应当发挥怎样的作用和如何更好地发挥作用，相关讨论和研究较少。如何理解地方立法工作总格局中的“政府依托”？从地方立法工作整体来看，人大主导地位、政府依托作用及其两者间关系，体现了地方立法工作的体系性和结构性，而从狭义上理解，将人大主导、政府依托限定在地方人大及其常委会立法上，主要是强调人大主导地位与政府依托作用的不可分离性。尽管地方人大及其常委会乃至工作机构在地方性法规制定过程中的作用越来越有分量也越来越直接，但相关立法调研、论证和起草等工作仍然需要依托地方政府及其部门。

长期以来，地方党委、人大、政府在消除地方立法工作中政府部门的负面作用方面作出了积极的努力，但效果并不令人满意，所以无法根除人们对政府立法模式的消极看法。这些消极看法主要是基于对政府尤其是部门在地方立法工作中的不良表现和消极影响的认识形成的。有一些延伸的看法认为，人大主导立法工作就是减少政府制定规章而更多由人大及其常委会制定法规，即使地方人大制定法规需要依托政府作用，也要求人大相关机构提前介入，甚至直接由地方人大专门委员会牵头。地方人大立法与地方政府立法本来就没有较为严格和明确的分工界限，以往政府制定规章的活动比较活跃也属合理正常，而人大主导立法工作必然会使人大制定法规的情况增多，这亦属正常合理。当然这种变化不是绝对的，在立法工作中不应该绝对化。

地方立法涉及地方改革发展，必然涉及政府与市场、政府与社会的关系。无论是优化营商环境，还是创新基层社会治理，都需要政府的“在场”，需要政府更好地履行管理和服务职能，所以政府在地方立法工作中既不能虚置更不能缺席。有人曾为排除地方立法工作中政府的不良表现和消极影响而提出建立立法工作回避制度，包括针对政府部门的回避制度，主张在相关立法工作中存在利害关系的政府部门实行回避(8)杨涛：《“立法回避”是立法民主化的纵深推进》，《人大建设》 2007 年第9 期。。这种观点显然不切实际，也未必具有合理性，原因在于，地方政府在地方立法中的不良表现与消极影响是一回事，地方立法要发挥政府及其部门的依托作用是另外一回事。政府处在社会管理和公共服务一线，直接与市场组织和社会组织打交道，应该最了解问题和原因所在，也更容易形成应对和解决问题之道，所以应当为政府利用地方立法解决问题留出足够的空间，以利于政府完整地发挥职能作用。

实事求是地讲，将人大主导立法理解为由人大立法挤压政府立法空间，以保证立法民主和立法质量，显然是一种片面的认识，并不切合实际。一定意义上，地方人大及其常委会制定地方性法规较之政府制定规章更为慎重，立法决策更加审慎，立法过程更为严谨，程序上也更为慎密，而且地方改革发展中新问题不断涌现，有时难以做到及时制定地方性法规。在人大立法不能及时到位，或者说制定地方性法规时机不成熟的状态下，就当然地需要地方政府通过立法为地方事务治理提供制度支撑，这在广义上也应当视为地方立法工作中“政府依托”的一种形态。在没有地方性法规的情形下，依托于政府制定规章，人大及其常委会的责任就要移转到立法监督上。同时必须更加注重地方政府立法工作的规范化建设，提高公众参与、专家论证、风险评估等必经环节的规范化水平，进一步完善地方政府立法程序制度，确保地方政府立法质量。

(四)“贵”在发挥社会各方在地方立法工作中的参与作用

尊重和保障社会各方在地方立法工作中的参与作用，是地方立法工作贯彻科学民主法治总要求的根本保证。健全和完善地方立法工作总格局，“贵”在发挥社会各方在立法工作中的参与作用，这也是地方立法高质量发展的社会支撑。社会参与是国家政治生活民主化的表现，无论立法还是执法，甚至包括司法，都有不同程度和不同形态的社会参与，都属于政治参与的范畴，在一定意义上表明了一个国家的法治必须保持民主的品质和特征。社会参与立法工作是中国立法民主化的基本要求和具体体现，对健全和完善地方立法工作总格局和地方社会治理体系具有重要意义。地方立法工作中的社会参与是多形态多渠道多方式的参与，是各环节各步骤全过程的参与，社会参与立法多元化以及制度化、规范化、程序化的程度，直接决定着社会参与立法工作的效果，在一定程度上制约着地方立法工作的水平，影响着地方立法的质量。

地方立法工作中的社会参与需要类型化，除一般社会大众参与外，应当强调人大代表、政协委员、专家学者、公益人士等具有特定身份的人员参与，以更加保证立法的针对性和专业性。例如，生态文明建设需要地方立法的促进和保障，环境立法已经成为地方立法的重要领域，这里涉及地方政府的环境保护职能，当然更涉及社会各方面的权益，应当充分发挥政府依托作用，重视社会参与的作用，尤其是公益人士对环境立法的专业参与。越是针对性、专业性强的立法活动，就越需要强调规范参与、有效参与，通过建立规范化、高效率的参与方式和参与渠道，从而更好地保护和调动参与者的积极性，确保参与的成效。

社会参与地方立法工作应强调诸如公益组织、基层组织等有组织的立法参与。比如，涉及地方治理体系方面的立法，要充分反映基层的治理经验，倾听基层组织的意见，尊重基层的创新精神；生态环境保护方面的立法，要充分倾听社会公益组织的建议，充分尊重社会公益组织的行业经验。无论是哪一层级的地方立法工作，也无论是制定法规还是规章，都需要相关组织的参与，政府应为相关组织参与地方立法工作提供制度化、规范化、程序化的渠道和方式。

另外，在地方立法工作总格局中要重视“各方参与”的意义，它不同于地方立法工作中广泛的公众参与，而是更加重视立法利益攸关方的参与，更加重视利益冲突各方的共同参与。参与各方充分表达各自的立场和观点，通过立法争议聚焦重大利害问题，促进相关各方对话沟通和达成共识，尤其要重视地方立法工作机构与立法利益攸关方的直接交流，充分听取各方意见和诉求，使利益攸关方在地方立法工作中真正成为协商主体或者说博弈者。

三、进一步优化和完善地方立法工作总布局

立法工作是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方式和手段，地方立法工作在坚持和完善国家制度和治理体系中具有重要作用和影响。地方立法工作坚持以人民为中心、以善治为导向，面向新时代社会主要矛盾变化，适应人民对美好生活的新期待和地方社会治理现代化的制度需求，必须推进多维度立法一体化、多面向立法一体化和多层面立法一体化，并坚持法规规章并重、“立改废释”并举和监督评估并行。

(一)地方立法工作多维度一体化

如前所言，改革开放40多年来，地方立法的主要贡献在于，通过制定地方性法规和地方政府规章，保证中央政令和立法在本地的贯彻落实，形成以地方层面的法规和规章为主体的地方制度和法治体系，为地方事务治理提供制度依托和支撑。另外，在地方改革发展进程中，面向一些新领域新问题的试验性、探索性地方立法，可以为全国性立法提供经验借鉴。多维度的地方立法工作有一体化的需要，尤其是在保证中央政令和立法贯彻实施、保证地方事务治理有法可依两个维度上，地方立法工作需要加强一体化建设。

地方立法工作必须以保障中央政令和立法的贯彻落实为首要任务。地方立法与中央立法相对应，作为中央立法的延伸和具体化，是保证中央政令和立法在本地贯彻实施的重要方式和措施。以地方性法规为例，根据宪法第99条规定，地方人民代表大会及其常务委员会在本行政区域内，保证宪法、法律和行政法规的遵守和执行。通过立法和监督以及其他职能作用保证国家法律和行政法规在本地的实施，是地方人大及其常委会的首要职责和宪法义务。地方人大及其常委会履行宪法职责和义务，结合本地实际情况制定地方性法规，目的就是为中央政令和立法在本地的实施提供制度保障。

地方立法工作必须遵循中央与地方关系准则，地方立法要与中央立法看齐，不论是地方人大立法还是地方政府立法，都不得与中央立法相抵触，并保持本地服从中央需要和服务本地需求等不同维度立法的协调性。就服务本地而言，地方立法工作必须立足于地方事权，从本地实际情况和现实需要出发，回应人民群众重大关切和地方社会治理重大需求，与改革发展稳定同频共振，推进社会主义核心价值观融入地方立法，通过地方立法为解决本地问题提供基本依循，促进地方社会治理方式转变和治理能力提升，为本地经济社会发展、地方社会治理现代化提供制度支撑和法治保障。另外，随着新时代国家治理体系的创新发展，区域协同已经成为治理的一个重要形态，区域协同发展对中央立法和地方立法的关系提出了新的课题，多个地方协作立法和区域立法已经成为超越传统地方立法的新维度。这就需要在坚持和完善国家制度和治理体系的意义上，加快推进立法理论和地方立法理念、立法体制和立法机制的创新发展。

(二)地方立法工作多面向一体化

加强新时代地方立法工作，应当面向社会主要矛盾变化这一客观现实及其在本地的具体表现，坚持以人民为中心的发展思想，坚持社会公平正义的价值理念，立足于党的十八大以来形成的“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，聚焦人民美好生活新期待和地方社会治理现代化的制度需求，以深化民主法治、民生人权、自由平等、公平正义、环境安全、教育健康、就业保障等关涉人民美好生活内在价值和当然权益的制度建设为根本使命，坚持多面向一体化推进地方立法工作，加强经济社会发展重点领域立法，不断健全和完善地方立法工作体系。

地方立法工作不是孤立的，地方人大和政府开展立法工作必须有的放矢，与国家、区域和地方发展战略的实施相结合，通过地方立法推进各项发展战略的实施。地方立法规划和立法计划对地方立法工作具有规范作用，应当与本地经济社会发展规划相统一，充分发挥地方立法对本地经济社会发展的支撑和保障作用。地方立法工作应当与地方政府职能尤其是社会管理、公共服务和环境保护等职能保持一致，确定重点立法领域，明确重点立法项目，加快推进社会主义核心价值观入法入规。

地方立法工作应当贯彻落实党的十九届四中全会精神和决策部署，加快制定人民对美好生活的新期待所必备的制度和地方社会治理现代化所亟需的制度。比如，根据健全和完善“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”基本公共服务制度体系的要求，完善学前教育和中小学教育立法，优化公共教育资源配置，规范民办教育有序发展；完善人民健康立法和公共卫生立法，加强卫生健康应急预案制度建设；加快老龄社会应对立法工作，完善老年人社会参与制度；等等。再如，根据“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体建设要求，以及“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体制要求，完善村居自治领域立法，创新志愿服务和慈善等社会组织制度，加快社会信用立法工作，完善社会矛盾纠纷调处制度，发展以政治为统领、以共治为基础的自治、法治、德治相结合的社会治理体系。

(三)地方立法工作多层面一体化

改革开放40多年来，地方立法发生了重大变化，尤其表现在立法体制上，从地方立法权的角度可以看出地方立法权扩大和下移的趋势对地方立法体制的重大影响。从改革开放初期赋予省级地方以立法权，到逐步赋予较大的市以地方立法权，再到设区的市全面拥有立法权，目前我国地方立法主体已达353个，包括31个省市区、289个设区的市、30个自治州和3个不设区的地级市。根据地方社会治理的需求，尤其是基层社会治理创新的需要，立法权是否继续下移值得关注(9)肖金明：《推进地方立法权制度的理论与实践创新》，《理论学刊》2018年第3期。。就目前的地方立法体系与结构来讲，主要存在省级地方立法和市级地方立法两个层面，两个层面立法的关系需要进一步一体化和规范化。

地方立法权主要分布在省级和市级两个层面，这两个层面上的立法工作有一个工作协调的问题。在省市两级立法工作中，需要防止市级立法与省级立法冲突，同时还要面向一些更为复杂的立法关系。比如，省级人大常委会的立法批准意味着什么？它是作为一种权力形态构成立法权不可分割的一部分，还是与立法备案审查活动一样属于立法监督活动范畴(10)省级人大常委会的立法批准权是立法权还是监督权，是一个值得关注的问题。严格地讲，地方立法制度中的立法批准权是地方立法权的重要组成部分，不属于立法监督性质。参见肖金明：《推进地方立法权制度的理论与实践创新》，《理论学刊》2018年第3期。？市级党委领导地方立法工作与省级人大常委会立法批准的关系如何界定？市级党委与省级人大常委会在立法工作中意见不一致如何处理？市级人大及其常委会对同级政府立法监督与省级政府对市级政府立法监督以哪一类监督为主，两者关系如何协调？省市两级地方立法工作如何协调，确实是地方立法工作中的一个现实问题。

(四)坚持地方立法中法规规章并重

从制度角度讲，地方性法规和地方政府规章在地方制度体系中具有基础性和主导性地位，共同决定着地方立法质量。它们需要协调一致，贯彻科学民主法治总要求，但它们所涉及的立法权限、运行机制、工作程序等有所不同，它们之间的关系在一定程度上影响着地方立法的工作总布局，制约着地方立法工作的水平，很大程度上影响着地方立法的质量。

地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，在设区的市人大及其常委会拥有立法权后，地方性法规的数量猛增。截至2019年8月底，全国地方性法规已达12000部左右，成为中央政令和立法贯彻落实的基本制度保障。突出地方性法规在地方制度和法治体系中的地位和作用，是地方人大主导地方立法的体现，是优化和完善地方立法工作总布局的必然要求。与地方性法规相比，地方政府规章规模更大甚至难以计数，它们在本地事务治理中发挥着更为直接的作用。相较而言，地方政府立法工作规范化建设需要引起更多的重视，尤其是在新一轮党和国家机构改革后，地方政府立法工作专业化、独立性等受影响的问题已不同程度地显现，一些地方还比较突出。加强政府立法工作的机构建设，充实专业人员力量，是保持和提升地方立法工作水平和地方立法质量的迫切任务。

地方人大立法与地方政府立法的关系，是一个非常重要的现实问题。一般说来，凡是政府制定规章可以解决的问题，就不必人大制定法规。这里涉及地方人大与地方政府的关系即政府由人大产生、对人大负责、受人大监督，人大立法、政府执法就是政府对人大最直接地负责，地方人大行使监督权，对地方政府实施监督，也是人大与政府关系的一个基本面。人大不直接立法，而是对政府立法实施监督，形成对政府立法的制约，这里关涉地方立法的结构问题。从人大立法、政府执法，到政府立法、人大监督，这是地方立法结构的变化和人大与政府关系模式的调整。有学者在法律保留基础上研究行政保留的意义，这对于地方立法工作中分析与确立人大与政府关系具有重要理论价值(11)门中敬:《国务院在行政与立法关系中的职能定位——以行政保留为理论分析的视角》，《湖北社会科学》 2016 年第 10 期。。相对来说，地方政府立法可能有更强的问题针对性，政府制定规章可能更容易接近于问题真相，通常看来应当更有“发言权”，所以应当给地方政府制定规章留有更大的空间。与此同时，应当高度重视地方人大及其常委会对政府立法的监督，尤其要加强地方人大备案审查工作；加强法工委备案审查机构和人员配备，强化法制工作机构的备案审查职能，以实现对地方政府立法的有效监督，推进科学民主依法立法，保证地方立法高质量发展。

(五)推进地方立法中“立改废释”并举

地方立法是一个建章立制的过程，也是一个推动地方制度发展变化的过程。作为一个完整的概念，“立改废释”构成地方立法工作中一个高度关联的体系。在这个工作体系中，“立改废释”可以视为一个问题的两个侧面，“立”字独占鳌头，独为地方立法的一面，或者说是一端，另一面或一端则由“改废释”三字组成。这样分析的目的是突出“立”在地方立法工作中的首要地位，地方立法工作的首要任务就是创设规范、创新制度。与“立”相对应，“改废释”作为地方立法工作不可分割的一部分，在于保持法规规章的必要更新、修正，保持法规规章的生命周期，保持地方立法对相关情势变化的必要和及时反应，消除地方制度冲突，维护地方制度的体系性和生命力。

地方立法以制定地方性法规和政府行政规章为主要表现形态，但不能忽略立法意义上的其他环节和形式，比如地方性法规的解释，地方政府规章的废止，法规和规章的修改等。立而不改、立而不废、立而不释，使得地方立法产生的制度规范新旧同在，不仅无法建立起一个完整的地方制度体系，还会影响制度的执行和效果。坚持“立改废释”并举，推进“立改废释”一体化，坚持以地方性法规和地方政府规章制定为主体，同时加强地方立法的修改、废止和解释工作，有助于逐步消除地方立法工作中的不充分不平衡现象，逐步形成一个科学合理、规范有序、完整统一的制度制定过程，从而完善地方立法工作总布局。

需要强调的是，“立改废释”并举是就完善地方立法工作体系而言的，并不等于“立改废释”并重，不意味着可以将“立”“改”“废”“释”相提并论。之所以强调“立改废释”并举，是因为在地方立法工作中长期存在注重“立”的一端而相对忽视“改废释”一端的现象，导致地方立法工作体系不完整、结构不合理。另外，虽然地方立法工作强调“立改废释”并举，但不能动摇“立”字当头的地位。对此，完善地方立法质量保障体系，仍然要将重点放在“立”上，同时应当遵循实事求是、有错必纠、过时必废的工作要求，确保地方立法与时俱进、因地相适、与势相应。

(六)推进地方立法的监督评估并行

地方立法监督和地方立法评估并非严谨意义上的地方立法，但都属于地方立法工作范畴，它们对提升地方立法质量具有不可替代的作用。地方立法监督的类型很多，这里主要强调地方立法备案审查工作；地方立法评估的形式也很多，这里主要强调地方立法质量评估。加强地方立法备案审查工作和地方立法质量评估工作，是完善地方立法工作总布局不可或缺的两大环节。

加强地方立法备案审查工作是确保地方立法质量的重要环节。备案审查工作的重点是审查法规规章是否合法，包括是否合乎宪法精神、原则和规范，但这并非“合宪性审查工作”。合法性审查是备案审查工作的重中之重，不仅表现在备案审查工作中，在立法起草、审议过程中也存在一定形式的合法性审查，存在对法规规章尤其是一些重要条款的合法性审查，这是确保地方立法质量的重要方式和方法，备案审查工作中的合法性审查更是如此。加强地方人大及其常委会的备案审查工作，尤其是加强人大对地方政府规章的备案审查工作，是人大立法与政府立法合理分工的一个前提问题。在地方立法工作中进一步加强地方人大备案审查机构的地位、力量和作用，建立备案审查协商沟通制度、联席会议制度，专家咨询制度、备案审查工作责任制度，备案审查协同制度、备案审查第三方协助制度等制度，以此增强地方立法备案审查工作的规范性和有效性。

加强地方立法质量评估工作是确保地方立法质量的重要环节。地方立法评估包括地方立法事前、事中和事后评估，尤其是实施后评估、实施效果评估，还有法规规章整体评估、法规规章特定条款评估等，对不断改进地方立法工作、提高地方立法质量具有重要意义。地方立法评估还包括立法主体自身开展的评估、立法主体委托第三方开展的评估以及民间(包括研究机构)评估等，都对改善地方立法质量有着不同程度的作用和影响。在地方立法评估工作中，质量评估极为重要。完善地方立法质量保障体系与加强地方立法质量评估工作的目标是一致的，加强对地方立法质量的评估工作，需要确立科学的地方立法质量评估量化指标，创新评估机制、方式、技术和方法，进一步完善评估结果反馈渠道和方式，健全评估结果的应用与责任落实机制等。

四、结语

如前所言，“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”是新时代社会主义法治发展的基本方针，是对改革开放初期提出的社会主义法制建设基本方针“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的承继和超越。改革开放以来，加强有法可依、有法必依、执法必严、违法必究之间的相互关联和相互促进关系，对中国立法和法治进程产生了重大影响。同样，科学立法、严格执法、公正司法、全民守法之间的逻辑关系，对新时代中国立法和法治发展也具有重大现实意义。科学阐释和不断增强科学立法与严格执法、公正司法、全民守法之间的相互关系，对于提升地方立法工作水平和地方立法质量、促进制度优势转化为治理效能无疑具有积极作用。地方立法工作既要强调立法与执法司法的关系，更要重视和加强立法与守法的关系。地方立法工作应充分考虑守法的可能，克服“法言法语”的局限性，使地方立法语言表述和逻辑更接近生活，更易于为民众理解，使立法工作更加民主，更方便社会各方面参与，更易于反映社会成员的愿望和利益要求，获得社会成员的理解、认同和自觉自愿的遵守(12)在法治实践中，守法与执法司法关系密切。严格执法、公正司法无疑有利于促进全民守法，但以执法司法威慑力为基础的守法并非理想状态的守法或者说高质量的守法状态。我们的法律只有被多数人接受才能行得通，如果只被一部分人接受，这个法律就很难实行。法律确实是以强制力作为后盾，但是立法多年的教训，就是不能把强制力夸大到不适当的地步。参见张春生：《再做30年，我们也不能合着眼睛立法》，《地方立法研究》2019年第6期。。遵守自己参与制定的法律，以尊法和自律为基础的守法，才有利于产生以守法为基础保障的立法实施效果，有利于推进地方立法形成的制度优势更大程度地转化为制度实效和治理成效。

党的十八大以来，国家治理体系和治理方式发生重大变革，法治成为党领导人民治国理政的基本方式，坚持依法治国和依规治党有机统一成为全面依法治国的基本方略，成为“四个全面”战略布局的有机组成部分，与“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”和“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，以及坚持依法治国和以德治国相结合，共同构成习近平法治思想的主体内容。新一轮党和国家机构改革为推进依法治国和依规治党有机统一、推进党和国家治理体系和治理能力现代化提供了组织保障，坚持和完善中国特色社会主义制度为推进治党治国有机统一以及党和国家治理现代化提供了制度支撑。加强党内法规和国家法律一体化建设，成为坚持和完善国家制度和治理体系的时代课题。在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的伟大工程中，突出党的领导制度体系建设的统领地位和统帅作用，对推进依法治国和依规治党有机统一具有重大意义。地方立法工作应当密切与党内法规制度建设的关系，将地方党内法规制度纳入地方制度和法治体系，将党内立规与地方立法协调起来，通过立法立规一体化形成地方制度合力，汇聚地方制度优势，作用于地方社会治理现代化进程。