乡村振兴与共同富裕同向同行的金融支持路径

张太宇，王燕红

（山东华宇工学院 数字经济研究中心，山东 德州 253034）

“十三五”时期我国的脱贫攻坚目标如期完成，现行标准下绝对贫困和区域性整体贫困完全消除，农业农村现代化建设取得重大突破，农业、农村、农民问题解决取得阶段性进展，乡村振兴也实现良好开局。2021年，我国粮食总产量达到68 285 万吨，比上年增加1 336万吨，增产2%[1]；农民收入水平也在持续增长，农村居民人均可支配收入达到18 931 元，扣除价格成本，实际比上年增长9.7%，而同期城镇居民人均可支配收入实际增长率为7.1%[1]，支持农业农村优先发展的政策保障机制运行绩效显著，城乡协同、共享发展保持着强劲势头，城乡融合发展韧性、持久性显著增强，城乡差距进一步缩小，人民群众具有更多的获得感、满足感和幸福感。与此同时，应该看到新时期共同富裕目标的实现仍然任务艰巨，而全面建设社会主义现代化国家的关键环节仍然是乡村的全面振兴。金融扶贫作为我国脱贫攻坚的重要组成部分，在支持贫困地区产业发展、基础设施建设、社会保障完善等方面发挥了积极作用。在脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接阶段，金融仍应当发挥反贫困与助振兴的责任与担当，聚焦脱贫攻坚成果巩固、服务乡村振兴。从脱贫攻坚到乡村振兴是一个量变到质变的过程，金融助力乡村振兴战略也面临新形势和新挑战。

一、金融赋能乡村振兴与共同富裕同向同行的现实基础

金融系统通过积极履行金融反贫困的责任担当，不断完善金融精准扶贫政策体系，加大货币政策工具调控力度，引导金融市场供给主体加快金融服务创新，推动需求端和供给侧衔接的紧密程度进一步提升。同时，金融系统各级组织形成上下联动的工作机制，不断拓宽贫困地区的多元化融资渠道，进一步疏解城乡金融资源投入的不平衡、不充分问题，金融普惠程度也得到了明显改善。在这一过程中，金融反贫困的创新经验和实践成效为下一阶段金融赋能乡村全方位振兴提供了有力支撑。

（一）精准识别信贷需求，依托组织化增收机制创新金融供给模式

金融精准支持是提高发展效率和发展质量的重要基础，通过贷前、贷中和贷后的精准识别，准确把握并精准对接信贷需求，不断创新金融供给模式，必将助推脱贫攻坚同乡村振兴的有效衔接。依托组织化增收机制可以助力市场主体和建档立卡贫困户之间形成紧密的利益联结关系，将金融支持与组织化增收机制相配合，创新金融供给模式，赋能稳定脱贫。湖北省聚焦“新型农业经营主体+ 建档立卡贫困户”产业带动信贷扶贫模式，突出订单关系、就业支持、土地流转收益保障、资金入股权益维护等方面的条件考察，对那些带动就业创业、稳定增收、有效保障权益的特色产业项目给予重点支持，既有效满足新型农业经营主体的多元化融资需求，也发挥了组织化增收机制的显著优势，对稳定脱贫、精准对接乡村产业发展融资需求和提高贫困地区自生发展能力等产生了积极带动作用。黄冈英山县神峰山庄获得1 000 万元“新型农业经营主体+ 建档立卡贫困户”扶贫贷款后，逐步建成5 600 亩的农特产品产加销一体化产业园，种养产业链延伸覆盖农户土地2.83 万亩，共带动2 000 名新型职业农民就业，帮助2 652个家庭、3 万多个贫困户增收脱贫[2]85。组织化增收机制支持多点增收格局形成，显著拓宽收入渠道，贫困户可获得经营性收入、财产性收入、工资性收入等多种类型收入，金融精准扶贫覆盖面也得到拓宽。黑龙江省创新“扶贫信贷+ 产业带动”新模式，形成了“扶贫信贷+ 订单农业”的产业链模式、“扶贫贷款+ 合作经营”的“一地生三金”模式、“扶贫贷款+ 重点项目”的“光伏发电”模式和“扶贫贷款+ 金融创新”的“两权”模式等实践路径。金融支持脱贫攻坚为带动贫困户稳定增收提供了有力的抓手，也有利于撬动金融杠杆助推所在地区特色产业发展潜力[2]180。

（二）增加金融资源供给，逐步扩大服务范围，以缓解农村金融发展不充分问题

单纯收入反哺方式无法带动贫困地区形成长效增收机制，也不利于赋能贫困人口获得内生发展能力。金融资源向贫困地区集聚，不仅能够缓解资金要素短缺问题，而且能够与技术、人才、公共服务、土地等发展要素形成协同支持机制，进一步提升要素配置效率和劳动生产率，逐步消减二元经济结构强度，缩小城乡差距和构建新型城乡关系。只有形成先进生产要素多点支撑农业农村优先发展的格局，推动贫困地区产业加快新旧动能转换，改善发展能级水平，才能推动脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接，才能不断接近和最终实现乡村战略宏伟目标。疏解资金要素城乡分布不平衡不充分的矛盾，首要的任务就是加快信贷资源流向经济欠发达地区的产业和贫困人口，不断增加金融支持力度，扩大金融服务范围，为脱贫攻坚同乡村振兴的有效衔接打牢金融基础。截至2020年末，全国金融机构本外币农村（县及县以下）贷款余额为32.3 万亿元，同比增长11.9%，占各项贷款余额的比重为19.0%；农户贷款余额为11.8万亿元，同比增长14.2%，占各项贷款余额的比重为6.9%；农林牧渔业贷款余额为4.27万亿元，同比增长7.5%，占各项贷款余额的比重为2.5%；涉农贷款余额为38.9 万亿元，同比增长10.7%，占各项贷款余额的比重为22.9%[3]3。三农领域信贷资金投入的增长，将有力助推农业发展与农村建设，推动脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。宁夏回族自治区重视基础金融服务延伸，设立助农取款服务点，加载电子商务功能，基础金融服务基本实现全覆盖，注重农村产权交易平台搭建，创新“扶贫保”系列保险产品，以提高金融服务渗透率为抓手，助力脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接[2]302。

（三）金融大扶贫格局推动工作合力持续增强，凸显反贫困制度优势

物质利益格局的调整向农业和农村倾斜，大力发展社会生产力，快速达到可以实现城乡统筹的生产力发展水平，逐步消除城乡对立的物质基础，促进城乡收入差距缩小[4]160，逐步走向共同富裕，这些都必然要求发挥整个金融体系的资源引导作用，形成金融大扶贫格局，赋能农村投融资环境改善，弱化城乡二元金融体制强度，进一步推动良性互动的新型城乡金融关系形成，并为农民增收、农业增效、农村变富构筑长效保障机制。在这一过程中，需要将有效市场和有为政府结合起来，发挥社会主义金融事业的制度优势，坚持党建引领，形成上下联动、多方面协调配合和指向合一的金融服务格局，最大限度调动各方面积极性，集中力量办大事、办实事和办好事，凸显反贫困制度优势。甘肃省强化部门联动，构建“财政资金撬动、政府责任联动、保险保障推动”的银政保联动机制，进一步加强了财政、发展改革、扶贫、金融监管等多部门的协调合作，在政策支持、配套环境、保障措施等多方面引导金融机构精准对接贫困地区基础设施建设、扶贫产业发展、贫困户创业生产、移民搬迁等领域的金融需求[2]284。重庆市统筹协调，构建“大金融”联动扶贫机制，依托货币政策工具、财政资源、监管政策等撬动银行、证券、保险、担保等多类金融主体联动扶贫，形成分层有序、互联互补的金融扶贫主体力量[2]135。

（四）以金融科技赋能数字金融发展，夯实精准扶贫高效对接基础

传统金融在信息收集、信用评估、风险监控等方面存在交易成本高、信息不对称、产品精准供给缺乏有力抓手等短板，造成城乡之间、区域之间、行业之间、规上和规下企业之间存在金融服务可及性和便利性的显著差异，使得金融供给侧存在发展不平衡、不充分的问题，其直接后果导致了金融普惠性不足。同时，较高交易成本、风险规避偏好、盈利性目标等因素在很大程度上限制了传统金融支持贫困地区转型发展的业务空间拓展动力和积极性，也势必会对共同富裕实现和城乡经济社会全面繁荣发展产生不利影响。数字技术赋能传统金融业态拓展活动空间，为社会各阶层和广大群众提供更加普惠、更加便捷和更加高效的金融产品以适应日益增长的多层次、多元化金融服务需求，进而增加人民群众的金融获得感、满足感，尤其是数字科技赋能金融供给侧和需求侧对接日益呈现出常态化、实时化、高效化和信息化等发展趋势，进一步释放了金融支持实体经济内生动能和业务展拓的积极性，也在很大程度上为精准分析、精准决策、精准供给、精准风控等业务环节构筑了有力支撑。山东省在脱贫攻坚阶段已经实现扶贫基础信息共享、融资对接情况精准采集和实时跟踪监测，在很大程度上有效解决了制约金融扶贫与产业扶贫银企对接信息不对称的问题，进而优化了金融反贫困的数字科技手段和保有了海量的金融决策信息资源，也为推动后脱贫攻坚时代的金融赋能乡村振兴战略深入实施和振兴实体经济提供了宝贵的经验借鉴[2]75。广东省建立健全扶贫信息评价体系，搭建全省统一的中小微企业信用信息和融资对接平台及农户信用信息系统，以“大数据+信用服务”帮助中小微企业和农户融资[2]97。可见，数字科技不仅在金融精准扶贫过程中有效赋能金融供给和需求实现高效对接，进一步疏通金融堵点和支持产业扶贫，带动贫困户就业创业和稳定增收，拓展了金融服务空间范围，而且为脱贫攻坚阶段的金融供求精准对接全面转向乡村振兴背景下金融供求普惠、精准衔接构筑了实践经验和信息决策资源基础。此外，农村金融数字化转型也是数字乡村建设和高质量发展的重要组成部分，是推动乡村振兴战略深入实施的有力抓手之一。

二、现阶段乡村振兴与共同富裕同向同行所面临的主要金融堵点

（一）农村三次产业融合力度不够，制约金融服务乡村振兴的潜力释放

如果单纯从市场效率角度分析，金融资源价值实现程度和投资回报水平归根结底受实体经济领域市场主体的经营获利能力和实体投资风险双重影响。产业链延伸使从生产到流通各环节相互依存，形成一体化协同效应，抗风险能力会比单体、单一业态经营实体更具有韧性，而且整个链条信息共享进一步带动经营决策优化，同时，产销衔接更紧密也必然提高市场议价能力，这些方面优势集合在一起会带动农业比较利益提升和经营风险分散效应。因此，产业链延伸、三次产业融合发展形成以市场化机制为基础的利益共同体，有助于提高农业比较利益和降低运营风险，进而为农业农村借助金融资源支持其优先发展构筑良好的运营载体基础。乡村产业吸纳金融资源的承载能力越强，金融与其他先进生产要素结合得越紧密，要素协同效应发挥得越充分，农业农村转向高质量发展的空间就会越来越宽阔。从实践中来看，尽管金融精准扶贫已经取得决定性胜利，成效显著，对乡村产业发展壮大产生了重要的推动作用，但是，由于乡村产业链短，乡村产业转向高质量发展的原有基础薄弱，发展过程中仍然存在一些产品附加值不高，市场主体抗风险能力不足，适应双循环发展格局的农业科技创新体系不充分，人才、信息等先进生产要素城乡反哺机制尚需理顺等问题，加之某些地区人口外流、产业空心化、留守劳动力技能型人力资本禀赋不高等问题较突出，使得农业比较利益偏低和抗风险能力不强。上述这些问题也带来了一定关联效应，金融支持乡村振兴的政策传导不顺畅、实施见效慢、产业发展对所依托的金融资源承载力弱、三次产业融合度低削弱了市场主体对经营风险和财务风险的分散效果等。因此，产业链条短、三次产业融合度低、先进生产要素难以形成协同资源配置效应等使得金融资源支持乡村产业振兴的潜力释放受到了制约，也对脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接产生一定的制约。

（二）金融供给侧改革和乡村振兴背景下的多元化金融需求仍需要协同推进

金融供给侧结构性改革需要创新引领，金融产品创新和乡村背景下多元化金融需求协同是破解农村金融发展不平衡、不充分的应有之义。在涉农金融产品供给体系中，信贷、结算等基础性金融服务仍然是主体，信贷保证方式以抵押、担保居多。国家统计局山东调查总队年度调查研究报告信息显示：涉农金融短板制约农村产业融合发展，被调查的新型农业经营主体资金投入大，特别是生产收购经营旺季会产生大量周转资金需要，但大部分被调查经营主体经营过程中存在有效抵押物不足、信用担保制约因素多、手续繁杂等问题，这些使融资存在较大难度，在很大程度上制约其自身发展规划的实施。调研中还发现，现有农村金融产品、服务和贷款抵押方式较少，租用土地及价格较高的农业设备不能抵押，即使获批贷款，额度也受限，融资难、融资贵问题比较突出[5]7。可见，创新产品种类，使金融供给与多元化需求紧密衔接，需要进一步加大改革力度，围绕拓宽抵押途径和创新担保方式等进行探索。

（三）农民数字技能提升与数字普惠金融转型存在衔接难点

金融精准扶贫注重特定地区、特定群体金融服务需求的满足，而金融服务乡村振兴则需要面向整个农村地区和农业各领域，金融服务供给既要精准又要普惠，进而满足乡村振兴战略实施过程中所产生的多元化、多层次的金融需求。相对于城市金融服务拓展路径，金融系统不能单纯通过增加物理网点设施来实现农村金融需求全覆盖，这种做法既不现实也违背了经济效益准则，因此，需要通过数字科技赋能涉农金融机构来提升农村金融普惠性。

数字普惠金融能够推动脱贫攻坚成果巩固与乡村振兴有效衔接，拓展金融服务乡村振兴的深度和广度。通过数字科技将互联网平台和移动终端金融服务衔接起来，广大农村地区农户可以选择适应自己金融需求特点的信贷、保险等产品，避免了大规模增加物理网点带来的资源闲置和低效运行等弊端，也能够使金融业展业成本和监管成本大大降低。通过大数据信息技术对融资需求主体有关经营状况、资产结构、信贷需求特点、家庭生计状况、资金使用效益等方面进行实时监管和分析，能够有效缩短信贷风险评估周期，加快审批，提高金融服务效率，而且能够使距离物理网点设施较远的乡村也能够随时提出服务申请，在一定程度上可以有效疏解传统信贷管理手段所带来的监控风险成本过高、决策所依赖的信息时效性差、金融供给覆盖面狭窄、交易成本高等问题。

加快农村地区金融机构数字化转型，将数字化转型有机融入农村金融改革，将有效引导有关金融机构下沉服务，提升服务普惠性。但当前形式下如何推动农民数字技能提升与数字普惠金融转型的有效衔接是面临的重点和难点问题。一方面，虽然依托金融科技的金融创新层出不穷，但服务乡村振兴的领域仍有待拓展，数字金融服务供给方考虑到农民群众生产经营过程中专业知识不足、风险控制能力弱等特点往往不愿意开展农业、农村数字普惠金融业务或者提高融资门槛[6]；另一方面，农民群众的数字技能普遍存在短板，数字普惠金融信息共享不畅通，智能手机使用和专属数字金融APP 操作技能有待提高。

（四）农民工返乡创业推动乡村振兴面临的融资需求难点仍需要给予更多关注

后脱贫攻坚阶段，推动脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接，从根本上推动乡村全面振兴发展和逐步实现共同富裕的基本途径是将先进生产要素特别是人才、资金、技术、信息等方面资源引入发展落后地区，形成城市、工业对农村、农业的要素反哺内生机制，注重用新发展理念引领农业农村实现高质量发展，而农业发展后劲的激活和农村治理创新都需要发挥人力资本的关键作用，要弥补人才匮乏所带来的发展短板。农民工返乡创业可以带动资金、信息、技术、先进理念等要素为传统农业改造和农村治理现代化赋能增能，形成对农业农村发展的反哺，拓展产业发展空间、开辟就业渠道、促进组织化增收机制形成、助推乡村治理结构优化和乡风文明意识培育。但是，资金难筹依然是农民工返乡创业面临的主要困难。农民工返乡创业面临项目难选、资金难筹、人才难聘、用地难拿、风险难控等问题，其中，80%的返乡创业者自筹资金捉襟见肘。自有资金是启动返乡入乡创业项目的关键，也是限制农村创业创新的关键因素。调查显示：83.4%的返乡入乡创业人员筹资的主要渠道是自有资金；能够从银行贷款获得资金支持的占32.4%，约为1/3；12.8%的返乡创业人员会向亲朋好友借债，或者从其他民间渠道借款；政府扶持资金主要起到引导、鼓励作用，是10.6%返乡人乡创业创新经营实体的资金来源[7]20。因此，解决返乡创业资金问题是推动人力资本回流，助推脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接的重要抓手。

（五）金融精准扶贫的成效还需进一步延伸拓展

金融精准扶贫成效之一就是帮助生产生活条件较差，而短时间之内又无法在原地区实现整体脱贫的特定地区群众进行搬迁安置、在异地开展就业创业和生产生活。因此，对这部分通过易地搬迁获得整体性脱贫的群众仍然存在“扶上马、送一程”的接续金融服务支持机制建设的问题。其主要原因在于：易地扶贫搬迁改变了农户传统生产生活方式，打破农户与原贷款金融机构稳定的地缘关系，增加了延续衔接金融服务的成本和难度，而且一些迁入地区存在金融服务跟进不及时、机构网点少、服务能力弱等一系列问题。此外，迁入地区的产业发展、公共基础配套设施建设、公共服务设施建设等也很可能对接续金融支持机制建设提出新要求。因此，金融精准扶贫的成效还需进一步延伸拓展。

三、共同富裕目标下稳定脱贫同乡村振兴有效衔接的金融支持建议

（一）注重延伸产业链和提高农业附加值进而带动乡村产业金融资源承载力提升

在巩固拓展产业精准扶贫成效基础上，着力做优乡村产业特色高质量发展空间，加强一村一品、一乡一业政策支持力度，建设一批农产品精深加工和品牌建设农业示范园区，搭建灵活的合作经营机制，保障新型农业经营主体和农户之间形成稳定的共建共享利益联结关系，立足本地区特色、形成农业品牌效应，挖掘种植、养殖、旅游、休闲、文化、康养等多业态融合潜力。进一步发挥一、二、三产业协同发展互促效应，注重质量和效益并重，提升涉农经营主体抗风险能力和金融资源承载力，逐步改变乡村产业比较利益偏低、吸引金融资源流入能力不足的发展短板。此外，在金融巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的过程中，也要遵循农业农村产业绿色发展的生态引领，信贷资金对绿色产业和生态项目要有所倾斜，拓展绿色金融业务，打造一条既能有效扶持农村产业发展，又能精准对接绿色发展理念，探索绿色金融和绿色产业融合发展的普惠金融路径。

（二）着力增强政策衔接性和普惠性，强化金融支持乡村振兴的产业导向

立足新发展阶段，要进一步健全与乡村振兴战略相匹配的多层次、普惠性、适度竞争的金融服务体系，推动金融机构完善服务乡村振兴的产品服务体系，提升金融赋能乡村振兴战略实施的质量和效果。着力解决县域信贷规模不大、城乡信贷结构失衡的问题，推动激励政策持续发力，形成城乡金融资源反哺机制支持乡村产业振兴发展新格局。丰富金融信贷产品种类，加快金融产品期限结构优化理论与实践研究，有效解决涉农金融供给和需求的期限错配问题，同时围绕抵押担保方式创新，找到契合涉农金融主体特点的信贷产品，着力解决涉农新型经营主体融资难、融资贵问题。进一步完善农业风险分散和保障机制，着力突破农业保险发展不平衡、不充分的堵点，增加特种保险适应保障需求，进一步扩大覆盖范围；适当降低小麦等种植作物的理赔门槛，优化理赔政策结构，提升保险服务可及性和普惠性；有效提升保险赔付力度，提高农业经营保障水平。

（三）加快数字乡村高质量建设步伐，推动数字普惠金融技能型人力资本培育

加快数字乡村高质量建设，一方面，可以使信息化技术和金融科技充分融合，数字化金融产品能够通过数字乡村信息共享平台便捷、高效、可视化地呈现在客户面前，在很大程度上缓解了传统金融展业高成本、效率不高、信息不对称等问题。农村金融数字化转型本身也是加快数字乡村高质量发展的重要组成部分，与数字农业、农村教育数字化转型、农村智慧养老体系建设、在线医疗、数字政务等方面形成合力有效推动城乡“数字鸿沟”不断弥合，进而降低城乡二元经济结构强度。另一方面，数字科技可以赋能涉农金融机构使用先进手段对风险识别、监控、预警和处置形成一体化联动工作机制，能够为涉农金融机构在安全性和盈利性之间实现动态平衡提供条件保障。因此，要将数字普惠金融高质量发展规划融入数字乡村建设整体方案中，形成数字乡村发展系统中各子系统相互衔接、优势互补、协同建设工作机制，降低因重复建设、信息共享不畅等带来的资源浪费和效率损耗。此外，要加快金融机构数字化转型技术标准化、规范化和风险管控规程等方面制度建设，推动农村金融数字化、智能化和现代化转型。

进一步提升数字乡村建设水平，以数字科技拓展农村金融普惠程度，其关键环节之一是扩大数字技术使用群体，探索数字技能型人力资本培育的多元路径，进一步提高农村地区整体金融素养和数字技能，使数字金融产品和客户操作技能能够紧密衔接，确保农村金融数字化转型发挥实效，进而不断提升人民群众的金融获得感、满足感。因此，要以中老年人、低收入群体为重点，以农村社区远程教育和不定期金融素养现场教育为抓手，推动整个农村地区数字普惠金融技能水平提升。

（四）完善返乡创业支持政策，提升金融服务“三农”的内生动力

十四五时期，统筹推进脱贫攻坚成果巩固与乡村振兴有效衔接要遵循中央一号文件和习近平总书记重要讲话精神，以贯彻落实新发展理念为战略部署，围绕金融供给侧改革为有力抓手，不断完善农民工返乡创业支持政策。一方面，要从金融组织体系和金融配套设施着手，提高金融服务的可及性和创新性，以数字普惠金融建设为重点领域，精准对接返乡农民工创新创业需求，助推乡村振兴产业成果孵化；另一方面，要以政策扶持为切入点，必须始终坚持金融服务乡村振兴的宗旨和本源，在控制风险的前提下，增加对返乡农民工的信贷规模，设置农民工就业创业专项信贷资金，对符合要求的返乡创新创业人员给予政策性贷款授信，完善相应的融资服务。此外，完善创业政策、拓展金融服务，吸引外出农民工返乡创业，也是推动脱贫攻坚成果巩固与乡村全面振兴的助推力，创业补助、创业担保贷款能够拓展返乡农民的融资渠道，金融机构扩大抵押物范围、实施贷款利率优惠，增加信用贷款和中长期贷款等能够有效解决返乡创业人员的资金短板问题，激发金融服务“三农”的内生动力。

（五）构建金融大扶贫格局，突出推动易地扶贫搬迁全过程的金融服务

扎实推动脱贫攻坚成果巩固与乡村振兴有效衔接是全面实现共同富裕的重要环节。金融支持乡村振兴的工作重点也应当从解决建档立卡贫困人口的“两不愁三保障”转向推动乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕。新形势下，做好农村金融工作要统筹部署，精准施策，打造政府相关部门统筹协调，中国人民银行总引领，各金融机构为主体，各其他非金融机构共同参与，惠及农业全产业链条、农村全面建设和农民全面提升的金融大扶贫格局。针对易地扶贫搬迁群体，由于其特殊性，金融大扶贫格局下要格外注重推动易地扶贫搬迁全过程的金融服务，积极协调各方主体制定精准对接易地扶贫搬迁政策性贷款资金计划。围绕易地扶贫搬迁后在基础设施、产业发展、社会保障等领域的具体金融需求，创新金融产品和服务模式，持续保障搬迁后的金融服务水平。构建金融大扶贫格局，要打牢精准扶贫基础，针对不同类型的扶贫现实精准对接扶贫需求，精准推动供给侧结构性改革。一方面，要在时间上精准，精准把握扶持时间点，区分不同阶段的扶持重难点，以发挥金融资本的最大效用；另一方面，要在策略上精准，精准对接不同地区、不同模式下的特殊性，因地制宜、因人施策。