承包地纳入不动产统一登记应继续颁发农村土地承包经营权证

◎肖 鹏

（作者单位：中国农业大学人文学院）

第二轮承包期满后再延长三十年工作即将开展，按照中央关于农村土地承包经营权证书“不变不换”的原则要求，未来各地均有换发相关证书的实际需求。换发证书究竟是继续颁发土地承包经营权证，还是颁发不动产权证，关系到两种证书颁发的法律依据和功能定位，也关系到稳定完善我国农村基本经营制度。从法律规定和实践看，继续颁发土地承包经营权证符合农村实际。

一、不同权证的法律依据

土地承包经营权证颁发的法律依据，是2002年《农村土地承包法》的相关规定。最初的农村土地承包关系主要依靠承包合同予以确定和规范。由于合同的相对性，往往出现发包方违约，并任意调整、收回承包地的情形。1997年《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》明确要求：延长土地承包期后，应当及时向农户颁发土地承包经营权证书。2002年《农村土地承包法》第二十三条用立法形式对权证颁发作了规定：县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证。

不动产权证颁发的法律依据，是2016年《不动产登记暂行条例实施细则》的相关规定。2007年《物权法》明确国家应当建立不动产统一登记制度。2014年《不动产登记暂行条例》将土地承包经营权纳入不动产统一登记的范围。2015年，国土资源部《关于启用不动产登记簿证样式（试行）的通知》明确了不动产权证的统一格式。2016年国土资源部《不动产登记暂行条例实施细则》要求，不动产权属证书的样式由国土资源部统一规定。自此，不动产权证的印制、发放有了统一的标准。

换发土地承包经营权证的，颁发不动产权证的法律依据不足。一方面从颁发的原有依据看，土地承包经营权证的颁发依据是法律，而不动产权证的颁发依据是部门规章，法律的效力优于部门规章；另一方面从立法的最新动向看，颁发土地承包经营权证是最新颁布实施的法律的明确要求。2020年《民法典》第三百三十三条规定，应当颁发土地承包经营权证。根据全国人大常委会法制工作委员会的解释，《民法典》是根据2018年修改后《农村土地承包法》的规定，再次明确登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证。最高人民法院也强调，发放土地承包经营权证是登记机构的法定义务。

二、两类权证的功能定位

土地承包经营权证的功能定位是对土地承包经营权的确认。2002年《农村土地承包法》第二十三条明确规定，土地承包经营权证的颁发，是为了确认土地承包经营权，而不是土地承包经营权的设立依据。无论是2018年《农村土地承包法》还是2020年《民法典》均明确规定，土地承包经营权自承包合同生效时设立。就土地承包经营权而言，合同产生权利、登记记载权利、证书证明权利。因此，承包合同是土地承包经营权设立、变更和终止的关键环节。

不动产权证的功能定位同样是对不动产物权的确认。《民法典》规定：不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。与土地承包经营权不同的是，一般不动产权利的设立、变更和终止，均需要登记才能产生效力；未经登记的，不发生法律效力。换言之，一般的不动产物权是登记产生权利、发证证明权利，而合同只是其权属变动的来源材料。因此，登记成为一般不动产权利设立、变更和终止的关键环节。

土地承包经营权证、不动产权证共同构建不动产权属证书体系。从两类权证的功能定位来看，权证颁发均是权利登记的必要程序，权证作用均是为相关权利提供证明。因此，两类权证均属于不动产权属证书体系的重要组成部分，不动产权证并非不动产权属证书的唯一形式，没有必要将土地承包经营权换发为不动产权证。而是应当充分发挥土地承包经营权证的独特优势，继续颁发土地承包经营权证，与不动产权证共同构建完善的不动产权属证书体系。

三、继续颁发土地承包经营权证的优势

从发证历史看，土地承包经营权证已有坚实的群众基础。自1997年以来，土地承包经营权证作为农民土地权益的有力证明和保障措施，被广大群众接受和熟知。随着土地承包经营权确权登记颁证工作的基本完成，全国15亿亩承包地被确权给2亿农户，并颁发土地承包经营权证，颁证率已超过96%。土地承包经营权证作为稳定完善我国农村基本经营制度的重要环节，不宜以其他名称的证书替代。

从日常管理看，土地承包经营权证有利于承包管理工作。随着农户家庭成员等因素的变化，土地承包经营权证书应当完成相应的换发工作。如果换发为不动产权证，将导致同一村庄的同一类权利存在两种证书。考虑到农户对不动产权证的接受过程，可能导致为了不换发权证而对相关需要变更事项采取不申报的态度，从而不利于承包经营管理的工作开展和承包经营数据的及时更新。

从“三权分置”来看，土地承包经营权证有利于政策落实。土地承包经营权证书不但是对土地承包经营权的确认，也关系农户土地承包权的保障。在土地经营权登记的情形下，应当变更土地承包经营权证的相关内容，从而体现土地承包权实为土地经营权流转后权能受限的土地承包经营权，并为受让方颁发土地经营权证。颁发土地承包经营权证和土地经营权证，是健全承包地“三权分置”政策法律体系的必然要求。

从“长久不变”看，土地承包经营权证有利于稳定承包关系。根据《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》的要求，第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，已颁发的土地承包经营权证在新的承包期继续有效且不变不换，只需要对权证记载的承包期限届时作统一变更。这不但大大减轻了权证换发的工作难度和经费压力，也是“长久不变”的重要保障举措。因此，应当严格农村土地承包经营的日常管理，根据实际需要换发土地承包经营权证，而不是换发不动产权证，以保障延包后农村和农户的权证统一。